第三节 经济类自治权
一、经济管理自治权[197]
自治机关的经济管理自治权，就是民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据地方特点和需要，依法自主管理和发展本地方经济事务的权力。经济管理自治权是民族自治地方加快经济建设事业发展的根本保证，是自治机关各项自治权的重心。它对于调动民族自治地方经济建设的主动性，加快民族地方经济事业的发展，实现各民族共同繁荣，增强民族团结，保持社会稳定，维护祖国统一有着重要的意义。经济管理自治权的内容非常丰富，主要包括如下几个方面：
自主安排和管理本地方经济建设事业权是指自治机关在国家宏观计划的指导下，根据本地方的实际情况制定国民经济和社会发展规划，以及在执行国民经济和社会发展计划中制定各种具体的落实办法和措施。发展经济建设事业的大计，当首推制定正确的经济建设的方针、政策和计划。对于发展民族自治地方的经济建设事业也不例外。所以我国《宪法》第118条第1款规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”《民族区域自治法》第25条也规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”由于民族自治地方的国民经济和社会发展计划，事关当地一定时期内经济建设所要达到的总目标和各项建设的具体目标，以及实施的阶段、步骤、措施等重大问题，因而也是民族自治地方的自治机关经济管理自治权最重要的实施对象，是其经济管理自主权是否得到充分体现的主要表现。
市场经济发展权是指自治机关根据市场经济发展的要求，结合本地方的实际调整生产关系和经济结构的权力。对此，《民族区域自治法》第26条规定：“民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。民族自治地方的自治机关坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济。”
合理调整生产关系和改革经济管理体制，是每一个地方都拥有的职权。但是对民族自治地方来说，由于受多种因素影响，长期形成的生产关系和经济管理体制上的痼疾较多，“调整”与“改革”的难度与一般地方不同，概括地说主要体现在如下几个方面：（1）针对解决农民和农村问题是民族地区发展的根本问题这一实际，深化山区、田区、林区和牧区的农村生产关系和经营体制改革。（2）改变公有制经济比重过大、牵涉面过广，其他经济成分比重偏低的所有制结构，大力发展多种经济成分，放手让其进行公平竞争。（3）调整与转化产业结构。经济的快速发展是与其产业结构的不断适时调整、优化和升级分不开的。就已经实行沿边、沿江开放的自治地方来说，一是要将长期奉行的以农、林、牧为主的传统产业，逐步改变为走农工贸、林工贸、牧工贸三位一体发展的新路子。否则，仅凭单调的产业和产品，很难进行交换而形成市场。二是在加快资源开发的同时，发展加工工业，提高加工深度，把附加值较低的产业变为附加值较高的产业，变原料供应地为现代的工业区。此外，在各民族自治地方，人们对投资体制、价格体制和企业经营机制等也在进行逐步的改革和完善。
基本建设项目管理自治权是指自治机关自主安排本地方基本建设项目的权力。基本建设项目是社会经济发展的基础条件，是该地区经济建设的基础性工程。民族地区的基本建设规模大小，在很大程度上影响到当地经济未来发展的规模、速度和后劲。一方面，民族地区的基本建设非常薄弱，无论交通、邮电、工业基本设施、企业技改程度，还是农田水利、市政设施，都远远落后于东中部发达地区。另一方面，民族地区能作为基本建设投入的财力、物力都极其有限。为此《民族区域自治法》第29条规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目。”
当然，民族地区的基本建设必须与国家的宏观调控相协调。国家计划体现着国家的全局利益、长远利益和根本利益，民族自治地方进行基本建设要根据本地方的财力、物力和其他具体条件，要自觉地接受国家计划的指导，避免重复建设和其他浪费。同时民族自治地方的自治机关应当依法积极争取上级国家机关的理解和支持，在法律允许的范围内千方百计地多从事基本建设项目的建设。
