第一版前言

一

编写一本好用的行政法学教科书，是我们的一个夙愿。基于长期以来的教学、科研及参与立法和相关行政纷争处理的实践，我们完成了这本教材。

本书以“行政行为”这一概念为核心，以“行政行为的形式论”为基础，融入“行政过程论”的视角，展示了我们在行政法学研究中不断探索的新成果，构筑起一种新的逻辑严密的当代行政法总论体系。

本书由5编18章构成。第一编行政法绪论（行政与行政法、行政法的基本原理和行政法的基础规范）；第二编行政组织法（行政组织法概论、国家行政机关组织法、公务员法、公物法）；第三编行政作用法（行政作用法概述、行政立法、行政行为、保障行政实效性的制度、保障行政科学民主性的制度）；第四编行政的程序统制（行政程序、行政信息公开）；第五编行政救济法（行政救济法概述、行政复议、行政诉讼、行政补偿与行政赔偿）。正文部分共18章，每章由4节构成，全书40余万字。这种章节结构安排和简明处理，将有助于读者鸟瞰行政法的体系结构，掌握行政法的基本知识，领会行政法学的精髓。

本书的上述体系架构，目标在于追求科学行政法学体系的系统完整性，既是对“行政法学之父”奥特·玛雅[1]所创立的传统大陆法系国家行政法学体系的继承，也是对经美浓部达吉初步建立、由田中二郎发展成熟、后经盐野宏、南博方等学者反思发扬的日本行政法学体系的借鉴，同时是在融入中国行政法问题意识基础上对传统大陆法系国家行政法体系的一种发展和创新。

本书在体系建构方面对法科研究生具有重要的参考价值，尤其是对于行政法领域的硕士生、博士生乃至行政法教学和科研的从业者来说，本书提供了一种新的行政法总论体系，具有检证、剖析、探讨和借鉴的意义。

本书注重行政法学研究的承继性，尝试使用诸如行政作用法、法规命令、行政规则、公物法等概念术语，并以中国行政法内容为素材进行诠释和整合，体现了行政法“学”的浓郁氛围。

本书注重引注规范，重视明确作者对相关文献的著、编、主编、编著、译等不同作用，尤其强调对译者和执笔者的尊重。不是将译者姓名置于作品题目之后，而是将其和著者相并列，置于作品题目之前——是原著者和译者共同的创作，为我们提供了用中文表述的相关文献题目，而不是原著者自己使用中文表述了该文献题目；不是仅列出主编者或者编者，而且还尽量具体地在后面的括号中标明执笔人；对论文集形式的文献中的撰稿人，则以著者的形式加以标注。希望这些做法能够得到我国学界更多同仁的理解和支持，以共同推进严谨、科学的学术研究规范的完善。

本书主要是作为本科生的教材来定位的，因此，除了突出严谨的体系性之外，从内容上将行政法总论的全部领域网罗其中，立足于对行政法学基本知识的论述，力求简练明确，对前沿性的问题只是稍加阐释和延伸。

二[2]

行政法学就是研究行政和行政法的学问。所以，学习行政法学，对于大学本科生来说，首先要熟悉、了解和正确认识行政和行政法，了解行政的运作状况和行政法规范，理解行政法存在的根本价值，明确学习行政法学的意义。在此基础上，才能形成对行政法学的憧憬，才能致力于学习运用行政法和行政法学，培养自己的发现、分析和解决纷繁复杂的行政案件的能力。

1.正确认识行政

从行政法学方法论的角度来看，中外行政法学研究最为共通的一种研究方法就是首先从行政的定义及介绍有关行政的各种观点入手，然后引出行政法的概念界定及相关问题的探讨。换言之，要正确认识行政法，其核心问题在于正确认识行政这一概念及其范围和实质内容。长期以来，中外学者在界定行政的概念方面作出了积极的努力，但依然存在诸多困难，因而也使得把握行政的实质内容更加具有重要的意义。

什么是行政？既然几乎所有行政法教科书中都有探讨，在这里就不予以展开了。但是，需要明确的是，一个人从出生到死亡，只要其从事社会生活，就不能与行政无关，包括租税、治安、邮政、卫生、教育、交通、环境保护、城镇建设、工资、福祉、结婚、生儿育女、年金、保险，等等，行政渗透到人们生活的几乎所有领域和阶段。所以，为了享受充实的社会人的生活，就必须全面而深入地了解行政，切实地掌握行政的运作规律。

