专题报告
2017中国大都市治理与公共政策报告
中国大都市的发展建设成为带动经济社会发展、推动国家现代化建设的重要引擎。2016年的中国大都市治理呈现出全新特点。
突破非均衡式的城市群经济优先型发展模式，中国城市群发展动力模式转型为整体性规划引领模式，为当代中国城市群的发展提供持续稳定的制度化新型动力，并将成为当代中国城市群发展的主导模式。
突破行政主导式的跨政府区域合作模式，“主动对接”成为区域合作的最大亮点，开启了区域协同发展的全新篇章。浙江省嘉兴市、江苏省南通市纷纷“主动对接”上海及上海大都市圈建设。嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区，南通市建设上海大都市北翼门户城市，主动抢抓“一带一路”、长江经济带等国家重大战略机遇，对接上海建设有全球影响力的科创中心、上海大都市圈建设等发展机遇，全面对接、深入合作。区域合作成为地方政府真正共识，产生一系列实质性合作成果。
突破传统的城市粗放化管理模式，中国大都市发展进入精细化管理新阶段，促进社会治理标准化、信息化和多元化，推进国家治理体系和治理能力现代化。精细化管理能够推进城市管理体制机制创新，解决城市病等突出问题，切实提高城市治理能力，不断提升城市宜居质量、人民生活质量与城市综合竞争力，提高新型城镇化水平。
突破要素驱动、技术推动、需求拉动等发展方式，创新网络建设成为促进创新驱动转型、推动科技发展的全新动力。创新网络建设有利于发挥区域网络协同效应和辐射带动作用，提升区域创新整体水平。国家要求聚焦重大战略需求，加快区域协同创新网络建设，完善区域协同创新机制，打造区域创新共同体。
一、新引领：规划引领城市群发展新态势
在全球范围内，城市群作为城市和区域经济发展到高级阶段的产物，已成为各国参与国际经济合作与竞争的主体形态。当代中国经过近四十年的改革开放，城市群发展取得了巨大成效，最典型的是形成了以长三角、京津冀、珠三角等为代表的世界级城市群。城市群发展成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。
城市群发展持续引发关注，城市群发展动力模式出现全新转型。西方城市群发展动力模式及区域治理相关实践研究和理论总结经历了田园城市理论、单中心主义模式、多中心主义治理模式和新区域主义发展模式等主要阶段，是对西方国家自身城市群发展治理经验的阶段性理论总结。中国作为发展中国家，有关城市群发展动力模式和发展路径的相关研究注重分析和引进西方经验。与国外城市群发展动力相近，国内学者认同城市群演进的关键动力包括产业集聚与扩散、城镇化发展、技术驱动和政府政策等。
总体来看，当代中国城市群的发展演化，主要是以经济发展、经济增长为优先目标，靠市场经济、产业发展、全球化、信息化和政府政策等交织因素共同推动，由此而形成了具有中国特色经济优先型城市群发展动力模式。这种模式具有突出的效率优势，具有较高的适应性和普遍性，能够持续促进城市群发展；但其功能限度在于这种发展模式的非均衡性和历史局限性，易造成城市单向度发展、城市病爆发以及区域发展不平衡等现实问题，也难以提供支持城市群生长发展的全部动力。
因此，在当代中国新型城镇化战略格局背景下，城市群发展动力建构与治理机制创新等重大问题仍需从中国宏大壮阔的国家建设进程中寻求解答。结合当代中国城市群发展动力机制的创新需要和治理模式的转型实际，突破经济优先型发展模式，中国城市群发展动力模式正在转型为整体性规划引领模式。
长三角、京津冀和珠三角是中国区域发展战略中优势地位最为突出的三大城市群，是当代中国参与全球竞争与国际分工的战略支撑点。长三角、京津冀和珠三角的城市群发展动力演化过程，呈现了三种各具特点的发展特色。
（1）京津冀：由中央政府主导的超省级行政动力性质的城市群发展模式
京津冀大都市圈行政化程度较高，发展演进过程面临行政分割严重的治理困境。因此，组建以中央政府及其有关部门主导的超省级行政动力性质的区域发展模式成为一个合理选择。2014年2月，习近平主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展汇报时，强调实现京津冀协同发展是重大国家战略。[7]2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。2017年2月，在京津冀协同发展推进三周年的时刻，尤其在疏解非首都功能、产业转移、区域环境协同治理等方面取得了阶段性成果。[8]2017年4月，中共中央、国务院规划设立河北雄安新区，成为京津冀协同发展的又一个历史性战略决策。[9]
