第一节 政府治理概述
一、政府的概念与分类
政府（government），是一套管理着某个国家或地区的系统。[1]在英联邦国家中，“政府”一词也被较为狭窄地用于表示执行国家行政权力的管理机关。[2]
关于政府的概念，其他代表性的阐释还有：政府，旧称“官府”“官署”“衙门”，是一个区域性的政治体系，也是一套拥有法律订立权、执行权和管理权的权威性机构。广义的政府囊括了立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等公共机关，而狭义的政府仅指代行政机关。例如，在内阁制国家中，政府指代国家最高行政机构的核心——“内阁”。又如，《中华人民共和国宪法》第85条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。
中国近现代所用“政府”一词的概念与封建帝制时期完全不同，已非其词源的本意。有学者提出，“政府”其名，源于唐、宋时的“政事堂”和宋代“二府”的并称。自唐代起实施的“三省六部制”，主管中央核心政务：决策机关为中书省，负责起草皇帝政令；执行机关为尚书省，下设吏、礼、户、兵、刑、工六部，分管国家行政事务；门下省掌管出纳帝命，并有审查诏令的权力，若有不妥，还可行批改、封驳之权；三省长官共同行使宰相职权，负责国家政务处理事宜。为了提高工作效率，中书省、门下省进行联合办公，其办公官署则称为“政事堂”。唐初将政事堂设于门下省，后迁至中书省。宋代时政事堂设于中书省内，而且，宋初加设枢密使一职，负责军机事务处理，其官署称为“枢密院”，与中书省并称“二府”，地位同为最高国务机关。[3]
有学者指出“政府”一词的最早出处或许是《资治通鉴》中的“李林甫领吏部尚书，日在政府，选事悉委侍郎宋遥远、苗晋卿”。[4]还有学者认为，在封建时期的中国，“政府”的含义是多重的：（1）指中央的最高级别官员，即宰相（班子）。如《宋史》言及的“安石居政府”或“置安石政府”，均指王安石所担任宰相级别的职务。（2）仅指宰相中的实际掌权者。如元朝仁宗重用李孟，“李公以政府兼史馆”，政府仅指李孟。（3）指“六部”。“闯王”李自成于明朝末年攻入北京建立政权，设立吏、户、礼、兵、刑、工六个部门，称之为“六政府”。但是，“政府”不包括皇帝，不表示地方的各级官府，就个人而言也仅指宰相，且不是一个正式的和固定的概念与机构名称。[5]
回顾历史，中国第一次在实践中运用现代民主政治意义上的“政府”概念，是在武昌起义胜利后，革命党人按照孙中山1905年在东京同盟会成立之时于《革命方略》中提出的构想，建立了“湖北军政府”。1911年12月3日《中华民国临时政府组织大纲》则是“政府”概念在中国法律上的首次使用。依此纲领，军政府代表联合会选举出了以孙中山为临时大总统的中华民国第一届政府，这标志着现代意义上的政府概念和政体制度开始在中国诞生。[6]
从层级上看，政府可分为中央政府与地方政府。联邦制国家的中央政府又被称为联邦政府，如美国联邦政府。
从时间上看，一个国家出现政权更迭且新政权没有建立时，由于政治派别争斗激烈而引起了国家局势混乱，这时由社会各方力量组建临时政权，被授权组织的政府称为“临时政府”“过渡政府”“看守内阁”，如中华民国临时政府、伊拉克过渡政府。
从政体类型上看，古希腊哲学家柏拉图将政体类型看作是国家的统治形式，其在《理想国》中提出了五类政体，即贵族政体（aristocracy）、军阀政体（timocra-cy）、寡头政体（oligarchy）、民主政体（democracy）和专制政体（tyranny），不同政体会产生不同的政权组织形式，代表不同的利益主体。
从治理模式上看，法国著名启蒙思想家卢梭提出了三种政府模式：第一种是由全体人民或者其中的大部分进行治理的民主制，但全民民主很难达成；第二种是由少数人进行治理的贵族制，进一步又分为自然的、世袭的与选举的制度，其中自然贵族制只适于质朴善良的人民，世袭贵族制则是所有模式中最不堪的，而选举贵族制最好；第三种是由一人治理的国君制，其优势在于充满活力，但隐患在于当社会公共福祉并非其治理目标时，国民利益就会遭受侵害。单一结构的政府固然好，但现实中基本都是混合结构的政府。