2.正确认识行政法

什么是行政法？行政法表现为哪种形态（法源）？行政法有哪些类型？行政法的特征是什么？行政法上所适用的概念术语及制度架构分别具有什么实质内容？这些概念及制度是依赖什么样的条件和环境才得以发生或者存在呢？一般的行政法教科书都会通过上述问题的探讨和研究，来说明“什么是行政法”或者“行政法是什么”。

在对行政的概念进行梳理和归纳总结的基础上，再来探讨什么是行政法的问题，就会变得容易多了。行政法，顾名思义，就是关于行政的法，是有关行政的法规范群的总称。对于某些人来说，可能会因为不常听说而认为其并不重要，但是，行政法在现代国家的法律体系中占有无可替代的重要地位，和民事法、刑事法相并列称为三大基本法律领域。

行政法，除了行政组织法、行政程序法、行政许可法、行政处罚法、行政强制法、信息公开法、行政复议法和行政诉讼法等一般法之外，还有大量的重要的法规范，诸如城市规划法、环境法、水法、大气污染防治法、森林法、运输法、道路交通安全法、治安管理处罚法、教育法、社会保障法等。现行法律中大部分是与行政法相关的法律，至于行政法规、规章层面，则可以说几乎全部都是行政法规范了。

涉及行政法的范围问题，有关公法和私法二元论、行政私法等概念的把握，则可能要花费不少的精力。至于行政法的表现形式、渊源即“行政法法源”的问题，只要根据各国的实践状况展开阐述即可。

从行政法所调整的内容来看，包括国家行政主体的创设、存续和消灭，国家行政主体相互间的权限分工和纠纷解决，行政主体与公务员的关系，公务员的权利、义务和责任，更重要的是包括行政主体及其公务员与行政相对人之间的关系。行政主体与行政相对人地位的不对等性，以均衡、调和及保护公共利益和个人利益为目的，这两点构成了行政法规范体系区别于其他法规范体系的鲜明特征。对这些加以正确认识和切实理解，则是正确认识行政法的重要保障。

从行政法的效力方面来看，一般都会区分不同种类进而分别加以说明。虽然人们的表述不尽一致，但是，有必要充分认识行政法的效力与民事法的效力相比具有诸多优先性，因而有必要充分认识公共生活的形式、公共利益和个体权利的形态，乃至各种权利、利益所形成的纷争形态，并能够判断是否需要适用行政法，以及应该适用哪些行政法，如何适用行政法。

行政法与我们的生活处于非常强烈且紧密结合的关系之中。因此，不应仅仅停留在对一般层面上的内容和效力的了解，还应当进一步了解行政法。于是，行政行为、行政立法、行政许可、行政征收、行政征用、行政强制、行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政赔偿和行政补偿等一系列概念术语和制度，便成为学习的当然内容。至于行政法学与行政诉讼法学是否要进行分离的问题，很难达成一致的意见，对于此类有关体系架构的争议有所关注是必要的，但是，需要强调指出的是，无论在其名称上进行怎样的分离或者组合，“行政诉讼法（学）”作为“行政法（学）”的重要组成部分而存在，这种定位当是不会改变的，因而对行政诉讼法等行政救济法规范的学习便成为了必要。

3.正确认识行政法存在的根本价值

从行政法政策学的角度看，学习行政法的目的并不仅仅限于了解行政法的存在及其内容，而且还要认识行政法的应然状态或者理想状态，将行政法分为不同的阶段，从实然和应然的层次分别展开探讨，为行政立法提供相应的合理性支持。这种行政法政策学的视角不仅对于立法者来说是重要且有价值的，而且对行政法学者来说也是基本的必备知识。当然，要把握行政法存在的根本价值，则有必要具备相应的判断基准。

行政法是为了实现公共利益和个体利益而通过行政手段来统制行政权力运作和社会秩序的法规范群所组成的综合系统。换言之，行政法没有一部系统、完整、包罗万象的法典，是由无数的、繁杂的法规范集结而成的，所以，如果不能确切而系统地把握行政法的体系，就不可能进行适当、准确的解释，也不能准确把握行政法存在的根本价值。行政法是“关于行政的法”，但是，如果仅限于对“行政”的概念、“公法与私法”“行政行为”等概念定义的解说，这种方法论往往难以回应瞬息万变的现代社会发展的需求，难免令人对行政法的存在价值产生疑问。因此，要正确认识行政法存在的根本价值，就需要对既有体系和观点予以全面把握，在此基础上，有必要从解释论、立法论和立法政策论的角度出发，探讨其不合理的地方，揭示其改进和完善的方法和途径。简言之，确立行政法政策学的视角，对于正确认识行政法存在的价值具有重要的意义。