在中央政府统筹下，由中央部委协同地方政府及其职能部门制定区域交通设施建设、区域生态环境治理等领域的协同发展规划。2015年12月，经国务院及京津冀协同发展领导小组批复同意，国家发改委和交通运输部发布《京津冀协同发展交通一体化规划》，三地交通主管部门则负责落实执行。2015年12月，国家发改委和环境保护部发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，划定了京津冀地区生态保护红线、环境质量红线和资源消耗上限，明确了京津冀生态环境保护目标任务。2016年2月，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》印发实施，成为全国第一个跨省市的区域“十三五”规划。[10]
（2）珠三角：省内行政性组织主导的城市群发展模式
珠三角城市群内各城市均地处广东同一省内。2008年12月，国家发改委发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，规划范围以广东省内九市为主体，辐射泛珠三角区域。2016年3月国务院发布《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，规划范围包括内地九省区和港澳特别行政区（统称“9+2”各方）。2017年3月，由国家发改委牵头，联合粤港澳三地政府规划编制《粤港澳大湾区城市群发展规划》，支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设，建设世界级城市群。[11]
（3）（泛）长三角：准政府组织形态推动的城市群发展模式
长三角区域的政府合作模式发展演化历程可谓一波三折：首先，20世纪80年代初由中央政府出面构建了跨区域政府行政组织，即上海经济区规划办公室，该组织于20世纪80年代中期消亡；其次，长江三角洲各区域政府作为合作主体主动介入区域治理的历程，构建如长江三角洲城市经济协调会等政府间合作组织，直至今天仍然发挥强大的作用；最后，长江三角洲两省一市（江浙沪，后来变成了江浙沪皖三省一市）之间建立制度化的政府间与民间合作组织体系，形成多元主体参与长三角区域公共治理的发展模式。
2010年6月，国家发改委印发《长江三角洲地区区域规划》，规划长三角城市群范围包括江浙沪两省一市，共计16个城市。2016年6月，国务院通过、国家发改委发布《长江三角洲城市群发展规划》，以上海为长三角核心城市，提出建立南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈五个都市圈的同城化发展之目标。长三角城市群由江浙沪皖三省一市，共计26个城市组成。
在国内三大城市群发展演化的实践经验中，城市群发展注重先由中央政府制定规划，再由各级政府及相关部门制定配套规划和贯彻实施，凸显整体性规划在城市群发展中的引领和推动作用。这是一种与经济优先型发展模式不同的动力模式。引领当代中国城市群发展的新型动力模式已经出现。
经济优先型发展模式在中国工业化、城市化和信息化进程同时发展、并举推进的过程中发挥重要作用，取得举世瞩目的成效。2003年10月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“五个统筹”发展目标（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放），强调坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。2015年10月，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。这意味着中国城市治理与城市群发展理念的日趋深化，从偏重强调经济优先发展的非均衡式治理理念，转向强调经济发展与社会民生发展并重的包容性、系统性、整体性治理理念。当代中国城市群发展动力模式从经济优先型模式转型为整体性规划引领模式，其基本图景已经在中国城市群发展实践经验中得到体现。
