第三节　政府预算管理的组织体系

一、政府预算管理的组织体系

政府预算管理的组织体系是指为政府预算服务的各种组织、机构、程序、活动等构成要素的总称，它们共同构成一个完整的体系，以保证政府预算的实现。政府预算的管理要按照一定的组织层次和职责分工来进行，如果政府预算管理没有一套完整的组织系统，或各管理机构没有明确的职责分工，就会造成预算管理的困难。

我国政府预算管理按照国家政权级次、行政区划和行政管理体制，实行“统一领导，分级管理，分工负责”，因而政府预算的管理涉及中央和地方、各地区、各部门、各单位。其组织系统的构成：纵向来看，由中央和地方各级政府预算组成；横向来看，在各级政府预算中由国家政权机关、行政领导机关、财政职能部门及各类专门机构所组成。

二、纵向——各级预算及编制主体间

（一）按预算管理级次划分

1．预算管理体系

由于政府预算是政府的基本收支计划，为政府履行职责、提供公共产品与服务给予财力保障，因而预算管理体系必然与行政管理体制相一致，即一级政府，一级财政，一级预算。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的规定，我国目前从中央到地方共有五级政府，即中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、旗、不设区的市、市辖区，乡、民族乡和镇。与之相适应，《预算法》第三条规定：国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。省、自治区和直辖市预算以下为地方预算。其基本关系如图2-2所示。

图2-2　预算管理级次图

2．预算管理职责权限划分

预算管理体制的核心，是如何处理政府间预算资金管理权限的划分，以及相应的责任与利益。首先需要解决的问题，就是中央财政与地方财政的关系，即怎样在集权与分权之间取得均衡。这也是世界各国财政面临的一个共同难题。在两者的关系方面，由于中央政府在提供全国性公共产品与服务方面的重要责任，预算体制安排要保证中央财政宏观调控能力，赋予相应的管理权限。具体而言，就是有关全国的财政方针、政策、制度，必须由中央统一制定，国家主要财力应该由中央统一支配，以保证中央财政有充裕的财力，对地方实施转移支付，调节地区收入差距，组织全国性、跨区域的大型公共工程建设，支持全国性科技、教育、文化、卫生事业发展，保障国防、外交支出需要，等等。

在保证中央财政宏观调控能力的前提下，预算管理体制安排需要注意维护地方财政自主权，充分调动地方政府积极性。因为我国是一个幅员辽阔的多民族国家，各地区在经济、文化、自然环境上都有很大的差异，许多事情要由各级政府因地制宜地去办理；同时，由于财政资金的筹集与分配有很大部分由地方和基层单位组织实施，因此实行分级管理有其客观必然性。通过预算体制安排，使各级地方政府在规定的权限内，组织预算收入，根据地方经济社会发展需要，自主安排预算支出，自求平衡，形成相对独立的地方分级预算管理体制，充分调动地方政府预算管理的积极性。

（二）按预算编制主体划分

1．总预算

总预算是各级政府的基本财政计划，由各级财政部门编制。

我国《预算法》第三条规定：全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。

地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成；下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。

2．本级预算

本级预算指经法定程序批准的本级政府的财政收支计划，它由本级各部门（含直属单位）的预算组成，同时包括下级政府向上级政府上解的收入和上级政府对下级政府的返还或补助。

3．部门预算

部门预算反映本级各部门（含直属单位）所属所有单位全部收支的预算，由部门机关及所属各单位预算组成。本级各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织和社会团体（中央部门含军队），直属单位是指与本级政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的企业和事业单位。

4．单位预算

单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支计划。

（三）按照行政隶属关系和经费领拨关系划分

1．一级预算单位

一级预算单位是指与同级政府财政部门发生预算领拨关系的单位，如一级预算单位还有下级单位，则该单位又称主管预算单位。

2．二级预算单位

二级预算单位是指与一级预算单位发生经费领拨关系，下面还有所属预算单位的单位。

3．基层预算单位

基层预算单位是与二级或一级预算单位发生经费领拨关系，下面没有所属预算单位的单位。

上述根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制等所确定的预算级次与预算部门及单位，按照一定的方式进行组合就形成了政府预算的组织体系（如图2-3所示）。

图2-3　政府预算体系构成图

三、横向——各监督管理机构间

（一）管理组织体系

1．政府预算的监督管理机构——立法机构

各国的立法机构（西方国家的议会、国会，我国的人民代表大会）均具有对政府预算的方案制订、预算收支落实、预算结果评价的审查批准和监督管理权限，这也是公共选择机制的具体体现。我国《预算法》第八十三条规定：全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督；县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级及下级政府预算、决算进行监督；乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。

