从TPP到CPTPP：退一步，进两步（代序）

美国、加拿大、墨西哥、智利、秘鲁、日本、越南、文莱、新加坡、马来西亚、澳大利亚和新西兰12个环太平洋国家2016年2月4日在新西兰奥克兰签署的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），是在新西兰、新加坡、智利和文莱4个小国于2005年签订并于2009年生效的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPSEP，俗称P4）基础上达成的一个新的协定。2010年3月P4扩容，美国、澳大利亚、越南、秘鲁4国加入，议题谈判范围随之扩大。马来西亚于2010年10月加入谈判，加拿大和墨西哥于2012年10月加入谈判，日本于2013年加入谈判。

2015年10月4日，美国、加拿大、墨西哥、秘鲁、智利、日本、越南、马来西亚、新加坡、文莱、澳大利亚、新西兰12个国家宣布达成《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），并公布了协定内容概要。11月初《跨太平洋伙伴关系协定》文本公布。2016年2月6日，《跨太平洋伙伴关系协定》正式在新西兰堪培拉签署，进入国内批准程序。日本和新西兰分别于2016年12月和2017年5月完成了批准《跨太平洋伙伴关系协定》的国内程序，批准了这一协定。

2016年美国举行的总统大选中，反对《跨太平洋伙伴关系协定》的商人特朗普当选。2017年1月23日，美国总统特朗普在其就任总统的第四天签署行政备忘录宣布退出这一协定，使12国参加该协定的目的落空。号称代表21世纪高标准的、引发国际关注的《跨太平洋伙伴关系协定》的命运再次引发世界关注。美国的做法，似乎是美国当年牵头签订《国际贸易组织宪章》继而放弃的历史重演！

就在很多人认为《跨太平洋伙伴关系协定》已经死亡的时候，日本扛起了挽救《跨太平洋伙伴关系协定》生命的大旗。除美国之外的其他11国，不甘心凝聚多年努力、耗费多人心血的既有谈判成果付诸东流，努力探讨没有美国参加的《跨太平洋伙伴关系协定》的实施可能和路径。除美国之外的其他11国于2017年5月21日在越南河内召开会议，确认这一协定作为区域经济一体化工具的重要性。2017年11月10日，在亚太经合组织领导人非正式会议召开之际，日本等11个国家的部长宣布就《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》（CPTPP）的核心要素达成一致，在《跨太平洋伙伴关系协定》基础上，加入附件I和附件II，作为11国之间的适用协定。附件I列出了《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》的结构框架，包括纳入《跨太平洋伙伴关系协定》、中止适用其中的某些条款。附件II列出了中止适用的条款，主要涉及投资协议及争端解决程序、知识产权保护等条款。部长们要求在进行必要的技术工作后，准备签署这一协定。眼见《跨太平洋伙伴关系协定》借由《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》就要复活了！

日本等11国决定继续推进《跨太平洋伙伴关系协定》的举动，意义重大且深远！这一事件表明，日本等11国认同美国引领签署的《跨太平洋伙伴关系协定》所含的理念、原则和标准，不因美国退出而根本变更其中的规定、降低其中的标准，确认之前谈判形成的跨越发达国家与发展中国家的广泛共识，维护之前谈判达成的相互开放减让的权益平衡。这一事件还进一步表明，无论美国参加与否，日本等11国都继续推进《跨太平洋伙伴关系协定》，不因美国退出而放弃该协定，这既突显出了美国影响的衰落，又突显出了美国影响的深远。美国引领签署的协定，在美国退出的情况下如得以实施，更说明这一协定的引领性、接受度、影响力。如果说美国之前是凭自己实力强行推行该协定、更多反映了美国利益的话，美国退出后其他国家仍接受现有成果则真正体现了该协定落地生根发芽。真可谓：退一步，进两步。