整体性规划引领模式是实现城市群整体性协同发展的新型模式。从经济优先型发展模式到整体性规划引领模式的战略转型，是在以城市群为主题形态、推动大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化战略格局背景下，中国城市群的发展注重将区域经济发展与区域基础设施（交通信息为主）、区域产业结构、区域公共服务、区域治理制度等有机整合起来，通过整体性规划引领与制度对接战略建构城市群发展新模式。中国城市群发展将注重用整体性规划带动绩效提升，显示中国城市群发展模式从非均衡式发展到整体性协同发展的根本转变。至此，整体性规划引领模式作为一种对经济优先型发展模式的突破和超越，能够为中国城市群的发展提供一种持续性、稳定性和制度化的新型动力。整体性规划引领模式必将成为中国城市群发展的主导模式，开创当代中国城市群发展治理的新图景。[12]
二、新合作：主动对接开创区域合作新篇章
浙江省嘉兴市、江苏省南通市纷纷“主动对接”上海及上海大都市圈建设，制定具体建设规划和实施方案，并得到浙江省、江苏省政府的正式批复。“主动对接”成为2016年、2017年区域合作的最大亮点，开启了中国大都市圈区域合作的全新篇章。
（1）嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区
嘉兴市重视接轨上海由来已久。习近平总书记在浙江工作期间，高度重视接轨上海工作，2004年3月在嘉兴调研时强调，嘉兴作为浙江省接轨上海的“桥头堡”，承接上海辐射的“门户”，要在全省“接轨大上海，融入长三角”中发挥更大的作用。[13]2014年，嘉兴市政府印发《嘉兴市深化接轨上海三年行动计划（2014-2016年）》，提出深入实施“与沪杭同城”战略，更好地发挥嘉兴接轨上海桥头堡作用，抢抓中国（上海）自由贸易试验区建设等重大发展机遇，全面深化与上海全方位、多层次、宽领域的合作交流。[14]
2016年8月，嘉兴发布《嘉兴市城市总体规划（2003-2020）》，提出“设立浙江省全面接轨上海示范区”：紧紧抓住国家推进“一带一路”、长江经济带、上海自贸试验区等重大战略机遇，深度融入长三角城市分工体系，加快建设浙江省全面接轨上海示范区、长三角高科技成果转化重要基地和江南水乡典范城市。
2017年3月29日，浙江省政府正式批复通过嘉兴设立浙江省全面接轨上海示范区。[15]批复要求嘉兴市牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧密围绕浙江省委、省政府关于主动接轨上海、积极参与长三角区域合作与交流的战略部署，发挥毗邻上海的地域优势，牢牢把握上海打造国际经济、金融、贸易、航运中心和具有全球影响力的科技创新中心的重要机遇，以提高发展质量和效益为中心，全面深化与上海全方位、多层次、宽领域的交流与合作，着力打造浙江省与上海创新政策率先接轨地、高端产业协同发展地、科创资源重点辐射地、一体化交通体系枢纽地、公共服务融合共享地，为浙江省全面接轨上海提供示范。
2017年5月26日，浙江省发改委印发《嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区实施方案》，明确浙江省有关部门积极支持嘉兴市轨道交通与上海轨道网对接、平湖与上海共建张江长三角科技城等八大重点事项，以及创立G60沪嘉杭科技创新走廊建设区域协同创新机制、创新省际产业平台合作共建机制等十五个创新改革项目。[16]
2017年7月24日，嘉兴市发布《嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区行动计划（2017-2020年）》[17]，强调嘉兴要紧紧抓住创建浙江省全面接轨上海示范区契机，把接轨上海与“一带一路”、长江经济带建设等国家重大战略结合起来。规划提出，到2020年，嘉兴市力争成为上海创新政策率先接轨地、上海高端产业协同发展地、上海科创资源重点辐射地、浙沪一体化交通体系枢纽地、浙沪公共服务融合共享地，建成浙江省全面接轨上海示范区，成长为浙江新一轮发展的增长极。
（2）南通市建设上海大都市北翼门户城市
南通市积极主动对接上海，将对接服务上海作为南通市政府全局工作的重中之重。
2017年2月4日，南通发布《南通市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》[18]提出建设长三角北翼中心城市的发展目标，推进“沪苏通经济圈”建设，深化沪苏通交通、科技、人才、产业、旅游、生态、社会等全方位合作，加快同城化进程，策应上海“五个中心”建设，打造科创成果转化基地、物流分拨中转基地、金融后台服务基地、贸易加工基地、产业承载基地。
