第一节　社区减灾模式的形成背景

背景是对人物、事件起作用的历史条件或现实环境[87]，它可以让人们对事物或事件的了解更为全面和更加透彻[88]。在一定意义上说，背景是由各种相关事件构成的特定情形。并且，相关事件之间具有一定的内在逻辑性。按照这样的一种逻辑维，自然灾害及其影响的存在必然导致人们去思考和探索包括社区减灾在内的各种应对措施，而如何开展社区减灾也绕不开对社区减灾模式的选择。作为一种特殊的社区减灾模式，社区综合减灾示范模式的形成同样遵循这样一种事物演变的逻辑。所以，在这里我们从灾情背景（中国自然灾害的严重性）、国际背景（国际社会对我国社区减灾的推动）和国内背景（社区减灾模式形成的国内影响因素）三个方面，来分析我国社区综合减灾示范模式形成的主要背景。

一、灾情背景

从根本上说，自然灾害及其影响是社区综合减灾示范模式最为重要的形成背景。因为，没有自然灾害及其影响的存在，也就无所谓社区减灾，更不可能有社区综合减灾示范模式的存在。所以，灾情背景是我们了解社区综合减灾示范模式形成的客观基础。

众所周知，中国是世界上遭受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。[89]全国每年因各种突发性自然灾害造成的直接经济损失，20世纪50年代、60年代、70年代、80年代、90年代分别为362亿元、458亿元、423亿元、555亿元、1120亿元（按1990年可比价格计算）。[90]

从1990-2006年这一时期来看，随着全球气候的变化，我国进入灾害多发时期，洪涝、干旱、台风、地震、风雹、雪灾、病虫害以及滑坡、泥石流等灾害发生频繁，重大灾害事件不断出现，加之我国灾害高风险区人口和财富不断迁移和集聚，资源、环境和生态压力加剧，自然灾害发生频率和造成的损失呈明显上升趋势（详见表2.1和图2.1）。1990-2006年这17年间，全国因灾紧急转移安置人口累计达14464万人（次），年均紧急转移安置人口851万人（次）（详见图2.2），因灾倒塌房屋334万间，农作物受灾面积48178千公顷，直接经济损失超过1800亿元。其中，典型的自然灾害有1991年江淮大水，1998年长江、松花江、嫩江流域特大洪涝，2003年新疆巴楚-伽师地震，2004年“云娜”台风，2006年“碧利斯”“桑美”台风灾害，2006年川渝地区特大旱灾等。[91]

表2.1　我国1990-2006年自然灾害损失情况统计表

通过这一时期的灾情数据，我们不仅可以直观地看到中国自然灾害的严重性，更能够深刻地体会到采取包括社区减灾在内的各种应对措施的必要性。正是从这个意义上说，我国灾情严重的历史和现实构成了社区综合减灾示范模式形成的客观条件。

二、国际背景

正如我们通常所说，自然灾害是人类面临的共同挑战，减灾是全球的共同行动。在严峻的自然灾害形势面前，国际组织和世界各国都在积极探索各种应对行动，并寻求达成较为一致的减灾共识。在长期的灾害应对中，国际社会越来越意识到社区减灾在灾害应对中的重要作用，采用以社区为基础的减灾方法也逐步得到国际社会的认可。[92]