民族地区在运用基本建设自主权方面，已做了大量的工作，为民族地区的经济腾飞和进一步发展奠定了坚实的基础。此外，在国家的重点帮助和扶持下，举世闻名的三峡工程、西气东输工程、南水北调工程、青藏铁路建设等基础设施建设项目，基本上也都与民族地区有着密切的关联。这些工程的建成并投入使用，不仅带动了民族地区的经济建设快速发展，而且也带动了我国整个国民经济的快速发展。
企业、事业管理自治权是指自治机关享有的对隶属于本地方的企业、事业单位自主管理的权力。对此，《民族区域自治法》第30条明确规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理隶属于本地方的企业、事业。”这部分内容在《民族区域自治法》的“上级国家机关的职责”一章中也有相应规定。但是，在过去相当长的一段时期内，一些民族自治地方的上级国家机关对自治地方的自治机关的自治权尊重不够，对隶属于民族自治地方的企业、事业干涉过多，甚至把民族自治地方的盈利企业收上去，而把亏损的企业放下来，严重地影响了民族自治地方的自治机关管理企业、事业的积极性。民族自治地方的企业、事业是自治地方社会经济发展的重要活动主体。只有当民族自治地方对这些企业、事业拥有自主管理权时，民族自治地方才能在国家计划的指导下，根据地方的实际制定出切实可行的社会经济发展方针、政策和措施，才能充分发挥自治地方的积极性和主动性。落实自治地方企业、事业管理的自治权，可以使之充分利用本地方的经济优势，大力挖掘经济潜力，活跃市场，增加商品生产和财政收入，从而推动经济发展；可以使民族自治地方有针对性、有选择地发展本地方急需、适合本地特点的教育、文化、医药卫生等各项社会事业，以实现社会的全面发展。为了保障自治机关自主地管理隶属于本地方的企业、事业的自治权，《民族区域自治法》第68条还明确规定：“上级国家机关非经民族自治地方自治机关同意，不得改变民族自治地方所属企业的隶属关系。”
1.概念及法律依据
所谓对外经济贸易管理自治权是指自治机关依照国家规定开展对外经济贸易活动和在对外经济贸易活动中享受国家政策优惠的权力。对外经济贸易是国民经济的推进器。一个地方的对外贸易状况与当地经济建设发展有着密切关系，我国也非常重视少数民族自治地区的对外贸易。为此《民族区域自治法》第31条规定：“民族自治地方依照国家规定，可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准，可以开辟对外贸易口岸。”“与外国接壤的民族自治地方经国务院批准，开展边境贸易。”“民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。”正式确立了民族自治地方的对外贸易管理的自治权。我国实行全方位的对外开放——其中包括实施沿边大开放的条件已经成熟，我国绝大多数陆地边境和部分海岸线都在少数民族地区。民族自治地方开展对外贸易、边境贸易活动具有天时、地利、人和以及政策与法律上的诸多有利条件。
2.主要内容
该项权力的主要内容包括：（1）开辟对外贸易口岸自治权。根据《对外贸易法》第2条的规定，对外贸易包括货物进出口、技术进出口和国际服务贸易。民族地区本身的商品、资金、技术、管理的有限性，意味着它与外界存在着很大的互补性；同时也决定了它对外开放、加强交流以及在交流中求发展的必然性。对于地处边境的少数民族地区来说，开展以边贸为主的对外贸易，还具有兴边富民的重要意义。（2）开展边境贸易自治权。边境贸易既可以带来地方的经济效益和其他积极作用，也可能因管理不到位或者其他境内外因素，给边境秩序和国家安全带来威胁，甚至会影响到边防的巩固。所以，与外国接壤的民族自治地方凡需要开展边境贸易的，都必须报经中央人民政府批准。我国80%以上的少数民族和95%以上的民族自治地方，大都分布在沿边地区，凭借这一天然优势，可以开展以“边贸”为先导，进而放开“地贸”，再进一步促进“国贸”的对外贸易活动，并争取在当地产生连锁的积极效应。（3）享受国家优惠政策的贸易管理权。《民族区域自治法》第61条还以“上级国家机关的职责”的形式规定：“国家制定优惠政策，扶持民族自治地方发展对外经济贸易，扩大民族自治地方生产企业对外贸易经营自主权，鼓励发展地方优势产品出口，实行优惠的边境贸易政策。”《民族区域自治法》的这些规定，不但赋予了民族自治地方贸易管理自治权，而且使民族自治地方享有的民族贸易优惠政策具体化、扩大化，并且获得了有效的法律保障。同时，在具体政策层面，国家相关部门还制定许多具体的税收政策和措施，对民族自治地方的对外贸易发展起到了极其重要的推动作用。