2017年4月17日，南通市在上海举办“南通对接服务上海大会”，强调南通对接服务上海是南通市落实国家战略及有关规划的必然选择，也是江苏省委、省政府给予南通的明确定位和要求，是策应上海城市定位和发展需求的主动作为。[19]大会突出“服务大上海、建设北大门”的主题，明确沪通合作关键在于更好的发挥政府和市场的积极作用，需要两地政府进一步加强引导、协调和服务，探索构建有利于推动资本、技术、产权等要素自由流动和优化配置的制度安排，加快形成更加完善、相互协同的管理机制、合作机制、服务机制和推进机制，推动双方合作迈向体制合作的高级阶段，在合作交流当中实现共同发展。
2017年5月16日，江苏省政府正式批复《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》。[20]批复指出，加快建设上海大都市北翼门户城市是南通抢抓国家系列重大战略机遇的关键举措，是策应上海建设卓越全球城市的实际行动，有利于推动长三角区域协同发展、融合发展，能够在实现江苏“两聚一高”和建设长三角世界级城市群中发挥更大作用。批复要求南通市牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧围绕江苏省委、省政府的部署要求，充分发挥靠江靠海靠上海的地域优势，积极参与上海大都市圈协同发展，全面推进交通互联互通、城市功能互补、产业协同配套、文化相通融合、生态共保共治，构建全方位、宽领域、高层次对接服务上海新格局，建设集“生态屏障、产业腹地、创新之都、文化名城”等功能于一体的上海“北大门”。
随着新型城镇化战略和区域协调发展战略的深入实施，国家积极支持城市群发展建设，持续推进区域一体化协同合作。但是在近40年的改革开放进程中，中国已形成了条块分割、各自为政的地方治理体系，为统一开放的区域大市场体系建设带来了诸多困难。与此同时，压力型政府绩效评估指标体系难以催生跨区域政府合作的真正动力，各地方政府往往出于自身利益的考虑，按照政府的业绩来组织和调控经济发展。因此，尽管中央政府出台多项措施，试图以行政手段来解决跨区域政府合作问题，但是区域合作进展有限，跨区域政府合作的共识难以真正形成。近年来，区域合作主要通过各种互访、会议、协议等方式推进，跨区域政府合作议题“议而不决、决而不行”的状况依然存在。[21]
主动对接成为跨区域合作创新实践的最大亮点，开创了区域合作的全新篇章。
（1）主动对接都市圈发展战略机遇，区域合作成为地方政府真正共识。
地方政府充分认识到当前处于国家重大发展战略与区域一体化发展的重要交汇点，抢抓战略机遇有利于促进地方跨越式发展。因此，区域合作成为地方政府真正共识，促使地方政府主动出击、全面对接。
嘉兴市充分认识到，创建浙江省全面接轨上海示范区是嘉兴抢抓国家重大战略机遇的关键举措，是贯彻落实浙江省委发展战略任务目标的重要抓手，也是服务上海建设的应势之举，能够促进嘉兴市在更高水平、更深层次上接轨上海、融入长三角。因此，建设浙江省全面接轨上海示范区，嘉兴市多次提速加码。2016年嘉兴在城市总体规划中提出“设立浙江省全面接轨上海示范区”；2017年3月获得浙江省批复通过；2017年5月即通过《嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区实施方案》，明确对接重点事项和具体项目；2017年7月又发布《嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区行动计划（2017-2020年）》，强调紧紧抓住创建浙江省全面接轨上海示范区契机，明确提出到2020年建成示范区，成为浙江新一轮发展的增长极。
南通市同样认识到“服务大上海、建设‘北大门’”不仅是省委、省政府赋予南通的一项重要使命，更是南通拓展新空间、打造新引擎、积蓄新动能的主攻方向。因此南通注重全方位、宽领域、深层次全面对接服务上海，加快建设上海“北大门”。南通市强调，接轨上海不能只盯着交通互联互通、产业转移承接，还要在更高层面上聚力对接上海创新资源，实现借力发展、借势提升；首当其冲就是要抓住上海建设全球科技创新中心、打造卓越全球城市的机遇，加快建设长三角北翼经济中心，使“北大门”外在形象上与上海匹配、内在水平上向上海看齐。
（2）主动对接获得多方战略支持，区域合作成为省级政府重要发展战略。
浙江省和江苏省政府部门及相关职能机构为嘉兴市、南通市主动对接区域合作提供了诸多支持。两市也成为两省加强区域合作的示范城市和先锋城市。浙江省在轨道交通接轨、园区建设等八大重点事项以及科技成果转化机制、特色小镇创建、人才引进培养机制等十五项创新改革项目支持嘉兴全面接轨上海。江苏省政府同样要求江苏省有关部门要按照职能分工，进一步加强对南通建设上海大都市北翼门户城市的支持和指导，在规划编制、政策实施、项目安排、体制机制创新等方面给予积极支持，帮助协调解决南通对接服务上海过程中遇到的困难和问题，营造良好的政策环境。