1987年12月，联合国大会通过决议，将1990-2000年定为“国际减少自然灾害十年”（IDNDR），号召所有国家的政府要在“减灾十年”活动中积极参加国际上的一致行动以减轻自然灾害，要建立相应的国家委员会，并与有关的科学、技术组织进行合作，对减轻自然灾害的机制和设施进行调研，对其本国或本地区的特殊需求进行估测，以便丰富、改进和更新其现有的机制和设施，并据此提出为实现预定目标所需要的方针。1994年，第一次世界减灾大会在日本横滨召开。大会通过的《为了一个更安全的世界——横滨战略和行动计划》，明确提出了地方社区参与预防灾害工作的原则，“如果从地方社区到中央政府、到区域和国际社会的各级机构都参与预防灾害工作，则预防措施就会十分有效”；在后续行动计划中，也将社区提到了和国家、区域等一样重要的高度，“大会通过了将来的行动计划，主要由社区和国家、次区域和区域、国际社会通过双边和国际合作具体执行计划”。[93]1999年7月，国际减灾十年活动论坛在日内瓦召开，论坛通过的21世纪减灾战略——《使21世纪成为一个更安全的世界：减轻灾害和降低风险》将“创造抗灾社区”列为四项主要目标之一。在论坛基本结论的第三条“社区”中提出，“多数防灾和减灾行动需要社区的理解和参与，因此，必须以社区为单元进行确切的灾害风险评价及灾害损失和减灾效益分析。人们往往对社区的环境和处理机制了解得更清楚，从而能够采取更有效的减灾措施。社区的领导也能增强自身的独立性和自立能力。国家、区域和国际性的减灾行动是必要的，但应该看成是对社区减灾行动的支持性措施”[94]。2001年的国际减灾日提出了“发展以社区为核心的减灾战略”的行动口号，其主导思想就是依靠社区组织，在政府和非政府组织的协助下，动员居民参与社区防灾减灾建设。2005年，联合国在日本兵库举行了第二届世界减灾大会，通过了《兵库宣言》和《2005-2015年兵库行动纲领：加强国家和社区的抗灾能力》（以下简称《兵库行动纲领》）两项重要决议。其中，《兵库行动纲领》进一步强调了社区在全社会减灾降险中的重要性，指出尤其需要加强社区减轻灾害风险的能力建设。[95]同年9月27-29日，在北京召开的首届亚洲部长级减灾大会通过的成果文件——《亚洲减少灾害风险北京行动计划》，提出了“社区灾后恢复能力建设是社区领导的一项重要职责，要在社区层面把减灾与气候变化相结合”等社区减灾的内容。[96]

在这些重要的国际平台之外，其他国际组织也进行了社区减灾模式的探索。比如，作为灾害管理的主要方法，基于社区的灾害管理（CBDM）办法和VCT工具最早被红十字会和红新月会国际联合会及其会员组织所采纳。[97]这一方法与红十字会和红新月会动员群众自愿参与和针对最弱势群体的根本原则相一致。从1995年起在亚太地区举行的一系列次区域研讨会，旨在推广CBDM方法并为该方法在国家层面得到实施提供一个框架。在此框架下（从1996年开始），菲律宾、孟加拉国、印度、柬埔寨和越南的红十字会和红新月会开展了CBDM试点项目。[98]联合国区域发展研究中心则在亚洲开展了“可持续社区减灾试点活动”。该活动通过居民参与风险评估过程，来加强社区对脆弱性的认识，挖掘居民防灾应急的“土”办法和完善传统应对机制，确立开展持续性的参与机制和行动机制，建立有效的社区防灾应急管理数据库，普及和深化社区减灾过程中得到的成果。[99]

除了国际组织，一些国家也积极推动社区层面的减灾工作，形成了独特的社区减灾模式。比如，美国联邦紧急事务管理局（FEMA）设立了社区联系部门，并于1997年在全国范围内推广“防灾社区”（disaster prevention community）的概念。“防灾社区”是以社区为单位，地方政府、工商业界、民间团体、各服务行业与普通市民通力合作，在社区范围内共同做好各项防灾工作，减轻洪水、地震、飓风等灾害带来的生命财产损失，缩短灾后的恢复时间。同时，FEMA制订了“影响方案”计划，以推进“防灾社区”建设。[100]2001年“9·11”事件后，恐怖主义威胁上升，美国政府积极推进建立“防灾型社区”。美国国土安全部认为，“防灾型社区”是长期以社区为基础进行防灾减灾的单位，它能在灾害发生前做好预防灾害的步骤及方法，以降低社区受灾的可能性。FEMA除了制订全国防灾计划，还制订了社区版的“可持续减灾计划”（Sustainable Hazards Mitigation Plan）。2002年9月，FEMA公布了其制定的《市民灾害准备指南》。该指南为家庭提供了如何针对各种灾害做准备的具体指导，颇具实践意义，在一定程度上已经成为美国政府对社区居民进行灾害教育的范本。[101]另一个国家日本则着重加强建设抗御灾害能力强的社会和社区，提出“自己的生命自己保护”“自己的城市和社区自己保护”的基本防灾理念，不断加强地区居民，特别是社区居民之间的连带感，促进行政、企业、地区、社区以及志愿者团体等的合作和支援，建立一个携手互助的社会体系[102]，形成了自主防灾型社区减灾模式[103]。