从绩效评价角度来看，法学理论界与实务界曾提出过“法治政府”“有限政府”“效能政府”“诚信政府”“责任政府”“阳光政府”“透明政府”“服务政府”等诸多名称术语，作为评判一个政府施政绩效的衡量标准，从不同的范畴对政府开展政绩评估。
二、政府的起源
关于政府起源的理论研究，由古迄今，众多哲学家、历史学家和政治思想家们探讨纷纭，著述甚多。其研究共性在于将政府起源与国家起源结合考察，这种研究思路具有一定的合理性，由此得到了颇具影响力的研究成果，包括了自然论、神权论、契约论、人性论和马克思主义政府论等。到了20世纪，政府被当作影响经济活动的重要内生变量，因此关于政府起源的深层问题才开始受到西方经济学的关注与重视，进而得到了公共选择理论、新制度经济学理论的阐释。
自然论是古希腊哲学家的政府起源观，代表人物为柏拉图（Plato，约公元前427—公元前347年）及其学生亚里士多德（Aristotle，公元前384—公元前322年）。该观点设想了一种较为简单的国家与政府的起源观点，认为政府的诞生源自于自然需要，是人类生活自然需要之产物，强调了自然对于人类政治生活产生的必要意义。柏拉图提出，人类生活的自然需要是国家成立的唯一缘由。因为人是群居性动物，不能独立于社群而存在，有依赖同伴协助而生存下来的自然性需求以及与他人交往沟通的社会性需求，一系列必要的需求共同促成了人类逐步结合成群，组成团体，建立国家，通过政府的组织形式来发挥强于个体的集体力量，管理公共事务，协调群体间的人际关系，处理成员们的人际纠纷与矛盾，以实现生存和发展的目的。亚里士多德则遵循着老师的思路，更加深入地提出了自己的假设。他认为，国家这一组织形式，就如同自然的基因一般，自始至终都潜藏于家庭和社群的血脉中。随着生产力的不断发展，特别是人类分工合作这一关键因素的出现，推动了社会组织形式从家庭到社群乃至国家的不断演进。国家是统治阶级核心利益的代言人，国家及其具体机构即政府主要用于协调阶级关系、分配阶级利益和巩固统治地位，所以肯定会受到阶级力量变化波动、角力斗争的影响。
神权论是盛行于中世纪的政府起源学说，这与欧洲当时森严的封建等级制和严苛的专制统治背景密切相关。支持这一观点的政治思想家代表有奥古斯丁（Aurelius Augustinus，354—430年）和托马斯·阿奎纳（Thomas Aquinas，约1225—1274年），他们从教会信条出发，运用“君权神授”等教义解释国家和国王的权力均属于上天安排，上帝授予的神旨是皇权的源头，这就为公权力的行使罩上了神性的光环。例如，奥古斯丁在《忏悔录》中提出了“上帝创世论”，即上帝既不需要材料，也不需要工具，甚至连时间和空间也不存在，他仅凭语言就足以产生出整个世界，将上帝塑造成为一个“无中生有”的创世者。阿奎纳笃信神学，被基督教会尊为“圣人”，终身致力于神学传播，其政治思想是神权政治论，其核心是上帝高于一切，一切服务于上帝。他将亚里士多德的“三段论”逻辑引入基督教教义的论证中，通过类比论证——既然自然界最终只有一个权力（大前提）；上帝是宇宙的主宰，君主是世俗的统治者（小前提）——得出皇权神授的结论。由于君权是上帝经由教会授予的，那么教权高于王权，政治隶属于宗教，世俗服从于教会。归根结底，国家要听教会的使唤，国王是上帝的一个仆人。未曾交汇的中西思想在此处达成一致，中国古代君主专制时期的思想家们均不约而同地萌发出了君权神授之观点，为封建统治阶级的国家治理著说力作，造势舆论。
施特劳斯认为，古希腊和西方中世纪时期的主流思想是德性主义思想，故西方理论是以德性为核心的政府理论。但在进入现代社会后，西方的思想发生了重大的变迁，由德性主义为主流的思想转变为个人权利思想。由此，权利主义成为了西方政府管理理论的主流。在此主流思想的影响下，维持政府权力与个人权利之间的平衡点成为了重点关注的问题。针对这个问题，学界提出了契约政府理论、理性主义政府理论以及功利主义政府理论进行回应。[7]