（3）全面对接，融合发展，区域合作进入深度协同新阶段。
区域合作不再停留在经济合作和产业转移等层面，而进入了政策衔接、公共服务同城化、文化理念融合的深度阶段，促进区域合作进入经济社会文化一体化协同发展的新阶段。
嘉兴市全力推进浙江省全面接轨上海示范区建设，推动与上海政策制度无缝衔接、产业协同更趋紧密、科创合作全域推进、交通体系一体构建、公共服务融合共享，加快与上海同城化步伐，同时将接轨上海与“一带一路”、长江经济带建设等国家重大战略结合起来，推动与上海规划全面对接、协调统一、更好地实现融合发展。南通市重点按照行政推动常态化、区域市场一体化、产业发展协同化、社会服务同城化、交通运输便利化原则，全面深度对接融合，使全面对接取得实质性进展。[22]
（4）政策对接、制度衔接，区域合作形成长效、稳定的制度化体制机制。
在各种合作协议、会议、协调会等正式或非正式合作形式的基础上，主动对接区域合作注重形成长效、稳定的体制机制，提升协同水平。
嘉兴市注重深化政策、规划和机制协同，按照全面融入上海都市圈的目标加强政策共享，推动嘉兴与上海政策制度无缝衔接。嘉兴市进一步梳理政策、规章制度及办事规则与上海差异，研究制定承接上海非核心功能相关配套政策，充分发挥嘉善县域科学发展示范点体制机制优势，率先复制推广上海自贸区投资便利化、贸易自由化等方面创新政策，并重点在国家级开发区、保税区逐步推广，努力消除与上海政策落差。建立沪嘉两地双层双向对接机制，加强与上海常态化交流，提升区域融合水平。
（5）执行对接，贯彻落实，区域合作产生实质性治理绩效。
围绕建设全面接轨上海示范区，嘉兴市将成立创建浙江省接轨上海示范区工作领导小组，由市主要领导任组长，领导小组办公室按年度编制工作任务清单并分解落实，各县（市、区）和市级各部门（单位）结合实际，制定接轨上海示范区建设的政策意见和具体措施，并将其纳入年度工作目标责任制考核，确保执行绩效。南通市要求完善工作推进机制，制定具体实施方案，明确任务分工，落实工作责任，统筹推进对接服务上海各项工作。
嘉兴市、南通市主动对接上海，区域合作成果卓著。其中，嘉兴市积极采取了一系列创新举措，取得更为显著的成效。
2017年7月28日，嘉兴举办加快推进浙江省全面接轨上海示范区建设大会，在全面合作、园区平台合作、科技人才合作、民生领域合作等四个方面签署30多个协议。大会明确嘉兴在浙江全面接轨上海中牢筑“桥头堡”，打造示范区。具体包括：
（1）打造上海连接杭州湾大湾区的“主通道”，在交通互联互通上作示范；
（2）打造长三角先进产业发展的“协作区”，在产业互惠互利上作示范；
（3）打造沪嘉杭世界级科创走廊的“枢纽段”，在科技创新共建共享上作示范；
（4）打造长三角中心区域的“大花园”，在生态环境联治联保上作示范；
（5）打造优质民生福祉“共享地”，在公共服务借势借力上作示范。
同时，沪嘉杭科技协同创新取得实质性进展。2017年7月，嘉兴与松江、杭州共同签署《沪嘉杭G60科创走廊建设战略合作协议》，与上海张江高新技术产业开发区、上海市金山区共同签署《深化合作加快推进张江长三角科技城建设框架协议》。[23]这是嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区的又一有力举措，明确了沪嘉杭G60科创走廊建设和张江长三角科技城建设路径。上海松江、嘉兴、杭州三地将以G60高速公路为纽带，打破行政区划，在提升区域协同创新能力、共建高度融合发展产业体系、共同营造良好创新发展环境、健全互联互通智慧基础设施网络、创新一体化发展体制机制等五大方面深化合作，并将在政府产业基金、人才交流、知识产权发展和保护这三个领域签约合作，为推动科创要素的自由流动创造条件，共同打造横跨三地的科创走廊。
2017年9月16日，嘉兴湘家荡上海推介会正式举行，全面展示其区位优势、投资环境和发展前景。总投资达15亿元的多个项目正式签约落户嘉兴市湘家荡开发区。这些项目全部来自上海，项目达产后预计年产值达到27亿元，实现税收1亿元。其中，智能化物流设备研发制造项目由上海中通吉网络技术有限公司投资，项目占地150亩，总投资7500万美元，注册资金5000万美元，项目达产后预计实现年产值8亿元，实现税收3800万元。[24]
南通市也积极开展对接活动。2017年9月11日至15日，南通市委、市政府在上海及苏南地区组织了2017上海（苏南）投资促进周活动。活动准备期间，南通市即对现有总部在上海的意向项目、签约项目、拟开工项目进行全面摸底，排出一批龙头型、基地型和中小型优质项目。统计显示，投资促进周期间，市领导和各县（市）区负责人共拜访企业101家，对接洽谈项目94个，总投资达1772亿元。[25]