国际社会在社区减灾方面达成的共识，国际组织和一些国家在社区减灾方面形成的模式和方法，不仅推动了我国的社区减灾工作，而且对我国社区综合减灾示范模式的形成也产生了十分重要的影响。

三、国内背景

国际社会的减灾共识和“国际减灾十年”活动推动了我国减灾工作的开展。1989年3月1日，国务院批复同意成立中国国际减灾十年委员会，并要求各有关部门密切配合、搞好协作，重视科学技术的研究和应用，努力提高我国的防灾救灾能力，以减轻自然灾害带来的损失。这不仅体现了我国政府对减灾工作的重视，也意味着防灾减灾的理念在我国开始推行。此后，中国政府或中国国际减灾十年委员会通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口环境与发展白皮书》《中华人民共和国减灾规划（1998-2010年）》《中华人民共和国减轻自然灾害报告》《中国国际减灾十年报告——行动与展望》等一系列重要的政策和报告，为中国的防灾减灾救灾提供了行动的指南。尽管这些重要文献中并没有明确提出“社区减灾”这一概念，但在农村减灾、城市减灾等相关部分涉及了社区减灾的重要内容。[104]这在一定程度上推动了我国社区减灾工作的开展。

在推进中国减灾的过程中，最先提出“综合减灾示范区”概念并推行试点的是原国家科委、国家计委、国家经贸委共同成立的自然灾害综合研究组。他们认为，大量的事实表明：每个地区所遭受的灾害损失实际上是多种灾害的总和，因此减灾活动必须面对各种灾害，采取工程、技术、经济、行政、法律、教育、管理等多种措施进行综合减灾。这些目标的实现，需要全社会的协调行动，加强减灾综合管理，尤其是要充分发挥地方各级政府部门和社会团体的领导与协调作用，在促进社会发展的同时进行减灾。所有这些工作急需选择有条件的地区建立综合减灾示范区，以取得经验，推而广之。这既是国内的需要，也是国际的需要。为此，他们提出应选择众灾频发的社会经济发展的重点地区作为减灾试验区，以保证这些地区在经济发展的同时，摸索系统的减灾经验。在这其中，陕西省宝鸡市“全国发展与综合减灾示范区”是与综合减灾示范最直接相关的示范区。该试验区以提高全社会的减灾意识和能力进行全面减灾、促进社会全面发展为重点，提出了“建立宝鸡市减灾的综合管理系统、实施宝鸡减灾系统工程、将因灾死亡人数减少50%，直接经济损失减少30%”的总体目标和“完善以政府主导的综合减灾管理系统、探索最佳投资模式”等五项具体目标。[105]这一综合减灾示范区的建立，不仅有助于掌握全国性的自然灾害规律，而且对西部地区的发展与减灾也起到典范和推动作用。不仅如此，建设综合减灾示范区试点的方法和经验，对综合减灾示范社区的创建也提供了积极的参考和借鉴。