契约论是西方政治哲学中关于政府起源的、影响最为深远的理论学说，其中的典型代表包括英国政治学家、哲学家霍布斯（Thomas Hobbes，1588—1679年），约翰·洛克（John Locke，1632—1704年）以及法国启蒙思想家卢梭（Jean-Jacques Rousseau，1712—1778年）。
霍布斯和洛克是契约论的开创者，但二者的观点大相径庭。分歧主要集中于对于自然状态的不同认识，以及由此推导出的国家和政府的形成原因。自然环境，是指政府产生之前的社会状态。霍布斯将自然状态定义为“所有人对所有人的战争”，弥漫着剥削、抢夺、厮杀的硝烟，而人民在自然状态下是普遍的“孤独、贫穷、龌龊、粗暴又短命”。因此，民众热切期盼着某种强有力的权威形式对混乱秩序进行肃整。于是，国家应运而生。霍布斯进一步提出，和平秩序的塑造必须建立在社会契约达成的基础上，由一个无限的、绝对的威权凌驾于所有民众之上，每一个人都接受其庇佑，且都交出自己的全部自然权力，托付给这威权来行使主权，以维持内部秩序与实施外部防御。他运用强大的“利维坦”来指代国家，旨在借此论证君权至上，反对“君权神授”。[8]洛克则对自然状况提出了完全相反的观点。他心中的原初状态是安宁平和、井然有序的社会，人民在其中安居乐业，享受自由平等。正是在如此假设下，国家建立和政府组阁的目的就变成了捍卫这种已有的和平，防止社会遭受破坏。洛克强调，仅当政府获得民众的许可，并誓言保护人民的权利时，政府统治的正当性与合法性才成立。因此，社会契约成立的前提是取得民众的同意；否则，契约不成立。不仅如此，统治也只能在法治的框架下实施，政府运用法治手段来治理国家、管理社会和保障人民自由。一切政府仅是民众委托的代理人，其权力来自于人民，政府不得越权或不作为；若代理人（政府）背叛了委托人（人民），政府就应该被人民解散；如果既定的法律（契约）被违反或是代理人（政府）逾越职权时，这个政府便是背叛了人民，那么人民就有权解散政府，收回授权。之后，人民有权再建立一个新政府，以对抗旧政府的不正当权威，这就是“革命”。[9]卢梭也同意契约是一切合法权威的基础，社会秩序来源于共同的、原始而朴素的约定。“人生而自由，但却无往不在枷锁之中。”自然状况的生存压力已经超越每个个体所能承受的极限，那么所有成员的聚合团结、接受主权者的保护便成为了对抗压力的必由之路。主权者必须涵盖尽可能多的社会成员以及道德与集体的共同体（国家或政治体），对于每一个个体而言，契约平等均效。在契约的约束和保护下，人类从自然状态过渡至社会状态，又从本能状态迈入道德和公义状态，放弃了天然自由而获得了契约自由。[10]
美国著名思想家、激进民主主义者潘恩（Thomas Paine，1737—1809年）提出了关于政府起源的人性论，即政府是由人类的邪恶产生的，是“由于人们德行的软弱无力而必须要采用的一种恰当的治理方式”[11]，而“政府好比是一件衣服，是天真淳朴受到残害的表象”[12]；政府的目的在于制止人类的恶行，从而消极地增进人类的幸福，“建立某种形式的统治是十分必要的，只有这种制度才能弥补人们德行方面的天生缺陷”[13]。对于具有反叛精神、对政府充满质疑的潘恩而言，社会契约作为政府的起源一说值得商榷，心怀不轨、险恶残忍的野心家才是政府的真正建立者。譬如，潘恩从政府的起源出发，条分缕析地解构了英国政体，对英国政府的产生评价道：“他们的始祖只不过是某一伙不逞之徒作恶多端的魁首，他那残忍的行径或出名的阴险手段为他赢得了盗匪头领的称号。由于势力的增加和掠夺范围的扩大，他吓倒了手无寸铁的善良人民，逼得他们时常贡献财物来换取他们的安全。”[14]他进一步犀利地指出：“英式政体是君主暴政和贵族暴政的肮脏残余，是两者利益的终极代表，其存在的唯一目的无非是为君王、贵族谋求福利。因此，它不仅是达官贵人们用于剥削本国人民的利器，更是宗主国借以盘剥殖民地的工具。”[15]对此，有学者评价道，潘恩的人性论虽然没有契约论的影响广泛而深刻，但其理论确有“极其重要的意义，因为社会契约论是抽象的，没有哪一个政体是以社会契约的方式建立的，潘恩则将其具体化了”[16]。