三、新治理：精细化管理开拓城市发展新局面
我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。国家统计局发布数据显示，2016年底我国城镇化率已达到了57.35%。[26]中国城市发展和城市治理进入新阶段。特别是超大都市面临人口众多且流动加速、治安形势复杂化、公民需求多样化、城市公共安全事件频发等新挑战。因此城市管理难度大大提高，传统的城市粗放化管理难以有效应对。城市发展与管理开始从“卖土地”“造新城”“盖楼房”为重点的“摊大饼”式规模化建设进入以“补短板”为终端的“精细化”式内涵化治理的新阶段。
中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“全面深化改革的总目标”，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[27]。2015年年底《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》[28]和2016年年初《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》[29]相继发布，这标志着城市管理现代化开始成为当代中国国家治理现代化的重要组成部分被提上了议事日程。
2015年11月，中共十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”[30]。建议要求健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。同时要求完善社会治安综合治理体制机制，以信息化为支撑加快建设社会治安立体防控体系，建设基础综合服务管理平台；落实重大决策社会稳定风险评估制度，完善社会矛盾排查预警和调处化解综合机制，加强和改进信访和调解工作，有效预防和化解矛盾纠纷。城市发展与建设进入精细化管理新阶段。
精细化管理是国家治理现代化的题中之义，能够促进社会治理标准化、信息化和多元化，提高社会治理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。
精细化管理要求建立细化、量化的工作内容，促进社会治理标准化。标准化是社会治理精细化的关键问题之一，能够使社会治理过程成为可量化、可追溯、可考核的过程，使相关工作的协调运转和有效衔接得到保障。同时，通过将行政流程纳入制度化和标准化的框架之内，将公共服务的方式、流程和内容固化下来，实现管理的可持续、可复制。推进政务服务标准化，对于提高政务服务水平、加快政府职能转变、促进政府治理现代化都具有十分重要的作用，是精细化管理的重要内容。
精细化管理要求以信息技术应用和治理工具创新推进社会治理信息化。精细化管理本身即对技术有着较高的要求。实现社会治理精细化，要高度重视民生领域的信息化建设，通过整合教育、医疗、就业、社保和民政等社会公共资源，打造智慧医疗、智慧教育、智慧家政、智慧社区、智慧生态等数字化综合民生服务平台，构建全面覆盖、统一调度、信息共享和动态更新的集成化、枢纽型的区域性社会治理综合信息系统和智能化、广覆盖、即时性的社会治理云服务体系。[31]信息技术能够利用网络平台促进信息和流程公开，增进信息透明与共享，还能够重塑业务流程，推进公共服务供给的高效化与智能化。
精细化管理要求不断调整优化多个治理主体之间的关系，以多主体协同治理为基础推进社会治理多元化。精细化管理要求政府强化引导，同时鼓励多元参与，从单一管制模式转向政社合作、政企合作、政民合作的多元参与模式。鼓励志愿者在公共事务管理中发挥作用，拓展共治内容。社会治理多元化有利于实现政府治理、社会自我调节、居民自治的良性互动，提升治理绩效。
“补短板”成为2016年上海市委“1号课题”。上海市委书记韩正指出，短板就是主要矛盾，长时间积累的短板问题已经逐渐成为影响改革创新、协调发展的难点瓶颈，制约了整个城市整体效益的提升，因此需要全市协同、形成合力，发现推进落实和补短板中出现的体制机制政策问题，认真研究，统筹协调，攻坚突破，补好短板，确保重点工作和重要任务落实落地。[32]“补短板”多项举措推进，大幅提升了上海这一超大城市的精细化管理水平。
上海“补短板”实践主要聚焦于推进区域环境综合整治和加强综合交通管理这两项任务。
（1）部署“五违四必”，推进区域环境综合整治
