第二节 政府预算的产生
政府预算是财政体系的重要组成部分，但它并不是伴随财政而出现的。随着商品经济和政治民主化的推进，符合法制性、约束性、公共性、综合性等特征的现代预算制度于19世纪初产生于英国。
一、西方国家现代预算制度的产生及其影响
（一）西方现代预算制度产生的过程
从世界范围看，现代政府预算制度产生于商品经济发展和资本主义生产方式出现时期，是在新兴资产阶级与封建专制统治阶级展开斗争的过程中，作为一种斗争手段和斗争方式产生的。
现代政府预算制度最早出现在英国。英国是资本主义发展最早、议会制度形成也最早的国家，在14、15世纪，英国的新兴资产阶级、广大农民和城市平民就起来反对封建君主横征暴敛，要求对国王的课税权进行一定的限制，即要求国王在为了取得财政收入而开征新税或增加税负时，必须经代表资产阶级利益的议会同意和批准。随着新兴资产阶级的力量逐步壮大，他们充分利用议会同封建统治者争夺国家的财政权。他们通过议会审查国家的财政收支，政府各项财政收支必须事先作计划，经议会审查通过才能执行，财力的动用还要受议会的监督，从而限制了封建君主的财政权。1640年资产阶级革命后，英国的财政权已受到议会的完全控制，议会核定的国家财政法案，政府必须遵照执行，在收支执行过程中要接受监督，财政收支的决算必须报议会审查。到1688年，英国议会进一步规定皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出要区分开，不得混淆。1689年英国通过了《权利法案》，重申财政权永远属于议会；君主、皇室和政府机关的开支都规定有一定的数额，不得随意使用；政府机关和官吏在处理国家的财政收支上，都规定其权限和责任，必须遵守一定的法令和规章。这样，国家在财政工作上与各方面所发生的一切财政分配关系，都具有法律的形式，并由一定的制度加以保证。这种具有一定的法律形式和制度保证的财政分配关系，具有了现代预算制度的特征。但规范的现代预算制度又经历了很长时间才建立起来。18世纪末，英国首相威廉·皮特（William Pitt）于1789年在议会通过了《联合王国总基金法案》，把全部财政收支统一在一个文件中，至此才有了正式的预算文件；至19世纪初，英国才确立了按年度编制和批准预算的制度，即政府财政大臣每年提出全部财政收支的一览表，由议会审核批准，并且规定设立国库审计部和审计官员，对议会负责，监督政府按指定用途使用经费。
英国的预算制度从14世纪出现新兴资产阶级后，经过几百年的时间，到19世纪才发展成为具有现代特征的政府预算制度。新兴资产阶级与封建专制君主夺取财权的斗争，是资产阶级革命斗争中的一项重要内容，也是现代国家的预算制度产生、建立和发展的前提条件。
其他西方国家预算制度的确立则较晚。比如，法国在大革命时期的《人权宣言》中对预算制度进行了规定，到1817年规定立法机关有权分配政府经费，从而完全确立了预算制度。美国在早期的宪法中没有关于预算制度的规定，直到1800年才规定财政部要向国会报告财政收支，但当时的报告仅仅是汇总性质的。美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）强有力的行政领导对美国联邦预算制度的形成贡献了巨大的力量。第一次世界大战后，在美国“进步时代”的历史背景下，美国国会1921年通过了《预算与会计法》，其中规定总统每年要向国会提出预算报告，至此，标志着美国现代政府预算制度的产生。
（二）西方国家现代预算制度产生的原因、条件及意义
1．现代预算制度产生的原因和条件
（1）现代预算制度产生的根本原因——资本主义生产方式的出现。从西方国家看，资本主义生产方式出现后，新兴资产阶级登上历史舞台，资产阶级强大的政治力量才有可能通过议会控制全部财政收支，要求封建君主编制财政收支计划。在中国，也正是由于西方资本主义生产方式的发展，其理财的思潮影响到中国，由此产生了现代预算制度。