马克思主义学者坚持历史唯物主义史观的研究态度，从史实出发，在对丰富翔实的史料进行分析与探究后，对国家和政府的起源问题做出了系统而深刻地阐述。例如，马克思（Karl Heinrich Marx，1818—1883年）和恩格斯（Friedrich Von Engels，1820—1895年）在《家庭、私有制和国家的起源》书中就集中论述了国家和政府起源的理论问题。他们认为，私有制和阶级的出现是国家及政府产生的必要前提，而私有制与阶级的出现又触发于早期人类社会的三次大分工。在此基础上，随着社会的进一步发展，国家这一凌驾社会之上的权力组织及其官僚机构政府便逐步产生且愈发专业化。所以说，国家和政府并非从来就有，它们是社会在一定发展阶段上的产物，其诞生的直接根源是阶级矛盾的不可调和性。当国家产生之后，政府也从阶级冲突中逐步发展起来，充任阶级矛盾的协调者，以实现对阶级对立的控制。政府从形式上表现为一切国家机构的总和，拥有军队、警察、法庭、监狱等国家机器，可以运用武装力量实现一个阶级对另一个阶级的统治，其设立是国家区别于氏族社会的显著标志。而且，政府的最初形式又因国家产生途径之不同而不同，这取决于历史条件、经济基础以及统治阶级的利益需要等。国家性质决定了政府的职能，而政府职能充分反映了统治阶级的核心利益。
西方古典自由主义经济学历来将政府视为“守夜人”（Night Watch），以保护本国安全、捍卫国民权利、建立并维持某些公共机关和公共工程为天职，而仅有市场才对经济活动发挥着重要作用。这就致使传统经济学从某种程度上对于政府这一同样重要之角色的忽视与定位偏移，所以，探讨政府起源理论的缺失便也不足为奇。直到20世纪这一情况才有所改善，新古典自由主义经济学的崛起使得政府被当作影响经济活动的内生变量而日益备受重视。正是到了这时，经济学家才开始致力于对政府起源的解析，其中较为有影响的经济学理论主要有公共选择理论和新制度经济学理论。
经济学分析方法之所以能在众多理论流派中脱颖而出，关键在于它将“理性经济人”假设作为研究前提，创新性地提出并论证了人类为摆脱受纯粹自利动机驱使的“霍布斯式”自然状态而努力获得“帕累托改进”，在经过漫长的自然演进后，最终产生了政府。经济学家的研究还表明，一股强烈涌动的利益分配动机是隐匿在政府起源表象背后的关键力量，政府的产生恰是为了满足社会的某种公共需求而从先前无政府的原初状态中逐步显现出来。“当最好的猎手或战士成为部落的首领，并最终取得足够的权威时，战争和保卫活动开始成为政府的主要活动，部落的权威领导便开始从这些活动中索取利益。人类逐渐地从已形成的合作中获得某种利益，这种利益是他们在原始状态中单独行动不可能得到的，作为这一合作的一种必要手段，政治组织曾经是而且仍将是有益的。”[17]
三、政府的权力配置
政府不仅是一种政治组织，还是一种权力分配的格局。权力既可以在横向上的立法、行政和司法部门之间进行配置，也可以在纵向上的中央政府与地方各级政府之间划分，甚至具体到政府各部门单位以及公务员岗位之间还有不同的权力分配，可谓纵横交错、复杂异常。传统政治学理论将政府权力的横向配置形式定义为政体，纵向权力配置形式为国家结构形式。
所谓政府权力的横向配置，指的是一国人民通过宪法，将国家不同性质的权力如立法权、行政权、司法权，在该国同一层级政权（通常是中央政权）的不同机关之间进行分配，使各个国家机关行使相应的国家权力，从而实现分权制衡或分工合作之效的制度设计。例如，亚里士多德曾依据掌权者人数多寡及其执政目标，将政体形式划分为君主制、贵族制和共和制三种为全体人民利益服务的合法政体，以及暴君制、寡头制和暴民制三种为少数人服务的腐化政体。现代国家中，政体类型主要包括美国式的总统制、法国式的半总统制、德国式的议会共和制、英国式议会君主立宪制、少数国家的二元君主制等。
