第二节　社区减灾模式的概念与分类

概念是研究和讨论任何问题的基础和前提，它直接制约着问题研究的深度和广度。[54]在这一节，我们将首先讨论作为本研究基础的三个基本概念，然后阐述社区减灾模式的概念和分类。

一、概念基础

在本研究中，我们首先要界定社区、灾害和社区减灾这三个最为基本的概念。这三个基本概念在笔者《社区减灾政策分析》一书中已有较为详尽的阐述，在本研究中，我们将在沿用原有概念的基础上，根据研究的实际进行相应的修订。

首先是关于社区的概念。在《社区减灾政策分析》一书中，我们将社区界定为“以一定规范和制度，将一定地域范围内的个人、群体和组织结合在一起的社会生活共同体”，并将一定的地域范围界定为法定社区的辖区范围，也即农村的行政村或自然村辖区以及城市的街道或居委会辖区。此外，还将特定情形下临时划分的特定区域（如重大灾害后建立的帐篷或板房社区、在重大工程建设中临时建立的工程建设者聚居区）也包含在内。[55]在本研究中，我们将沿用这一社区定义，但不包含特定情形下划分的特定区域。

其次是关于灾害的概念。在《社区减灾政策分析》一书中，我们按照《自然灾害灾情统计第1部分：基本指标》（GB/T 24438.1-2009）的定义，将灾害界定为自然灾害，也即“由自然因素造成人类生命、财产、社会功能和生态环境等损害的事件和现象，主要包括干旱、洪涝灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等”[56]。在本书中，尽管我们在讨论的时候还是以自然灾害为主，但在一些地方会将灾害的范围扩大到其他类型的灾害事件。这主要是基于以下几点考虑：一是在国家减灾委办公室2013年修订出台的《全国综合减灾示范社区标准》[57]中，突出了示范社区的综合性，对2010年出台的《全国综合减灾示范社区标准》中的一些表述进行了修改，比如将“灾害救助应急预案”修改为“应急预案”，将“救灾应急演练”修改为“应急演练”，将“救灾队伍”修改为“救援队伍”等，将“以全国防灾减灾日、国际减灾日为契机”修改为“结合世界气象日、全国防灾减灾日、全国科普日、国际减灾日等”。[58]在灾害风险评估部分的条文中，明确提出要列出社区内潜在的自然灾害、安全生产、公共卫生、社会治安等方面的隐患。由此可见，在2013年修订的《全国综合减灾示范社区标准》中，社区减灾中的灾害范围不再局限于自然灾害。二是从综合减灾示范社区创建的实践来看，不少社区都将事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件纳入其中。比如，北京望京街道就将四大类突发事件作为社区减灾的主要内容；山东省济南市槐荫区青年公园社区也将社区消防纳入了社区减灾的重要范畴。[59]三是从我国社区运行的实际情况来看，作为社会的最基层单位，在相当一段时期内，社区面临“上面千条线，下面一根针”的工作状态不会有太大的改变，加之自然灾害的地域性和非常态化两个特征[60]，将其他类灾害统一纳入社区减灾的重要内容也是一种较为现实的选择。四是从我国公共安全和社会治理的政策诉求来看，将其他类灾害纳入社区减灾的范畴来统筹考虑，符合国家公共安全建设以及推进国家治理体系和治理能力现代化的战略需求。

再次是关于社区减灾的概念。在本研究中，我们将继续沿用《社区减灾政策分析》中减灾和社区减灾的概念与内涵，也即“减灾是在灾害管理的各个阶段，采取一系列措施减轻灾害造成的人员伤亡、财产损失，以及灾害对社会和环境的影响”；减灾是一个大减灾和综合减灾的概念，“四个统筹”（即统筹抗御各类灾害、统筹做好灾害发展各个阶段的工作、统筹整合各方面的资源、统筹运用各种减灾手段）是综合减灾的基本范式；社区减灾是政府和其他公共组织共同开展的一项公共管理活动，大减灾和综合减灾是社区减灾的题中应有之义，“四个统筹”是社区减灾遵循的基本原则。[61]所不同的是，灾害的范围如前文所述有了进一步的拓展。

二、社区减灾模式的含义

按照《现代汉语词典》的解释，模式是指某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式。[62]这一定义，指出了模式的两个核心要素。其一是模式的规范性，也即模式是由一系列人们能够感知和认识的标准构成，并且，这些标准为人们提供了行为的规范；其二是模式的可借鉴性，也即这些标准样式可供人们在类似的环境中或条件下从事相同活动时学习和参考。

在这一定义之外，一些研究者从规律关系的角度来理解模式的内涵。中国人民大学秦宣教授认为，“模式”（Pattern）一词指涉的范围非常广泛，它标志了事物之间的规律关系，而这些事物并不必然是图像、图案，也可以是数字、抽象的关系甚至思维的方式。就社会发展这个意义而言，“模式”往往是指前人积累的经验的抽象和升华，简单地说，就是从不断重复出现的事件中发现和抽象出的规律，可以视之为解决问题的经验的总结。从一般意义上说，只要是一再重复出现的事物，就可能存在某种模式。而且，模式不是固定不变的，它既是实践经验的概括，又体现出未来发展应遵循的原则。[63]这一概念及其内涵，至少指出了模式的三个关键要素，即经验总结、重复出现和不断发展。