2004年10月，民政部开始在全国开展“减灾进社区”活动，并在一些城市进行试点，“减灾进社区”活动也成为2005年民政减灾工作的重点。[106]为深入开展面向全社会的减灾宣传教育，进一步推进减灾工作，国家减灾委、民政部于2005年10月正式启动“社区减灾平安行”活动。该活动旨在通过在城市和农村社区、机关、企事业单位、学校开展一系列减灾活动，创建“减灾示范社区”，来增强基层减灾能力。这一活动包括四个方面的主要内容：其一是利用广播、电视、报刊、网络等各种媒体，开展形式多样、内容丰富的宣传活动，树立公共安全意识和社会责任，增强公众的减灾意识。其二是普及减灾知识，提高公众的自救互救能力。通过各种媒体的专栏、专版、专题、专刊、公益广告以及编制科普读物、音像制品、宣传册、海报、展板，通过举办专题讲座、科普展览、知识竞赛等介绍和普及应急知识，让公众了解公共安全知识，掌握避险、自救、互救常识。其三是针对不同对象，有针对性地开展减灾教育培训。其四是制定救灾应急预案。每个社区（村）要了解本社区（村）所面临的风险，制定相应的救灾应急预案，同时举行救灾应急演练。[107]这一活动的层层组织和开展，使应急减灾知识深入千家万户，使老百姓了解了更多减灾常识，一旦遇有灾害发生，不会慌乱无章，不会因无知造成不必要的损失。此外，这一活动也为我国完善城乡社区的减灾基础设施，全面开展城乡民居减灾安居工程建设，加强城乡社区居民家庭防灾减灾准备工作，建立应急状态下社区困难群体的保护机制，全面提高城乡社区综合防御灾害的能力打下良好的基础。[108]可以说，由国家减灾委和民政部举行的这两次活动，不仅为减灾示范社区创建起到了积极的探路作用，也为社区综合减灾示范模式的推行积累了丰富的经验。

随着“减灾进社区”“社区减灾平安行”等活动的开展，社区减灾的理念逐步深入人心，社区减灾也纳入了国家的重要政策。2005年5月14日，国务院办公厅颁布实施《国家自然灾害救助应急预案》（国办函〔2005〕34号），要求“开展社区减灾活动，利用各种媒体宣传灾害知识、宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识，增强人民的防灾减灾意识”。2006年5月，国务院出台《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号），要求建立灾害事故的应急反应机制，不断提高社区应对突发事件的能力。2006年7月，国务院颁发《关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号），提出社区要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制定操作性强的应急预案，经常性地开展应急知识宣传，做到家喻户晓；乡村要结合社会主义新农村建设，因地制宜加强应急基础设施建设，努力提高群众自救、互救能力，并充分发挥城镇应急救援力量的辐射作用。2007年8月，中国政府颁布了《国家综合减灾“十一五”规划》，提出“创建1000个综合减灾示范社区”的规划目标、“加强城乡社区减灾能力建设”的主要任务和“社区减灾能力建设示范工程”的重大项目。这一系列政策的制定与实施，为减灾示范社区创建政策的出台创造了良好的政策环境，进一步加快了社区综合减灾示范模式推行的步伐。

除了相关的社区减灾政策，以“四个统筹”为核心的综合减灾范式的提出和推行，对社区综合减灾示范模式的形成也产生了重要的影响。2006年10月9日，时任国家减灾委主任、国务院副总理回良玉在加强减灾能力建设座谈会上，提出了加强综合减灾能力建设的“四个统筹”，对如何开展综合减灾工作进行了比较系统的阐述，标志着综合减灾范式的基本形成，并成为指导我国减灾工作的基本原则。作为一个以具体减灾政策来推行的社区综合减灾示范模式，它在形成的过程中也必然遵循减灾的这一基本原则。