正如“一切有权力的人容易滥用权力”[18]，“权力生产腐败，绝对的权力，绝对会生产腐败”[19]。权力互不制衡容易导致一权独大和专权滥用，再加上监管的缺失或失效，腐败的滋生便难以避免。因此，传统西方思想家们多主张权力的横向分立。譬如，约翰·洛克是近代资产阶级中第一位提出分权理论的启蒙思想家，他所提出的两权分立理论开创了分权学说的理论体系，主张将政府划分为掌控立法权的立法部门与手握执法权的执法部门，使得两权之间相互制约。[20]洛克的理论为英国实行君主立宪政体提供了理论依据，巩固了当时英国资产阶级革命的成果，而且对后来其他资本主义国家的基本政治制度构建也产生了重大影响。在洛克两权分立理论的基础上，法国启蒙思想家孟德斯鸠进一步提出了影响更广的三权分立理论。他提出，应将国家权力分为三部分，即议会有立法权、国王有行政权、法院有司法权，其中，“三权”相互独立、互相制衡，并保持平衡，三权分立可以限制王权，防止国王暴政。这一理论对美国宪政产生了积极而深远的影响，美国建国后采取的正是三权分立的政治架构，1787年《美利坚合众国宪法》既是对孟德斯鸠三权分立学说的第一次伟大实践，也是对该学说的进一步补充和完善。
所谓政府权力的纵向配置，指的是一个国家中央与地方或国家整体与组成部分之间的权力格局，即根据国家权力与其管辖地域、人口、历史传统、公共事务的性质和总量等各种复杂的变量关系加以考量后，自上而下或自下而上设置不同层级的权力机构（政府），并且把权力在不同层级的政府之间进行分配的制度设计。[21]
依据中央与地方关系之不同，国家结构形式还分为了单一制和复合制。单一制，是指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度。从世界范围来看，单一制占据着主流，中国即是典型的单一制国家。复合制，是指由多个政治实体而组成联盟的国家制度。其中，以联盟之间的紧密度作为标准，分为了联邦制与邦联制。联邦制与邦联制最大的区别在于联邦制是以多个邦或者是州联合而成，较为典型的是美国。美国是世界上第一个建立现代联邦制的国家。而邦联制是指多个独立国家为了达到某种特定目的而联合的制度。需要注意的是，邦联制构成的不是一个独立主权国家。现今，邦联制一般指某些国际间的区域组织，如英联邦（Commonwealth of Nations）、美洲国家组织（Organization of American States）、独立国家联合体（简称“独联体”，Common-wealth of Independent States）、东南亚国家联盟（简称“东盟”，Association of South-east Asian Nations）等。其中，欧盟是当今世界上最为成功的国家间邦联组织。除此之外，也有学者将君合国和政合国归入复合制的范畴。
当代理论研究者在传统思想家们的研究成果上，从理论深度与方法创新上对政府的权力配置进行了更加深入细致的理论探索，取得了很多理论上的突破与进展。
理论深度方面的学术努力主要致力于研究变量的拓展。例如，阿伦·利普哈特（Arend Lijphart）在其最具代表性的著作《民主的模式》中挑选了十个影响变量，并根据纵向权力配置和横向权力配置的维度将之分为两组，以此作为衡量标准来考察36个民主国家，样本时间跨度超过50年（1945—1996年）。在详实丰富的数据支撑下，经由扎实的实证分析，利普哈特发现共识民主（分权体制）作为通常情况下的标准范式，其实践效果往往要比多数民主更好。[22]从政体及制度的分类来看，利普哈特对比较政治学的贡献是历史性的，其共识民主理论不仅对学界产生了极大的震撼，还影响了一些国家的政体转型和宪法设计，因此该理论被视作最近十年来国际民主理论界最重要的进展之一。然而，有国内学者认为，在行为主义方法论运用、共识民主的构成以及共识民主与观念的关系上，利普哈特的论证都存在问题。[23]还有学者立足于研究方法，从概念界定、研究设计、经验证据与因果机制四个具体方面入手，对共识民主理论进行了系统的检讨与反思，最终得出了特别是对于高度分裂的社会来说，用共识民主理论来指导政体转型和宪法设计将会带来误导性的结论，提升了国内学界关于此问题的研究高度。[24]