与秦宣教授具有类似观点的辛向阳研究员认为，从马克思主义哲学的角度来看，“模式”还可以被定义为事物内在机理的展开，它以各种不同的方式系统地体现着事物的本质属性。综合来看，“模式”主要有三层含义和特征：一是内在性，即模式是一个事物内在本质的展现；二是外在性，即模式有许多外在的表现形式；三是可借鉴性，即模式可以供人们借鉴和学习。[64]

另外一位研究者郑永年则强调模式的稳定性和内在延续性。他认为，模式是一个客观存在，并不会十全十美，任何模式都包含正面与反面、成功与失败、积极和消极两个方面；模式研究强调的是宏观的架构性的东西，所谓“万变不离其宗”，强调的是模式的内在延续性和稳定性；要从主体架构来看模式，不能将一些零碎的政策性措施作为模式；模式是一个发展的过程，但无论模式怎样改变，它的主体和架构都是稳定的，除非架构倒塌，否则结构性的东西不会发生根本改变。[65]

还有一些研究者在具体的模式研究中，提到了模式的结构和层次。中国人民大学郑杭生教授在研究中国模式的时候就认为，“中国模式”并不是空洞的概括，而是实实在在的内容，有其自身的结构和层次。它是中国社会上下结合、共同探索、互动创新的结果，其中三个层次的相互推进十分明显：既有中央“自上而下”的推进，又有基层“自下而上”的推动，还有各个地方、各个部门连接上下的促进。这三个层次，通过理论创新、制度创新、价值重塑、共同创作、不断完善，融合成具有独特气派、独特风格，又具有某种普遍意义的“中国模式”或“中国经验”。连接“自上而下”或“自下而上”经验的，是各个“地方经验”。在三个层次中，中央经验是中国经验的核心、灵魂和指导。地方经验、基层经验的重要性则在于它们共同构成了“中国模式”的一个个亮点、一个个支点，共同标志着中国特色社会主义这种新型社会主义历程的一个个轨迹点、成长点。[66]另外一些研究者则在探讨中国模式时讨论了模式的构成。北京大学潘维教授认为，中国模式由“社稷”社会模式、“民本”政治模式和“国民”经济模式三个子模式构成。判断这三个子模式的关系，把三个子模式整合在一起，就是“中国模式”。[67]秦宣教授则认为，“道路”“理论”“体制”共同构成了“中国模式”。[68]

综合以上对模式的不同理解，至少可以在以下五个方面有助于我们理解和界定社区减灾模式的定义：第一，模式是由一系列标准构成的示范体系，它能够为人们从事相同或类似的活动提供行为的引导和规范；第二，模式是对过去实践经验的提炼和总结，它能够为人们从事相同或类似的活动提供参考和借鉴；第三，模式是由不同的层次和内容构成的系统[69]，它具有自身的结构性和层次性；第四，模式不会一成不变，它总是在各种内外因素所形成的合力推动下发展变化；第五，模式的发展通常是一种渐进的过程，它具有内在的延续性和稳定性。

基于这样的认识和前面对社区、灾害与社区减灾等基本概念及其内涵的理解，在这里，我们可以将社区减灾模式定义为“社区减灾的标准形式或开展社区减灾可参照的标准样式”。对于这一概念，我们需要强调以下几点：

（1）社区减灾模式是对一定区域或领域内社区减灾经验的总结和提炼，反映了一定区域或领域内社区减灾的共有特征。比如，中国的社区减灾模式反映的是全中国范围内社区减灾的共有特征，某省的社区减灾模式反映的是某省范围内社区减灾的共有特性；农村的社区减灾模式反映的是农村领域内社区减灾的共有特性，城市的社区减灾模式反映的是城市领域内社区减灾的共有特性，等等。

（2）社区减灾模式主要由其自身的外在表现形式（如“全国综合减灾示范社区”标准）和支持其运行的各种政策或工作机制共同构成。

（3）社区减灾模式提供了一系列行为规范。通过这些行为规范，人们能够清楚地知道社区减灾相关主体的职责和任务（谁来开展社区减灾）、社区减灾的基本内容（从哪些方面来开展社区减灾）以及社区减灾的标准是什么（达到什么要求）。

（4）社区减灾模式具有很强的参考和借鉴意义，但并不意味着它能够被完完全全地复制使用。只有模式运行的环境完全相同，社区减灾模式才具有完整意义上的可复制性特征。

（5）社区减灾模式作为一个规范体系，具有系统的基本特性。[70]

三、中国社区减灾模式的界定

在厘清社区减灾模式含义的基础上，我们很有必要来讨论一下究竟哪一种模式可以作为中国的社区减灾模式。按照前文对社区减灾模式的理解，作为一个能称之为国家层面的社区减灾模式，它至少需要满足以下两个条件。首先，它必须反映一个国家范围内社区综合减灾的共有特征；其次，它必须在全国范围内得到较为广泛的推广和应用。按照这样的两个条件，我们完全可以将全国综合减灾示范社区创建模式也即我们在本书中所称的“社区综合减灾示范模式”[71]作为中国的社区减灾模式。这可以从以下两个方面加以说明：

