全国人大常委会应当切实行使法律解释权[87]

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面依法治国决定》）在确认了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”的基础上，强调要“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”，“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”这是关于良法善治的重要宣言，也是对今后立法工作提出的重要课题。

为善治提供良法，最重要的是让全国人大及其常委会真正发挥其应有的作用。根据《宪法》规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。[88]全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施，制定、修改、补充和解释法律，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。[89]《立法法》进一步规定，法律解释权属于全国人大常委会。[90]全国人大常委会拥有广泛的“立改废释”之权力，对于整备作为“善治之基础”的良法，具有无可替代的作用。

但是，在“立改废释并举”意义上，全国人大常委会还远没有发挥其应有的作用。单就其中的“释”——“法律解释权”而言，存在着《宪法》和《立法法》规定的全国人大常委会的职权如何实效化的问题。一般认为，《立法法》的规定使“法律解释权”专属于全国人大常委会，而对于其是否排斥其他解释主体的解释，则是存异的。1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》依然有效，现实中出自其他主体的解释大量存在，其法律定位该如何理解，也需要予以明确。而作为“法律解释权”之归属主体的全国人大常委会，虽然对《香港特别行政区基本法》的相关条款和刑事法的相关规定进行过解释[91]，但是，尚没有对行政活动中所面临的相关法律规范存异问题作出过解释。例如，《道路交通安全法》第13条规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。”其中的“任何单位不得附加其他条件”，看似非常明确，没有解释的必要，但是，它反映出对道路交通非现场执法的处罚中存在强制手段不足问题的认识不够，忽视了行政自身的规律性。面对现实中交管部门履行其治理交通违法的职责缺乏实效性手段保障的尴尬，面对车辆驾驶人置违法事实于不顾而不履行依法应当履行的交纳罚款义务之严重局面，应当通过修改法律的程序予以完善。在修改法律的程序启动存在困难的情况下，应当通过释法来赋予交管部门以充分的强制执行权力，同时为其切实运用相关权力而设置严格规范。又如，《城乡规划法》第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”这里的“可以拆除”是对乡镇政府的授权，看似非常明确，没有解释的必要。但是，乡镇政府如何行使这项权力？根本没有手段保障的授权，具体如何确保其实施的实效性？又如何确保其不会被违法滥用？应当启动法律解释程序，对具体实施该项权力的方式、路径等手段保障和应当遵循的原则等作出明确规定。

正如《全面依法治国决定》所指出的：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”无论是依法治国、依法执政，还是依法行政，要实现良法善治，就要坚持立改废释并举，就要让全国人大常委会切实行使法律解释权。既然《宪法》和法律赋予了全国人大常委会职权，那么，全国人大常委会就应当依宪、依法履行好其法定职能，切实为各领域各层面的善治提供良法。如果由于发展阶段的限制或者是技术手段等方面的局限性而无法亲自行使法律解释权，那么，全国人大常委会应当依法进行授权、委托等，当然，绝对法律保留事项除外。[92]要让全国人大常委会拥有更具有实效的权力，为其每一项职权提供行之有效的保障；应当让真正具备了优秀的参政议政、管理国家能力的人员进入全国人大常委会，专职从事立改废释的相关工作，确保全国人大常委会真正行使好法律解释权。

（2014年12月9日，于中国人民大学明德法学楼研究室）