在理论方法的创新方面，主要有以布坎南（James M.Buchanan, Jr.）为代表的公共选择理论。[25]公共选择理论，是一个将经济学与政治学进行有机融合的理论学派，能够将经济学的基本假设、原理和方法作为研究工具而灵活运用，对现实世界中政治个体、群体的行为特征进行透彻解析，并着重摸清政治市场的运行规律。尽管问世不久，但该理论已晋升为当今经济学领域的理论翘楚，代表着较为前沿的学术研究。关于政府的权力配置，布坎南创新采用了不同于以往的经济学研究方法。他提出，政府权力的横向合理的分权，会增大代表性，减少决策成本；成本的大小与代表性的大小之间存在着替代关系；中央和地方之间的单一制决策模式将可能带来无限大的成本，不是最优的模式；中央和地方之间层级（或分权层次）太多也可能带来很大的成本，最终使政府陷于瘫痪。[26]
国家的权力配置关系到一个国家的权力运行是否有效率，能否维护社会的公平正义、为人民群众谋福利，而一国宪法的基本功能就是配置国家权力。20世纪初，革命先驱孙中山先生提出了具有中国特色的“五权宪法”理论，旨在对国家权力进行重新配置，以期创立一个为人民谋幸福的“万能政府”。然而，这一构想在实践中却没有实现。新中国成立后，我国实施的是中国共产党领导下的人民代表大会的政体模式。历史表明，这种权力配置模式有着独特的优势，因其能在共产党的领导下最大限度地聚集人民群众的智慧与辛劳，推动着我国国力逐步迈入强盛。特别是改革开放以来，我国在经济、政治、社会与文化等领域均取得了巨大而丰硕的成果，“中国模式”更是在国际学界引起了广泛热议。
但是，还应该清醒地认识到，现实运行中也暴露出了人民代表大会政体模式的某些缺陷，如代表选举程序的透明性、群众参与选举的热情度等问题。而且，当前中央还十分关注转型时期如何理顺中央与地方的纵向分权改革问题，这也将是“十三五”规划中的重点议题。因此，理论界与实务界继续加强关于国家权力的配置研究，对于促进我国的民主和法治化进程具有十分重要的理论与实践意义。
四、政府的职能
关于政府职能的基本理论，是科学设置政府职能的前提，也是确保政府恪尽职守的理论指导。那么，以政府职能学说关于政府的起源作为划分标准，学界的政府职能基本理论可以分为西方政府职能理论和马克思主义政府职能理论，西方政府职能理论又表现为国家干预主义的政府职能理论和自由主义的政府职能理论这两种主要的理论形态，历经了五个发展阶段，至今仍在不断创新中。马克思主义政府职能理论也是政府职能学说的重要组成部分，马克思主义学者以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，经过长期而广泛的革命与建设实践，逐步形成了特有的政府职能理论。经过广大马克思主义学者的传播与推广，这一理论在我国得到了全面丰富与深刻发展。
目前，学界对于政府职能的定位大同小异，且偏差不大，主要是描述的角度不同。具体来看，对政府职能的理解有狭义和广义之分，狭义视角把政府职能限定于行政职能（administration），广义视角则囊括了除行政职能外的其他职能，如立法、司法职能等。狭义视角的代表性观点有很多。例如，亚里士多德提出：“行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。”[27]亚当·斯密（Adam Smith，1723—1790年）认为，政府职能是“政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体地说就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用”[28]。国内曾有学者提出：“行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能。”[29]