（2）现代预算制度发展的决定性原因——加强财政管理和监督的需要。现代预算制度随资本主义生产方式产生后，又因财政管理监督的需要而得以进一步发展。在资本主义生产方式下，社会生产力迅速发展，财政分配规模日益扩大，财政收支项目增加，收支之间的关系也日益复杂，财政收支的发展变化客观上要求加强财政的管理和监督，要求编制统一的财政收支计划。因此，现代预算制度是适应财政管理的需要而发展的。
（3）现代预算制度产生的必备条件——财政分配的货币化。随着商品经济的高度发展，货币关系渗透到整个再生产领域，财政分配有可能充分采取货币形式。只有在财政分配货币化的条件下，才能对全部财政收支事先进行比较详细的计算，并统一反映在平衡表中。这样不仅能完整反映国家财政分配活动，而且也有利于议会对国家预算的审查和监督。
2．现代预算制度产生的意义
（1）实现了新兴资本势力代替封建没落势力的社会变革。现代预算制度是作为新兴资产阶级与封建统治阶级进行斗争的一种经济手段而产生的。比如，英国现代预算制度是以君主为代表的没落封建势力和以议会为代表的新兴资本势力之间，长达数百年的政治角逐与较量的结果，体现了新兴资产阶级在其发展壮大的过程中，逐步形成的以独立的经济主体维护自身利益的要求。政府预算制度形成的表象是争夺经济利益的产物，但直接结果是国家政治权力。
（2）实现了政府财政制度与社会政治制度变革的衔接。从世界范围看，政府预算制度的产生是国家政治权力和财政权力在国王与议会之间争夺的最终结果。这场斗争，最初集中于课税权上，以后扩大到财政资金支配权，最终发展到取消封建统治阶级对财政的控制和在财政上的特权。政府预算制度的产生实现了国家财政权由封建王权制向有产者议会控制的转变，使国家财政管理与经济结构转变和社会结构转变相适应，实现了政府财政制度与社会政治制度变革的衔接。
（3）确立了现代国家理财的法制管理模式。现代预算制度是政府管理财政资金的一项重要财政制度，它是具有一定的法律形式和制度保证的财政分配关系。从这一制度形成所经历的数百年的发展演变过程来看，只有在现代预算制度产生后，封建统治阶级的皇室收支同国家的财政收支界限才严格划分清楚，从而奠定了现代国家财政分配制度的基础，确立了与依法治国相适应的依法治财制度，赋予了财政管理更适应现代社会及经济发展的方法体系。因此，政府预算制度不只是资本力量发展壮大的被动产物，它反过来又积极推动着新兴资本力量和市场经济的发展，奠定了现代国家制度的经济基础。
（4）确立了社会公众与政府的委托—代理关系。政府预算体现的是公民将赋税委托给政府代理的关系，以解决市场或个人不能解决或不能有效解决的社会公共事务。政府预算经立法机关审议批准，意味着纳税人授权政府按纳税人意愿使用其提供的资源。政府预算制度确保了政府开支向纳税人负责，并为立法机关监督约束政府财政提供了一种制度安排。
二、中国现代预算制度的产生
中国是一个具有悠久历史的国家。中国的预算制度产生于何时？历史学界和经济学界的看法并不一致，有炎黄时期论[1]、夏代论[2]、周代论[3]、战国论[4]等，但主流观点较为认同中国现代预算思想和预算制度不是从中国社会内部自发产生的，而是伴随着近代西方思想潮流的涌入而进入的，是从西方舶来的，立足于中国古代农耕文明与封建专制制度的中国古代预算制度和预算思想都只能算是预算的萌芽，没有近代民主政体是不可能有严格意义上的现代预算制度和思想的。应该说，中国现代预算制度萌芽于清朝末年。
清朝末年，国家财政陷入极端混乱之中。在此情况下，1905年清政府为了挽救危亡，准备立宪，派载泽等“五大臣”出洋考察，他们重点考察了美国、德国、俄国、日本、英国、法国等国家，特别是日本和德意志帝国的君主立宪政体，并对西方近代财政制度进行了考察，依照西方的经验提供了中国预算制度的蓝本。1911年资政院通过的总预算案，被视为中国历史上第一个近代意义的国家预算。这是因为：第一，总预算案依照法定程序审批。