为什么《跨太平洋伙伴关系协定》这么有吸引力呢？

一、协定议题的全面性

《跨太平洋伙伴关系协定》共计30章。除第18章定义条款和第30章最后条款不涉及具体议题外，《跨太平洋伙伴关系协定》涵盖了广泛的议题，从传统货物贸易到现代服务贸易，从电子商务到快递服务，从投资、金融到竞争、国企，代表创新要素的知识产权，体现可持续发展的环境与劳工保护，政府合作与能力建设、竞争与商业便利、发展、中小企业问题、监管协调，透明度与反腐，争端解决等等，众多议题都涵盖在这一协定中。《跨太平洋伙伴关系协定》名称中没有使用“贸易”这一表述，进一步突显了这一协定议题的全面性。也许正因为如此，除美国之外的其他11国在推进《跨太平洋伙伴关系协定》时在名称中增加了“全面”（comprehensive）这一术语，以揭示该协定的特征。随着经济全球化程度的加深，随着传统贸易与众多经济、社会甚至政治问题关联度的增强，众多问题需要一起综合治理解决，无需再用“与贸易有关的”这种表述建立与贸易制度的关联性。在该协定中，与环境保护和劳工权利保护有关的争端解决统一适用该协定的争端解决机制，表明了相关议题的紧密关联性以及这种治理的全面性或综合性。《跨太平洋伙伴关系协定》比较具体地规定了反腐这一法律和政治议题的相关规则，极大地拓展了传统贸易投资协定的调整范围。政府官员腐败是一世界普遍现象，各国均有惩治腐败的法律，但将反腐纳入经贸协定范畴并以统一争端解决机制来保障义务实施，这一举措是革命性的。这意味着，如果反腐不力，或滥用权利，只要影响缔约方之间的贸易或投资，就可能面临贸易诉讼、废止措施或赔偿损失的后果。

《跨太平洋伙伴关系协定》的全面性不仅体现在众多议题上，还进一步体现在协定规范的多样性和针对性上。几乎每一议题都包括协定正文、附件、谅解等规范形式，就正文中的义务作出更加深入和全面的规定，就特定成员之间的与正文义务相关的特定问题作出进一步的明确规定。这种全面规范模式，正契合了该协定名称“伙伴关系”的真谛。我们以投资章节为例。该章正文规定了缔约方的相关权利义务，包括实体性权利义务和程序性权利义务。此外该章还附有从A到L的12个附件，对相关概念作出进一步界定，进一步明确各缔约方的主管机构，或就特定缔约方的特殊问题作出特别规定。不仅如此，该章还与服务章共同拥有I和II两个附件，具体列明了各缔约方相关义务的例外或保留，即所谓的负面清单。缔约方相互之间还可以就彼此关注的问题缔结谅解。这种正文加众多不同性质附件的规范模式，使协定权利义务如同一个具有结节和网孔的网络，疏而不漏。它不仅是议题上的全面性，也是方法和技术上的全面性，真正体现权利义务的统一、平衡和协调。

《跨太平洋伙伴关系协定》的全面性还体现在对同一被调整对象的多重规制上，即对同一被调整对象，多个议题的相关规则共同加以规范。例如，针对快递这一活动，既涉及海关手续，又涉及跨境服务贸易；对金融业的投资，既涉及投资，又涉及金融服务；除专门知识产权章节外，投资章节中涉及大量知识产权保护或限制的内容，数字产品待遇中也涉及知识产权问题；政府采购章节、国企和指定垄断企业章节、中小企业章节和争端解决章节中，都涉及知识产权问题。这一方面表明不同议题义务的共同适用性，也提示人们同一被调整对象可能受到多重约束，缔约时要考虑不同议题的协调性和互补性，特别是不同人员谈判不同议题时更要注意不可以偏概全、以一代全，以免出现调整漏洞或真空。就义务履行而言，特别是就政府措施制定和实施而言，一项措施要考虑到它的多重影响、考虑到多重约束的可能性。