第一，社区综合减灾示范模式是由国家减灾机构以公共政策的方式，在全国范围内倡导和实施的社区减灾模式，具有十分明显的政策性特征。也就是说，社区综合减灾示范模式是由中央政府自上而下推行的一种社区减灾模式，它的基本架构和主体特征在推行过程中不会发生根本性改变。所以，社区综合减灾示范模式能够反映全国社区综合减灾的共有特征。

第二，社区综合减灾示范模式在全国范围内得到了较为广泛的推广和应用。首先，综合减灾示范社区创建纳入了国家的防灾减灾规划。2007年国务院办公厅颁布的《国家综合减灾“十一五”规划》，将创建1000个综合减灾示范社区作为规划的六大目标之一[72]；2011年国务院办公厅颁布的《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》，将创建5000个“全国综合减灾示范社区”作为规划的八大目标之一[73]；2016年国务院办公厅颁布的《国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）》，再次将创建5000个“全国综合减灾示范社区”作为规划的九大目标之一[74]。其次，为推动社区综合减灾示范模式的建立和发展，国家和地方减灾机构出台了一系列相关政策措施和创建标准[75]，为社区综合减灾示范模式的建立和发展提供了政策和制度保障。再次，自2007年以来，政府部门、国际机构、社会组织和研究机构开展了一系列以社区综合减灾为主要内容，以经验总结交流会、政策理论研讨会、项目实施和理论研究为主要方式的推进活动[76]，为社区综合减灾示范模式的深入发展提供了强大的动力。最后，全国综合减灾示范社区的数量得到了较快的增长（见图1.1）。截止到2016年12月，我国共创建全国综合减灾示范社区9568个，其中城市社区6190个，农村社区3378个。[77]与此同时，各省级减灾救灾部门在积极参加全国综合减灾示范社区创建活动的同时，也积极开展省级综合减灾示范社区的创建工作。可见，经过将近十年的发展，在政府与社会、中央与地方等各方力量的共同推动下，以社区综合减灾示范模式为主体特征的社区减灾模式在全国范围内得到了较为广泛的推广和应用。

四、社区减灾模式的分类

从前面文献综述部分提到的不同类型的社区减灾模式我们可以看到，按照不同的标准，社区减灾模式可以划分为不同的类型。以国别为划分标准，可以划分为不同国家的社区减灾模式；以社会参与主体为划分标准，可以划分为政府直管、单位主导和社区主导等社区减灾模式；以地域为划分标准，可以划分为宣汉模式、青岛模式、宁波模式等；以社区减灾的特征为划分标准，可以划分为安全社区减灾模式、防灾型社区减灾模式、灾害风险管理型社区减灾模式等。在这里，我们根据我国社区综合减灾模式发展的实际情形和本书研究中国社区减灾模式的现实需要，以城乡社区为划分标准，将社区减灾模式划分为城市社区减灾模式和农村社区减灾模式两大类别。在这两大类别之下，再根据具体社区综合减灾的主要特征划分为不同的模式类型（见图1.2）。

按照社区减灾模式的定义，城市或农村社区减灾模式也就是“城市或农村社区减灾的标准形式或开展城市或农村社区减灾可参照的标准样式”。相应地，第三层级的子模式也可以按照这样的定义方法来进行概念界定。但无论是哪一个层级的模式，它们都具有社区减灾模式的基本内涵和主要特征。

之所以做出这样一种划分，主要是基于以下四个方面的考虑。首先，对社区综合减灾示范模式具有重要影响的政策即《关于加强城乡社区综合减灾工作的指导意见》[78]，在文件标题就开宗明义地提出了“城乡社区”的这一分类。其次，我国国家层面提出的社区减灾模式即社区综合减灾示范模式，在经历了2007-2012年城乡同一标准的运行之后，于2013年修订的版本中开始考虑农村社区与城市社区的差异性。比如，在“（二）灾害风险评估”中，增加了“城市社区应具有空巢老人等脆弱人群清单，农村社区应具有空巢老人、留守儿童等脆弱人群清单，明确脆弱人群对口帮扶救助措施”；在“（三）应急预案”中，增加了“城市社区演练每年不少于两次，农村社区演练每年不少于一次”；在“（四）宣传教育培训”中，增加了“城市社区居民参训率不低于90%，农村社区居民参训率不低于80%”；在“（五）减灾设施和装备”中，增加了“农村社区可因地制宜设置避难场所”。[79]随着国家层面这一模式的不断发展，作为子模式的城市和农村社区减灾模式也将越来越凸显出各自的独有特征。再次，城乡二元结构这一特定国情，以及“高风险的城市”和“不设防的农村”这一特定现实，也决定了我国社区减灾模式按照城市和农村两大领域分类推行的必要性与可行性。最后，这样一种分类既考虑了我国社区综合减灾示范模式的政策共性，又兼顾了不同社区减灾的差异个性。[80]