金融建设管理自治权是指自治地方依法设立管理地方金融机构的权力。为此《民族区域自治法》赋予了民族自治地方金融建设管理自治权。《民族区域自治法》第35条规定：“民族自治地方根据本地方经济和社会发展的需要，可以依照法律规定设立地方商业银行和城乡信用合作组织。”为保障金融管理自治权的行使，《民族区域自治法》第57条进一步进行了阐释。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第11条也从国家机关职责的角度规定：“国家帮助民族自治地方拓宽间接和直接融资渠道，加大对民族自治地方的金融扶持力度。国家合理引导金融机构信贷投向，鼓励金融机构积极支持民族自治地方重点建设和农村发展。上级人民政府安排的国际组织和国外政府赠款以及优惠贷款，在条件许可的情况下，向民族自治地方倾斜。”
目前，民族自治地方金融发展面临着以下困难：一是发展经济的资金匮乏。表现在资本市场发育滞后、储蓄资金短缺以及外资流入很少。二是资金流失严重。随着市场化进程的加快，各种生产要素开始打破地域、行业和企业的界限，遵循市场经济规律流向效益高的地方。东部沿海地区资本的收益高于民族自治地方，使得民族自治地方的资金在短缺的同时，又出现了严重的流失现象。三是金融体系不合理，信贷资产质量较低，信用环境较差。民族自治地方金融业务大量集中于国有商业银行，中小金融机构和股份制商业银行所占市场份额较少，信贷资金潜在风险大，制约了金融支持的力度。
我国民族自治地方金融发展落后的现状严重阻碍了民族自治地方市场经济的全面、协调、可持续发展。我们要以多种手段来保障民族自治地方深化金融发展战略的实施，要以多种方式来创新和完善民族自治地方金融管理法律制度。
二、自然资源管理自治权
自然资源管理自治权是指自治机关依法管理、保护和合理利用本地方草场、森林等自然资源的权力。自然资源是社会生产发展和布局的基础，是国家实现经济现代化的物质条件，它关系着民族的生存和社会的发展。保护和合理开发利用自然资源，几乎是所有国家都特别重视的问题，各国都通过立法加以规范，使自然资源的开发利用趋于合理。为了使民族自治地方的自然资源能够得到有效的保护和充分的开发利用，《民族区域自治法》第27条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。”第28条规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。”赋予了自治地方资源管理自治权。
自然资源管理自治权主要包括如下内容：
1.确定本地方自然资源的所有权和使用权
我国《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《民法通则》第81条规定：“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。”“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。”“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”“国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”我国2007年10月1日实施的《物权法》也规定了相应的内容。也就是说，有些自然资源可以由少数民族群体享有所有权；有些自然资源虽然归国家所有，但可由其他单位使用。考虑到森林和草场等自然资源是少数民族和民族地区公民的重要的生产资源和生活源泉，因而确定民族自治地方自然资源的所有权和使用权，对民族自治地方和少数民族的发展关系极大。它不仅关系到森林与草场的保护，关系到国家森林工业和畜牧业的发展，而且还关系到林区和牧区少数民族人民的生产和生活，关系到林业和畜牧业的经济发展水平和少数民族人民生活水平的提高。
2.对本地方自然资源的优先使用权
自治地方的自治机关对可以由本地方开发的资源，有优先开发利用的权利，这与自治机关充分“发挥本地方优势”，组织管理经济建设的法律原则是相吻合的。要变资源优势为经济优势，民族自治地方的自治机关可以根据法律规定和国家的统一规划，优先合理开发利用可以由本地开发的自然资源，但不能在开发利用自然资源时破坏和浪费自然资源。
3.管理、保护本地方自然资源