二、协定内容的进步性

除美国之外的其他11国在推动《跨太平洋伙伴关系协定》时除增加了“全面”这一表述外，还增加了另外一个表述“进步”，也可谓是对该协定特征的准确把握。

2011年美国等9国领导人宣布《跨太平洋伙伴关系协定》框架内容时，指出“要建立一个全面的下一代的区域协定，实现贸易和投资的自由化，解决新的贸易议题和传统贸易议题，应对21世纪的挑战”。[1]2016年美国时任总统奥巴马在推动《跨太平洋伙伴关系协定》国内审批程序时曾指出，该协定代表了21世纪的高标准的贸易规则。[2]谈判时的预期以及谈判后的评价，一定程度上概括了《跨太平洋伙伴关系协定》的高标准和引领性。纵观、比较同时期或之后签署的一些自由贸易协定，包括欧盟与加拿大签署的《欧加全面经贸协定》、欧盟与日本新达成的《欧日经济伙伴关系协定》，以及中国签署或升级的诸多贸易协定，《跨太平洋伙伴关系协定》涵盖议题之广泛、义务标准之严格、市场开放程度之广大，都具有标杆性影响，以至于美国在与加拿大和墨西哥重谈《北美自由贸易协定》时要求将《跨太平洋伙伴关系协定》的相关规定作为谈判的起点。

《跨太平洋伙伴关系协定》的进步性，体现在价值理念上的进步性。劳工权利保护、环境保护、商业反腐、企业社会责任、发展、中小企业、政府监管改革等，代表了当今国际社会的普遍关注，也是发展程度不同的各类国家政府需要解决的内部问题。逆全球化思潮的兴起也与这些问题相关。能否通过有约束力的国际协定的方式，多个国家共同促进解决这些问题，既是理念引领也是责任担当。这也是除美国之外的其他11国在推进该协定时加拿大政府代表提出协定标题中增加“进步”一词的原因。俗语说，由俭入奢易，由奢入俭难。一旦形成了保护环境的理念，一旦珍视环境的重要性，意识到“金山银山不如绿水青山”，这种绿色发展价值理念的进步性就难以动摇。《跨太平洋伙伴关系协定》的进步性将这样的先进性理念通过具体规则的方式，通过国际权利义务配置的方式，通过全面伙伴关系的方式，体现了出来。

《跨太平洋伙伴关系协定》的进步性，体现在对最新贸易形态的规范。比较典型的是对数字贸易的规范。数字贸易或电子商务，是当今贸易的最新形态。它既具备传统货币贸易的某些特点，更具有现代服务贸易的新特色。《跨太平洋伙伴关系协定》及时对这一贸易形态进行了规范。美国退出后，其他11国全面维持了该协定的相关规范，维持了这一进步性。2017年12月达成的《欧日经济伙伴关系协定》，时间上比《跨太平洋伙伴关系协定》晚两年，内容上却比《跨太平洋伙伴关系协定》少得多、抽象得多，没有涉及计算设施是否本地化的问题，只是提及对数据自由流动问题纳入的必要性进行评估。

三、对美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》的解读

既然《跨太平洋伙伴关系协定》具有上述这些特点，为何美国总统特朗普就职后不久宣布退出这一协定呢？

商人出身的特朗普更加关注每一交易中的所得。特朗普就任总统后将解决美国与其他贸易伙伴间的贸易赤字作为贸易政策的优先目标，双边方式最能解决这一问题。所以美国政府以退出《北美自由贸易协定》相威胁，与加拿大和墨西哥重谈该协定；美国要求韩国政府重谈美国与韩国的自由贸易协定；美国要求中国解决中美贸易的巨大贸易赤字问题。特朗普认为前几任政府谈的贸易协定对美国利益是灾难性的，并且认为世界贸易组织没有给美国带来利益，反而带来危害。因此，特朗普发誓，不再签署多边贸易协定。