在不同的国家、不同的时代，行政法存在的根本价值是不同的。在现代民主法治国家，行政法存在的根本价值在于规范行政权力的行使，保障个人的基本权利，确保国家对人民的给付义务，维护社会秩序，实现普遍的社会正义理念。不过，行政法是由无数的、繁杂的法规范集结而成的法规范体系。所以，各类规范的具体价值也存在差异性。例如，行政许可法规范主要体现为事前统制，行政征收和行政征用法规范主要体现为对实现公共利益的条件保障及对个体财产的取得和限制，行政给付法规范直接体现为国家对人民的给付义务，而行政处罚、行政强制等法规范则更明显地体现为对违法者的惩处和行政目标的强制实现，至于行政复议、行政诉讼、行政赔偿和行政补偿等法规范，主要是对行使行政权力的监督制约和对行政相对人权益的救济。不同领域或者阶段的法规范，其直接价值或者目的有所不同，达成目的或者实现其价值的方法、方式自然也存在一定的差异性，但是，作为行政法规范的组成部分，它们的根本价值是一致的，甚至可以说，即使是与行政相对人没有直接关系的行政组织法法规范，其最终的目的价值也与其他行政法规范具有一致性。

基于对行政法存在的根本价值的这种理解，在探讨具体的行政案件时，就可以避免单纯以侵益（不利）性和授益性为标准进行笼统的取舍，就可以自觉地导入多维、多元的视角，在充分考虑民意基础和多元利益衡量的基础上，从行政法政策学层面以及行政法规范实际执行和运用层面，分别作出适宜的法解释，确保行政法规范的阶段性价值和根本价值的一致性，确保公共利益和个体利益的最大限度的实现。这就需要充分借助于行政法学研究成果了。

4.学习行政法学的意义

行政法规范纷繁复杂，在形式上不存在以“行政法”命名的统一法典，所以，对于行政法根本价值的实现来说，行政法学研究具有无可替代的重要意义。

例如，城市规划法与人们的生活息息相关，尤其是在当前城市化建设不断推进，房屋拆迁、土地征收和征用大量实施的情况下，如果没有正确地理解行政法的一般理论，则无法正确地理解城市规划法，也就无法正确地认识房屋拆迁、征收和征用中的权利义务关系。

又如，对于企业经营者来说，法律事务的处理是一个事关企业兴衰的重要课题，当然，其中民事法尤其是商法是至关重要的，但是，在现代法治国家，企业活动必须应对各种行政规制，因而行政法也具有不可替代的重要作用。由于行政规制很复杂，因而有必要深入地学习这些规制，运用行政法学基本原理进行分析研究。很简单的道理就是，知法守法，会给企业带来巨大的利益；违法则会给企业带来严重的损害。所以，应该熟知相关行政法规范，做到防患于未然。如果信赖既有的行政规制而采取行动，一旦相关规制的方针政策发生改变，若不能运用行政法学原理作为指导，将会遭受难以预料的不利。虽然说可以根据信赖保护原则来追究行政主体的责任，但是，其中的利弊得失往往不是用一般的成本效益公式能够计算出来的。在这里，经常对行政规制进行研究，确切地把握其是否可以信赖，以此判断作为企业经营中战略性决策的基础，便是不可或缺的了。换言之，尽管各级政府不断地为决策的民主化、科学化和法制化而努力，但是，依然难以避免的是行政规制中存在不合理的因素，甚至行政规制本身就是不合理的。伴随着企业的法治理念和维权意识的增强，请求行政复议甚至提起行政诉讼已成为人们选择的重要手段或者途径。