民族地区的矿产、林业、水利、草原、森林以及旅游等资源，均在全国占有极其重要的地位。管理好、保护好本地方的自然资源，既是这些资源得以开发利用的先决条件，也是自治机关合理开发利用资源的题中应有之义。
三、地方财税管理自治权
地方财税管理自治权是指在现行的国家财税体制下，民族自治地方依法享有国家财政优待，并由自治机关依法自主管理本自治地方财税事务的权力。它是民族自治地方自治权的重要内容，是民族自治地方政治、经济、文化等各方面健康发展的关键。依照我国法律的有关规定，该权力主要包括如下内容：
由于民族自治地方在许多方面具有自己的特殊性，通行全国的各项财政制定和政策，往往并不完全适合民族自治地方的特殊情况。为了充分照顾少数民族地区的特殊性，使各项财政制定和政策更适合民族自治地方的实际情况，《民族区域自治法》第33条规定：“民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法。自治区制定的补充规定和具体办法，报国务院备案；自治州、自治县制定的补充规定和具体办法，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。”
当然，由于开支标准、定员、定额等涉及国家的财政支出、机构编制、经营管理体制等一系列问题，所以规定了必要的报批和备案程序。自治区制定的补充规定和具体办法，需报国务院备案；自治州、自治县制定的补充规定和具体办法，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。
国家财政是发展国民经济，满足文化、教育、科学、卫生等事业发展的需要，保障国家建设和行政管理需要的重要手段。为了发展民族自治地方的政治、经济、文化等事业，就有必要在民族自治地方建立一级地方财政，并使民族自治地方的自治机关享有管理地方财政的自治权。因此《宪法》第117条规定：民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。《民族区域自治法》第32条作出了细化的规定。依据这些规定，民族自治地方的自治机关享受管理地方财政自治权主要体现在：
第一，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，就应当由自治机关自主地安排使用。对于这一部分财政收入，上级国家机关不应随意下达支出指标，以免加重民族自治地方的财政负担。
第二，民族自治地方的财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定。这是指在划分中央和地方，以及地方之间的财政收支时，对哪些项目的收入和支出划给民族自治地方，由国务院按照优待原则确定，以保证民族自治地方的自治机关管理财政收支的范围大于一般地区。
第三，民族自治地方依照国家财政体制的规定，财政收入多于财政支出的，定额上缴上级财政，上缴数额可以一定几年不变；财政收入不敷支出的，由上级财政机关补助。
第四，民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。按照国家规定，自治区、自治州、自治县的预备费分别按支出预算总额的5%、4%、3%计算，分别比一般省、地、县高2%。
第五，对于执行财政预算过程中收入的超收和支出的结余资金，则由民族自治地方的自治机关自行安排使用。上级国家财政机关不得随意收缴。
税收是财政收入的主要来源，同时也是调节经济的重要杠杆。为了增加民族自治地方的财政收入，刺激民族经济，特别是民族工业的发展，国家对民族自治地方实行特殊的税收政策，并让民族自治地方的自治机关掌握一定的减税或者免税权，是完全必要的。为此，《民族区域自治法》第34条规定：“民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。自治州、自治县决定减税或者免税，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。”
行使税收项目减免自治权要注意如下几点：一是只能针对属于地方财政收入的项目；二是针对的项目有照顾和减免的必要，比如对于那些关系到本地方经济发展的重点工商业、农牧业、急需扶植和发展的民族生产、生活特有的手工业、商业等，可以实行减税或者免税；三是要履行法定的程序，自治州、自治县决定减税或者免税，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。