1911年清政府依据《清理财政章程》公布了《试办全国预算章程》，该章程规定了具体的预算程序，要求自宣统三年起，度支部[5]汇总编制的全国岁入岁出总预算案，在奏交内阁行政会议政务会集议后，送资政院[6]议决，不经过资政院就不能通过，且只有资政院同意才能修改预算。第二，总预算案将皇室和国家支出进行了区分。根据《预算册式及例言》，预算岁出主要包括：行政费、财政费、军政费、交通费、民政费、司法费、教育费、各省应缴赔款、洋款等十九类。在“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的封建社会时期，国王和国家的收支虽然很难区分，但从当时的支出分类可以看出，用于国家的公共支出（如行政费、军政费、民政费、教育费等）都已经区别于王室支出单独列示。第三，总预算案是统一的综合收支计划。清代普遍使用统一的货币——白银，这为记录综合的财政收支计划提供了计量单位。而财政收支都经由度支部汇总编制，预算的执行有月报、季报；执行机关是大清银行，也为综合反映财政收支提供了组织基础。虽然当时清政府已摇摇欲坠，各省处于割据状态，上报的数据只是凑合的数字，但这起码在形式上是一个财政年度内统一的综合反映国民经济发展的财政收支计划。1911年辛亥革命推翻了清政府，因此，中国历史上的第一部现代意义上的政府预算只有预算而无决算。以后，北洋军阀和国民党政府也有其政府预算，但都属于半封建、半殖民地性质的预算。
三、现代预算制度产生过程的比较及启示
1．西方国家预算制度的产生——自下而上
总结英、美、法等西方国家预算产生的历史背景主要有两点：一是资产阶级在经济上的强大和商品经济的发展；二是战争及皇室挥霍等原因使财政状况严重恶化，导致封建统治者大幅增加公众包括资产阶级的税负。由于当时的资产阶级已经具备了保护自身利益及监督财政的意识和能力，他们要求统治者通过法定的程序使用并报告财政收支情况，从而使得国家预算应运而生。可见，西方国家预算的产生路径是自下而上的，是由以资产阶级为首的公众推动完成的。而这个过程正是民主化的过程，建立了民主的机制，切实保障了公众的民主权利。
2．中国预算制度的产生——自上而下
随着清政府的腐败，清朝末年出现了严重的财政危机。当时虽然中国的民族资本主义经济有了一定的发展，但商品经济还没有建立起来，仍以自给自足的自然经济为主，资产阶级这一社会阶层也没有完全形成，更谈不上经济上的强大。事实上，戊戌变法的失败就证明了资产阶级的力量还不成熟。变法也试图“改革财政，编制国家预算”，而且还设计了具体的预算内容，但由于变法失败，预算并未真正编制。因此，资产阶级力量的缺失或不足是制约当时中国预算民主化的重要原因。清政府编制预算的重要动因是当时财政状况混乱，试图通过引入西方的预算制度以改变局面。清末预算的产生是由政府推动的，是自上而下的过程，并未包含公众参与的因素，没有经历民主化过程。
3．回顾中国预算制度产生过程的启示
作为现代预算制度，民主法制是其必要内容之一，不具备民主法制特征的预算不能称为真正意义上的现代预算。从逻辑上讲，在预算产生之初，就应该体现民主。但是正如上述分析所表明的，预算的产生过程是自上而下还是自下而上，直接影响着预算是否具有民主法制特征。西方国家预算的产生是自下而上进行的，使预算一开始就伴随着民主法制进程，符合现代预算民主法制的要求。中国预算制度在产生之初，由于当时新兴资产阶级力量的不足而不具备关键的“推动力”条件，只能自上而下进行。因此，清朝末年的政府预算制度虽然形式上具备了一些现代预算的特点，但本质上仍存在先天不足。
清朝末期预算制度萌芽出现后，历经民国时期、国民党统治时期，至新中国成立后，人民当家做主的社会主义制度为预算制度的民主法制建设提供了良好的发展空间，人民代表大会制度的建立使预算在民主法制方面有了质的飞跃。尤其是20世纪90年代以来中国推行了一系列力度较大的预算改革，如部门预算编制、规范化的政府采购、国库集中收付、预算收支两条线、预算的全面规范与公开透明等。实践证明，这些预算改革在加强预算法律性、公共性、完整性、透明性等方面都发挥了重要作用。