（1）各级人民代表大会。实施预算管理是国家《宪法》和《预算法》等法律赋予各级（包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会）人民代表大会的一项基本权利。中华人民共和国全国人民代表大会，简称“全国人大”，是最高国家权力机关，行使国家立法权；地方人民代表大会主要包括省（自治区、直辖市）级人民代表大会、市级人民代表大会、县级人民代表大会以及乡镇级人民代表大会。每年全国及省、市、县、乡地方各级人民代表，都要举行一次由全体代表出席参加的人民代表大会。各级人民代表大会的常设机关是各级人民代表大会常务委员会和专门委员会（见图2-4）。

（2）各级人民代表大会常务委员会。各级人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间依法行使相关预算管理权利。我国乡、民族乡、镇一级人民代表大会不设常务委员会，其预算管理职权由乡、民族乡、镇人民代表大会直接行使。

（3）各级人民代表大会专门委员会。各级人民代表大会专门委员会是各级人民代表大会的常设工作机构，由各级人民代表大会产生，受各级人民代表大会领导，对各级人民代表大会负责。在人民代表大会闭会期间协助各级人民代表大会及其常务委员会开展经常性的工作。专门委员会工作的最大特点，是专业化和经常化。由于专门委员会的组成人员一般都是相关领域里的专家、学者和实际工作者，他们对有关问题比较熟悉，且人员较少，便于分门别类地研究、讨论问题，可以考虑得更深入、周到。同时，他们不会因人民代表大会闭会而停止工作，可以协助人大及其常委会开展经常性的工作。因此，各级人大专门委员会的工作，对各级人大及其常委会有效地行使立法、监督、决定、任免等各项职权，更好地履行国家权力机关的职能，从而规范政府预算行为，起着不可替代的作用。

图2-4　全国人民代表大会及其常务委员会构成图

（4）人民代表大会预算工作委员会。人民代表大会预算工作委员会是人民代表大会常务委员会的工作机构，在当前预算监督工作日益重要的情况下，地方人民代表大会成立专门的预算工作委员会已经成为趋势。人民代表大会提前介入预算编制工作，有利于充分发挥人民代表大会及其常务委员会的作用，实现决策的民主化和科学化。

2．政府预算的组织领导机构——各级政府

政府预算的日常管理贯穿于政府预算编制、执行和决算的全过程。按照我国《预算法》的规定，各级预算由本级政府组织编制、执行和决算，即负责政府预算管理的组织领导机关是国务院及地方各级人民政府。国务院作为国家最高行政机关，负责组织中央预算和全国预算的管理；地方各级人民政府负责本级政府预算和本行政区域内总预算的管理，并负责对本级各部门和所属下级政府预算管理进行检查和监督。

3．政府预算的主管职能部门——财政部门

根据我国《预算法》的规定，政府预算的具体编制、执行和决算机构是本级政府财政部门，即各级政府财政部门是对预算管理进行具体负责和管理的职能机构，是预算收支管理的主管机构。财政部对国务院负责，在国务院的领导下，具体负责组织中央预算的管理，指导和监督地方预算的管理，并定期向国务院报告预算情况；地方各级财政部门对地方各级政府负责，并在其领导下，具体负责组织本级预算的管理，监督和指导所属下一级预算的管理，并定期向同级人民政府和上一级财政部门报告预算情况。

4．政府预算收支的具体管理机构

政府预算收支的具体管理工作，由财政部门统一负责组织，并按各项预算收支的性质和不同的管理办法，分别由财政部门和各主管收支的专职机构负责组织管理，即除财政部门外，国家还根据预算收支的不同性质和不同的管理办法，设立或指定了专门的管理机构，负责参与组织政府预算的有关管理工作。

（1）组织预算收入执行的机关主要有税务机关和海关；参与组织预算支出执行的机关主要有中央银行、有关商业银行和有关政策性银行。国家金库担负着政府预算执行的重要任务，具体负责办理预算收入的收纳、划分和留解，办理预算资金的拨付，办理现金余额的管理等。

（2）各职能部门、预算单位是预算管理中部门预算和单位预算的执行主体。中央和地方各级主管部门负责执行本部门的部门预算和财务收支计划，提出本部门预算调整方案，定期向同级财政部门报告预算执行情况；各行政事业单位、国有企业负责本单位预算和企业财务收支计划的执行。