从内容上看，政府职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能；从政府的管理过程来看，政府职能又可分为一系列动态的管理环节：决策职能、组织职能、协调职能、控制职能及监督职能。
自然法、社会契约论等对西方政府理论影响甚重的流派也是西方政府职能理论的重要基础。有学者依据西方国家在不同历史时期所要解决的不同历史任务，将西方政府职能理论的发展划分为五个阶段[30]：
在第一阶段（15世纪至17世纪末），英国重商主义的产生标志着政府职能理论的萌芽。虽然完整成熟的政府职能理论框架在这一时期尚未构成，但是重商主义对于政府力量的重视已不同于以往，凭借政府之力整顿市场秩序、重构市场经营新模式以及开拓其他新兴市场的种种努力，说明了重商主义敏锐觉察到了政府职能的有效发挥对于市场经济的重要意义，于是从此阶段开始，政府与市场这两股力量开始了紧密融合。
在第二阶段（18世纪至20世纪20年代），以亚当·斯密、洛克等为代表的古典自由主义经济思想家从不同角度提出的有限政府论占据了这一时期经济思想领域的主流。该理论主张政府应发挥有限职能，仅充当“守夜人”，为国民的自由、财产和人身等方面提供保障而不干预经济生活，“管得最少的政府就是管得最好的政府”。
在第三阶段（20世纪30年代至70年代），经济危机的严重爆发席卷了资本主义世界，并对学术界产生了极大震荡，掀起了一股学术批判与反思的浪潮。以凯恩斯为代表的经济学家认为，“市场失灵”是经济危机爆发的主要原因，在此基础上提出了“政府干预理论”，即市场这只“看不见的手”存在诸多本身无法解决的弊端如垄断、不完全竞争或市场行为的外部性等，而且市场并不能革除或预防自身弊端，唯有借力政府这只“看得见的手”予以解决。具体解决手段包括重视政府经济职能，不遗余力地发掘和扩宽，鼓励政府积极涉入经济领域，利用财政杠杆，刺激投资和消费。
在第四阶段（20世纪70年代至90年代），一系列经济困境和社会矛盾均把矛头指向了“政府失灵”，学界出现了对政府干预论的质疑声，“公共选择理论”就在此时应运而生。该理论相信正是政府对市场的过度干预导致了“滞涨”问题的频发，不仅如此，事实表明了政府干预存在的种种问题，如市场资源配置效率低下、引发垄断与不公、行政权力扩张等。据此，学者主张政府停止过分干预政策，转而对经济实施自由放任。
在第五阶段（20世纪90年代至今），“公共行政合法性危机”的出现掀起了学术界的新一波思潮。新型政府职能理论如“新公共行政理论”“新公共管理理论”“政府再造理论”等如雨后春笋般勃发，指导着众多西方发达国家开展政府职能改革运动，推动公共物品和公共服务提供的民营化，宣传社区主义，构建公民社会，加强公私合作，发展非政府组织，以企业精神再造政府。
相较于西方政府职能理论，马克思主义在政府职能的议题上也提出了诸多独到见解，散见于经典作家的国家学说之中，产生了广泛而深远的社会影响力。
代表性的观点有“政府职能的两重理论”，即政府职能具有双重性。马克思和恩格斯强调了国家的阶级镇压职能，即政治职能，指政府作为一种凌驾于社会之上的力量，为了维护统治阶级的利益，会运用国家机器来管理被统治阶级。而且，政府还具有社会管理职能，用于解决社会自身无力解决的问题，如政府对宏观经济进行管理。社会管理职能是政治职能的基础，而政治职能又极大影响着社会管理职能。对此，恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政府统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[31]这就论证了政府的社会管理职能乃至其扩大实际上都体现了维持政治统治之需要。不仅如此，政治职能与社会管理职能并非历来就有，不同时期有不同的职能侧重点。例如，在革命战争年代，阶级镇压职能起着主导作用，但到了和平时期社会管理职能又转变为主要职能。政府职能不会永远存在，将随着国家的自行消亡而逐步消失。
五、政府治理的含义及其中国本土化意义