但我们看到，在特朗普政府宣布不再签署多边贸易协定、被外界认为美国放弃国际引领作用的同时，特朗普强调双边努力更好地体现了美国的领导力，能够为美国带来更多的利益。这表明，无论是特朗普政府还是之前的历届政府，都把美国利益放在第一位，不同的只是实现这一目标的方法。特朗普更愿意通过双边交易的方法获得更多的有形利益，而较少关注多边制度规则的构建。特朗普政府上任近一年发布的首份《美国国家安全战略》报告依然表示，美国必须引领和致力于多边安排，在多边场合中实现更好的结果。特朗普政府并没有放弃多边机制，而是要在政治和安全领域发挥领导力，重塑和改革国际金融和贸易机构。就世界贸易组织来说，美国要促使世界贸易组织改革，使之成为更有效解决不公平贸易做法的场所。[3]

比较特朗普政府的《美国国家安全战略》与2010年奥巴马政府发布的《美国国家安全战略》就会发现，二者的目标是一样的，都是要重振美国，同样是四大支柱[4]，区别的是多边和双边途径。体现在经贸领域，特朗普政府更注重公平的、对等的经济关系，而奥巴马政府更注重开放的贸易体制，贯穿其中的都是美国利益至上。[5]

特朗普政府对世界贸易组织上诉机构成员选任采取了不合作态度，要求世界贸易组织优先解决美国提出的关注。但美国政府对上诉机构的表现一直持关注态度，在多哈回合谈判早期即提出要加强世界贸易组织成员对争端解决机制的控制，2016年反对韩国籍上诉机构成员连任的理由也具有制度性关注。因此，从美国政府的具体表现和《美国国家安全战略》中的安排看，美国政府是想获得一个对美国更为有利的结果，既包括多边场合，也包括双边场合，而基于多边机制的内在不足，目前双边更能实现美国政府追求的目标。

上述分析似没有回应美国特朗普政府为何退出《跨太平洋伙伴关系协定》的具体问题。除《跨太平洋伙伴关系协定》反映了上届民主党政府成果、特朗普在总统竞选时即表态反对这一协定外，通过双边协定获取更多的有形利益，兑现特朗普竞选时提出的“买美国货雇美国人”这一承诺，可能是更直接的原因。这也是特朗普作为成功商人的讨价还价能力的重要体现。

因此，特朗普退出《跨太平洋伙伴关系协定》并非放弃引领规则，而是面对现实采取的另一种更现实的方法。特朗普总统本人也把双边策略作为引领国际的一种方式。特朗普政府发布的《美国国家安全战略》的总基调是“坚守原则的现实主义”：承认现实，坚守原则，追求美好。这种双边策略并不是否认《跨太平洋伙伴关系协定》所含价值、原则和规则，而是想据此更上一层楼。

美国之外的其他11国的《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》与美国的上述目标相一致。《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》暂时中止《跨太平洋伙伴关系协定》中“特别美国化”的少数相关条款，但并没有删除或废弃这些条款。这或许是为美国哪天回心转意预留空间。从美国原来的预期看，如果《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》生效实施，美国的目标实际是实现了：我在与不在，它都在那里。

《跨太平洋伙伴关系协定》后，亚洲一些国家，如韩国、泰国、印尼、菲律宾、哥伦比亚，表达了加入这一协定的兴趣。如今美国退出，可以预期这些国家加入《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》的难度会小些。如果《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》真成为吸引众多亚太国家申请加入的协定，其影响将远超美国所在的《跨太平洋伙伴关系协定》。它也将影响中国、印度、韩国、日本、澳大利亚和新西兰6国与东盟10国进行的《区域全面经济伙伴关系协定》的谈判，进而影响更宏大的亚太自由贸易区的建立，甚至可能对世界贸易组织多边体制产生一定的影响。从规则创制和贸易影响讲，从《跨太平洋伙伴关系协定》到《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》亦可谓：退一步，进两步。