除上述机构外，我国预算管理机构还包括审计部门及有关社会中介组织，参与对政府预算的审计与评价。

（二）预算管理职责权限划分

预算管理权，是国家政治权力的重要组成部分。为有效实施预算管理，维护社会公共利益，需要将各项管理权限、职责在有关方面合理划分。

预算管理职权的依据，是国家宪法和法律的规定。我国《宪法》《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》《监督法》《预算法》等法律制度，对我国各级人民代表大会及其常务委员会、各级人民政府、各级财政部门以及其他有关机关在预算过程中的职权作了规定。这是各级人民代表大会依法监督、政府依法理财的依据，任何单位和个人不得超越权限，滥用职权。

根据我国《预算法》等相关法律法规的规定，政府预算管理职权主要包括：

1．立法机关的预算管理职权

立法机关的预算管理职权即各级人民代表大会及其常务委员会，以及各级人民代表大会专门机构的预算管理职权。主要包括：审查、批准权，即各级人民代表大会及其常务委员会，以及各级人民代表大会专门机构享有审查、批准、监督其他预算主体的经济行为，并赋予其法律效力的权力；改变、撤销权，即各级人民代表大会及其常务委员会依法对某种法律行为作出修正、补充或撤销的权力；监督权，对预算依法行使监督、检察和督导的权力。按照《预算法》的规定具体体现在以下几个方面。

（1）各级人民代表大会的主要预算管理职权：

第一，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。

第二，县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

第三，乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

全国人民代表大会及县级以上地方各级人民代表大会只批准本级政府预算，不批准汇总的下一级总预算。这就避免了出现同一级预算要由上下级人民代表大会重复审批的现象，从而使预算审批的法律关系更加清晰。

在我国，各级人民代表大会行使这些预算管理职权，主要是通过每年举行的各级人民代表大会，听取并审议各级政府提交的预算草案及预算执行情况的报告进行的。各级人民代表大会的预算审查权、批准权和改变或撤销权，体现了立法机构对政府预算的编制、执行和决算管理，符合国家的长远利益、整体利益，体现了预算为社会主义市场经济和全体人民服务的目的。当然，全国人民代表大会这种对预算管理的职权，还体现在对预算管理的立法上，以法律形式规范中央及地方预算管理。

（2）各级人民代表大会常务委员会的主要预算管理职权：

第一，全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。

第二，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

（3）各级人民代表大会有关专门委员会的预算管理职权：

第一，全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。

第二，省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。

第三，设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，未设立专门委员会的，由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构研究提出意见。

第四，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。

（4）人民代表大会常委会有关工作机构。全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会常务委员会有关工作机构，依照本级人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。如人民代表大会预算工作委员会在预算审查监督中的主要职责：一是协助财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作，受常务委员会委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作，协助财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作。二是经委员长会议专项同意，预算工作委员会可以要求政府有关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明。三是经委员长会议专项批准，可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查，政府有关部门和单位应积极协助、配合。在人民代表大会提前介入预算编制工作的基础上，预算工作委员会在部门预算审查中主要是进行“预审”，即预先审查，这是人民代表大会预算审查批准程序中的“第一道关”，在政府正式向人民代表大会提交预算草案之前，预算工作委员会先对预算草案进行预先审查，提出意见和建议，供政府财政部门修改时参考，并及时与财政部门沟通。财政部门根据这些意见对预算草案进行修改，并将修改情况反馈给预算工作委员会。

2．各级政府的预算管理职权

各级政府是本级预算的行政管理机关，其主要职权有：预算编制权，即国家行政机构对预算编制的指导思想、收支范围、收支安排进行统筹决策的权力；组织执行权，即国家行政机构将预算通过一定的方式付诸实施的权力；提请审批、报告权；改变或撤销权；等等。

第一，国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定和命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。

第二，县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。

第三，乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；组织本级预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。

第四，经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照《预算法》第二十一条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。

3．各级政府财政部门的预算管理职权

各级财政主管部门是政府预算管理的职能部门，具体负责预算编制、执行和决算的各项业务工作，其主要职权有：

第一，国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行；提出中央预算预备费动用方案；具体编制中央预算的调整方案；定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。

第二，地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预算预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

4．各部门、各单位的预算管理职权

第一，各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。

第二，各单位编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。

四、财政部门内部各职能机构

财政部门作为组织预算收支及管理、国家宏观调控等重要职能的部门，其内部具体管理要按收支性质和宏观调控要求由各业务职能机构负责管理。以财政部为例，目前其内部主要业务司局构成为：综合、条法、税政、关税、预算、国库、国防、行政政法、教科文、经济建设、农业、社会保障、资产管理、金融、国际关系、国际财金合作、会计、监督检查等。

地方各级财政与上级对口，根据需要设置内部职能部门，一般不设置条法、关税、国防、国际等机构。