“治理”（governance）原意指引导、控制和操纵，西方国家从20世纪70年代开始掀起了一场声势浩大的政府改造运动后，对于治理的概念又有了新的赋义，如主张政府放权并授权给社会，弱化政治威权，实施治理主体的多元化，搭建政府与社会协同共治的平台等。这说明了治理本身并非一个纯学理意义上的概念，而是嵌在特定实践与制度背景之下的特殊词汇。
这一特殊背景指的是西方国家在政府治理模式上的重大变革，具体表现为七个方面[32]：第一，在国企大规模私有化浪潮的席卷下，公共部门撤离了经济活动的制高点；第二，依然保留在政府部门中的社会政策职能已服从于管理化和市场化的过程；第三，以绩效为导向成为了政府治理的风向标，公共服务领域出现了用更少的钱获得更好的服务提供、成本指标、绩效评价体系、加强成本收益核算与强化财务审计的趋势，服务提供的过程也更加公开、透明；第四，由“安于现状的管理”向“变迁的管理”转变的趋向，公众对于公共服务品质的要求也越来越高，愈发强烈地呼吁政府变革之前封闭的、单向且专断的治理模式，转而变为开放的、透明的和积极的领导方式，组织不断向学习型组织发展，公共部门开始实施战略性人力资源管理，且采取更具人性化的管理模式；第五，以企业理念“重塑政府”，引入市场机制，建立竞争性公共组织，树立顾客至上原则，开展政府机构重建、人员精简的行动；第六，竞争机制的引入使得政府部门不再是公共物品和服务的唯一提供者，政府内部的不同机构需要为赢得顾客的选择而参与竞争、提升自身绩效，各种私人组织同样有资格加入其中参与到公共物品与服务提供的竞争；第七，公务员越来越多地卷入到政治事务中，加之高层公务员的政治任命，均在一定程度上打破了公务员须秉持政治中立的原则。不仅如此，合同雇佣和临时雇佣等方式已渐成趋势，公务员终身受雇的永业制原则被打破。
当“治理”一词被引进国内后，中国学者们开始了对其的频繁使用，将之与不同的前缀搭配形成不同的学术名词，如“公共治理”“国家治理”“政府治理”“社会治理”“公司治理”“多中心治理”等，在不同语境的使用下治理的含义均不同，特别是随着传统观念的变迁，被中国化后的治理概念已经产生了较大变化，学者们对其做出的解析亦“仁者见仁、智者见智”，尚无统一定论。关于政府治理（government governance），国内学界较为具有代表性的观点有：
政府治理是政府联合多方力量对社会公共事务的合作管理和社会对政府与公共权力的约束的规则和行为的有机统一体，其目的是维护社会秩序，增进公共利益，保障公民的自由和权利。[33]有学者较早地认识到了我国政府治理应当包括政府代表社会施政和政府及其官员应履行社会义务的两层含义：首先，它意味着政府对人们行使属于社会的权力。政府代表社会施政，从社会获取权力以促使全体社会成员履行自己的社会义务并使他们服从法律。同时，它也意味着政府及其公职人员切实履行社会契约规定的条件，即保障社会利益、促进社会公共意志的实现。[34]还有学者指出，政府治理概念被中国本土化后，变为了一个与中国国情相适应的概念。在中国政治话语体系中，其基本含义主要植根于国家治理的含义上。具体而言，“政府治理”是指在中国共产党领导下，国家行政体制和治权体系遵循人民民主专政的国体规定性，基于党和人民根本利益一致性，维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益。在此定义下，中国的政府治理主要包含了政府自身内部管理、实施经济和市场治理活动以及管理社会公共事务三方面的内容。[35]
中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。国家治理现代化重在政府治理，必须合理界定政府与市场的关系。政府治理要充分运用经济法治的基本理论，在尊重市场规律的前提下，遵循维护国家、社会公共利益的原则，规范政府职能，理顺市场与政府的关系。经济法治对政府治理的意义在于创设、促进、完善行政决策、执行、监督的相互协调及制约的运行机制，促使政府宏观调控法治化。[36]