四、中国供给

如果《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》生效实施，中国是加入还是不加入呢？

在《跨太平洋伙伴关系协定》谈判结束后，时任中国商务部部长就该协定接受媒体采访时表达了《区域全面经济伙伴关系协定》与《跨太平洋伙伴关系协定》平行的意向，并表示多边贸易体制和区域贸易自由化相生相伴、交替促进，共同推动全球化进程。[6]在《跨太平洋伙伴关系协定》签署之日，中国商务部国际司发言人表示中国将积极参与和推动亚太地区高度透明、开放和包容的自由贸易安排，希望亚太地区的各项自由贸易安排能够相互促进，共同为亚太地区的贸易投资和经济发展作出贡献。[7]但上述两个表态，都没有回答中国是否有意加入该协定的问题。在美国总统奥巴马明确指明该协定是不让中国制定贸易规则的背景下，中国加入该协定的可能性是不存在的。现在美国退出了，中国是否可以加入了呢？如果不加入，其努力方向在何处呢？

实际上，《跨太平洋伙伴关系协定》追求的目标也是中国政府追求的目标。促进贸易和投资，保护环境，保护工人利益，都是中国政府的目标和努力方向。中国共产党十九大报告提出的新时代奋斗目标，包括了这些目标。建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的人类命运共同体，推动经济全球化朝更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，这些愿景应该是相同的。中国提出构建总体稳定、均衡发展的大国关系，提出按照亲诚惠容理念和与邻为善、与邻为伴外交方针发展周边关系，提出秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家的团结合作，是具有感召力的。

关键是方法、途径，关键是适合国情的道路。2017年12在阿根廷布宜诺斯艾利斯举行的世界贸易组织第11次部长会议无果而终，甚至都没有形成一个部长会议声明或宣言。但美国贸易代表却声称这次大会将因打破僵局而被牢记，这次会议奠定了WTO的方向，在志同道合的成员之间达成部门协议。[8]从2015年第10次世界贸易组织部长会议对多哈回合谈判的模棱两可，到2017年第11次世界贸易组织部长会议中成员分道扬镳，说明了多边方法面临的困难和诸边方法的可能性。美国贸易代表的态度无异于在说：会议无果而终是一个好事，它告诉大家一个真实的现实，大家分头活动吧。

《跨太平洋伙伴关系协定》是诸边方法，《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》是诸边方法，《区域全面经济伙伴关系协定》也是诸边方法。理论上这些都可以成为中国的选择，区别在于难度多大、代价多大，共同点是中国均非这些诸边安排的引领者。[9]《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》适用，必将在市场、成员、议题等方面对《区域全面经济伙伴关系协定》产生冲击，而《区域全面经济伙伴关系协定》的进程不取决于中国，甚至也不完全取决于东盟。在中印关系、中日关系不能大幅改善的情况下，加之印度强硬的发展中国家立场、日本典型的发达国家立场，达成一个包括中国、印度、日本在内的广泛性协定短期内是困难的。在中国与许多国家的贸易存在大量顺差的背景下，期待这些国家进一步开放市场也是困难的。

关键是中国以什么方法提供供给，供给什么。中国市场是否可以继续进一步大幅度开放，这种开放不仅是出于本身的需求和主动，同时也体现为贸易协定中的互惠互利，而不像是一种单方面的施舍或让与；规则制度创新如何将理念、原则落实到具体的规则设计上，且其他国家能够接受、实施。中国一贯倡导改革开放，以开放促改革，以外部标准倒逼国内改革，处于一个规则接受者的角色。中国欲成为规则供给者，实现规则输出，国内规则建设是一个必要条件。不仅在一般意义上要健全国内规则，而且还必须以国际视野、以引领国际规则的高度来健全国内规则，还必须加快健全国内规则，不坐等机会丧失。中国有几千年的文明史，有丰富的改革开放经验，这些都需要转变成规则供给，贡献给国际社会。

韩立余