此外，在社区综合减灾示范模式的形成过程中，安全社区在我国的创建实践也为减灾示范社区的创建产生了积极的示范作用。“安全社区”是世界卫生组织（WHO）1989年提出的一个概念。它是指建立了跨部门合作的组织机构和程序，联络社区内相关单位和个人共同参与事故与伤害预防和安全促进工作，持续改进地实现安全目标的社区。[109]它不仅仅以社区的安全状况为评判指标，而是指一个社区是否建立了一套完善的程序和框架，使之有能力去完成安全目标。[110]它最显要的特征是：第一，一定要社区的居民积极参与；第二，安全社区围绕伤害预防，围绕社区的安全在做工作，这也是最重要的一点；第三，就是一定要持续改进，不能是今天做一件明天做一件，这还称不上是安全社区，而是需要大家几年或者几十年围绕这个安全目标一直做下去。它的原则是人人都享受安全，人人都享受健康；它运行的方式是资源整合，全民参与；它的内容是涵盖诸多领域；它的模式是持续改进。按照世界卫生组织的标准，一个安全社区应包括6项标准：其一是必须成立一个负责预防事故与伤患发生的跨部门、跨领域的组织，以友好合作的方式履行区域内的社区安全推广事宜；其二是要有长期、持续、能覆盖不同年龄、性别、环境及条件的伤害预防计划与推广项目；其三是必须有针对高风险人士、高风险环境及弱势群体的安全与健康问题的特别方案；其四是必须建立事故与灾害发生频率和成因的制度及信息制度；其五是必须设立评价办法来评估项目推广的过程和成效；其六是积极参与本地区及国际安全社区网络的经验交流。此外，安全社区还设定了交通安全、工作场所安全、社会治安安全、公共场所安全、涉水安全、防火减灾与环境安全、学校安全、消防安全、老年人安全、儿童安全、家居安全、体育运动安全等12项具体指标。[111]安全社区建设在我国经历了三个重要的阶段，其建设的理念是“安全、健康、和谐”，方针是“安全第一、预防为主、综合治理”，原则是立足于“安全服务和持续改进”，体现了“三个加强”和“一个构建”，即：加强安全生产的“双基”（基层、基础）工作，增强人们的安全意识和防范能力，减少事故和人员伤害；加强社区卫生和职业健康工作，提高社区居民的健康水平；加强安全文化和社区环境建设，改善居民生活质量和环境，形成浓厚的安全文化氛围；安全社区是构建社会主义和谐社会的一个重要载体。2002年3月，原国家安全监督管理局在上海召开了“建设安全社区”研讨会，邀请世界卫生组织社区安全促进合作中心主席温斯朗、原国家安全监督管理局副局长闪淳昌出席会议，并确定由中国职业安全健康协会负责组织、指导全国安全社区的建设工作。[112]2002年3月，山东省济南市槐荫区青年公园街道办事处在我国率先按照世界卫生组织安全社区标准要求启动了安全社区建设工作[113]；2006年3月1日，槐荫区青年公园街道成为中国内地第一个国际安全社区；2007年9月4日，槐荫区青年公园街道成为首个全国安全社区，世界第97个安全社区，在我国安全社区的创建工作中，具有开创性意义。[114]2006年2月，国家安全生产监督管理总局发布了《安全社区建设基本要求》（AQ/T 9001-2006），提出了“创建机构与职责、信息交流和全员参与、事故与伤害风险辨识及其评价、事故与伤害预防目标及计划、安全促进项目、宣传教育与培训、应急预案和响应、监测与监督、事故与伤害记录、创建档案、预防与纠正措施、评审与持续改进”等安全社区的12项基本要素，规范了安全社区建设标准。同年，国务院办公厅印发的《安全生产“十一五”发展规划》和国家安全生产监督管理总局印发的《“十一五”安全文化建设纲要》，都提出了建设安全社区的任务和目标，明确到2010年年底全国创建500个安全社区。[115]安全社区的理念、原则、标准和指标，安全社区在我国创建的成功经验和做法，为以社区为平台开展工作提供了典范，也为减灾示范社区标准的建立和创建活动的开展提供了重要的案例参考。

正是在严峻的自然灾害形势和国内外减灾环境的共同推动下，社区综合减灾示范模式成为中国社区减灾的模式选择。2007年9月18日，民政部下发关于“减灾示范社区”标准的通知[116]，标志着社区综合减灾示范模式在我国正式推行。