于是，对于企业来说，掌握能够对抗行政恣意的行政法规范，运用能够维护自身合法权益的行政法学原理，便成为了重要的课题。行政复议、行政诉讼和行政赔偿等程序本身是重要的，要掌握这些程序也并不十分困难。对于律师来说，即使不精通行政法，没有相应的行政法学知识，只要委托学过行政法的其他律师协助，问题就可以搞定了，就可以避免犯程序方面的低级错误。但是，牵涉到实体问题，往往就不那么容易了，因为实体行政法非常复杂，比较难以掌握，尤其是要在寻求救济过程中说服行政机关或者法院，相应的行政法学知识便成为必备的条件。

一旦产生争议，行政法学者往往会致力于争议事实的确认、证据材料的收集和梳理、相关法规范的活用以及法解释的思考。可是，对于接受行政规制的企业家来说，为了避免自己的企业受到行政规制的妨碍，为了避免受处罚或者被强制，重要的是从法令服从的角度来看问题。在法律问题上几乎不可能存在满分的答案，即使有名律师帮助维权，最后取得胜利，往往也难免留下难以治愈的创伤。也就是说，对于企业家来说，重要的是在实务中尽量摆脱信息不对称、不充分的困境，以坚实的行政法学知识来指导企业运营，尽量做到少受伤、多获利，追求最接近满分的答案。

在现代民主法治国家，行政法是关于在人民主权之下、由人民监督和参与之行政的法，一切行政特权的优越性都必须服从法治行政原理的制约，因而，行政法的主要课题是如何保障和增进自下而上的国民权利和自由。具有这种性质的行政法，对于具有积极的求知欲的学生来说，无疑是非常具有魅力的法学领域，值得花大力气潜心钻研。特别是作为行政实务者，在政府机构的日常事务中，必定有机会重新认识现实的行政及行政法的本质，因而需要回归行政法研究、学习的原点，特别是要求在整个法学体系中来把握行政法的地位，研究作为公法一环的行政法和成为其上位概念并为其提供法根据的宪法的关系，进而与构成行政法的体系、内容的诸问题相关联，要求探讨必然发生的与相邻各法学的关联。既然行政法不是仅进行形式上的、逻辑性的法解释学探讨便可以完结的，不可以忽视行政的概念和实际形态，那么，行政法学研究就必须对行政法的活生生的、丰富的、实际的内容及其存在基础予以必要的重视，并进行相应的探讨。因此，学习行政法时，也应该抛弃抽象思维，在学习和掌握行政法学一般理论的前提下，尽量多地接触具体案例，结合有关案例的剖析，培养一般理论的应用能力。[3]

一般说来，行政法学研究成果具有提供人们合理解决行政法问题的作用，可以帮助人们正确地认识及适用行政法规范。通常情况下，行政法学理论的改变，不但反映了当代行政法制的内容和发展动态，而且表现出学者本人所试图构建的行政法理念和体系，尤其是渗透着其对行政实定法的批判与反省。所以，我们应该全面地了解、正确地理解和善待行政法学研究成果，不仅要学习既有的成果，而且要及时捕捉新出的研究成果。

要建设法治国家，建设法治政府，建设法治社会，依赖于年轻学人对法学的重视与掌握，也依赖于年轻学人对行政法学的重视、掌握和精到运用。大学本科生都有自己为之奋斗的各种目标，无论是想成为公务员以从事行政工作，还是希望通过司法考试成为律师、检察官或者法官，乃至作为企业家发展实业，切实地掌握行政法及行政法学知识，都将为你享受充实的社会人的生活提供坚实的支撑。法学专业的大学毕业生走上社会后，大部分都要面对无数的行政法相关法规范以及行政部门的相关解释和指导。因而，在大学本科阶段认真学习行政法，不仅是很好地完成学业，使自己的大学生活更加充实的重要手段，而且也是为实现自己将来的人生目标奠定坚实基础的重要途径。

三

引述了2007年写给大学本科生的前述文字，聊作本书“前言”的重要组成部分，意图为读者使用本书乃至学习行政法提供一点儿方法上的“导读”，唯愿这些对读者学习和研究行政法能够有所裨益。

本书期冀达到如前述“导读”所揭示正确认识行政、行政法和行政法学之目的，在体系架构、引注规范和概念术语的使用等方面进行了一种尝试和创新，其中不足之处在所难免，祈请读者多予包容，并不吝赐教，以促我们在不久的将来进一步修订完善。

本书执笔过程中参考借鉴了诸多前辈和同仁的研究成果，在此一并致谢！

杨建顺

2012年1月3日

于北京世纪城寓所