在2015年综合环境整治成果的基础上，上海市注重进一步聚焦群众反映最强烈、问题最集中、难度更大的区域，全面加强环境综合整治，做到区域联动、水岸联动，狠抓区区交界之处，狠抓水环境治理，市里重点抓大河大江治理，区县重点聚焦中小河道整治。“五违四必”成为区域环境综合整治的重点工作。“五违”即违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住；“四必”即安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔。
上海市政府大力部署“五违四必”综合整治，成果卓著。2016年全市17个重点地块和各区重点地块上拆除违法无证建筑超过5000万平方米。2015、2016两年，全市面上拆违总计超过6392万平方米。2017年，“五违四必”区域环境综合整治继续纳入市委重点推进和督查工作，明确22个市级地块，其中20个地块与城乡中小河道综合整治相关，各区还确定了292个区级地块和一批街镇级地块，预计全年拆除违法建筑将超5000万平方米。[33]
（2）制定上海交通“十三五”规划，从严加强综合交通管理
在交通管理方面，上海市一方面进一步加大交通基础设施建设，确保每条“断头路”按照竣工通车时间表必须完成打通；另一方面交通管理依法严管，敢于出手、付诸行动，确保严格管理的各项工作真正落到实处。同时，有法必依、执法必严，严格落实相关条例，切实消除交通安全隐患。
上海加强综合交通管理，突出强调从严治理、长效治理、依法治理，“一抓到底，久久为功”。在交通综合治理过程中，聚焦道路交通违法行为，突出依法严管，严在全覆盖整治影响交通秩序的突出问题；严在零容忍，见违必纠、纠违必处、处罚必严；严在不设时间表，直到形成常态长效。同时突出完善法制，坚持立法与实践相结合，新修订通过的《上海市道路交通管理条例》，充分体现从严管理，为严格执法提供最大程度的法治支撑，为加强综合交通管理，提供更全面、更科学的法律依据。[34]
2016年9月28日，上海市人民政府印发《上海市综合交通“十三五”规划》。[35]在交通管理方面，强调继续完善市域公路网络、完善城市道路网络、加快推进区区对接和断头路连通工程、加强道路交通组织管理；同时进一步加强交通需求管理，全面提升智慧化交通水平。“十三五”期间，上海综合交通体系将逐步进入“完善功能、注重管理、提升服务”的交通设施建设和品质提升并重发展阶段。
四、新驱动：创新网络缔造科技发展新动力
创新驱动发展战略成为关系国家发展全局的重大战略。国际竞争从经济竞争、资本竞争前移到科技竞争和创新竞争。构建区域协同创新网络能够提升区域创新发展整体水平，发挥网络协同效应和辐射带动作用，对建设具有国际竞争力和影响力的创新区域和创新枢纽具有重要意义。创新网络建设成为促进科技发展的新动力。
在新一轮科技革命和产业变革的重大机遇前，世界主要国家和地区对创新的重视程度不断升级，力求占据科技创新制高点。中国出台多项宏观战略与发展政策对区域创新网络的建设进行了系统谋划和顶层设计部署，整体上要求聚焦国家战略需求和重大原始科学创新问题，加快区域协同创新网络建设，完善区域协同创新机制，带动区域创新水平整体提升。
2016年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，要求打造区域创新高地，引导创新要素聚集流动，构建跨区域创新网络。[36]2016年5月，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，进一步细化要求聚焦国家区域发展战略，优化区域创新布局，推动跨区域整合创新资源，打造区域协同创新共同体。[37]2016年8月，国务院发布《“十三五”国家科技创新规划》，要求形成具有强大辐射带动作用的区域创新增长极，协同推进全面创新改革，完善区域协同创新机制，深度参与全球创新治理。2016年6月，习近平总结指出科技创新的为“三个面向”，即面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求。[38]
区域科技创新网络能够促进所在区域的经济发展与创新活力，推动科技创新，具有重要的功能作用。对区域内各个创新结点而言，区域创新网络提供了各种正式与非正式的网络化合作关系，促进知识的流动和创新的扩散。网络结构能够将创新主体链接到更广泛的创新系统中，使创新活动在更大规模、更多维度中产生。区域创新链条的形成意味着多样化的有效合作关系，能够增强网络结构的协同效应，形成互惠的、开放的、动态的链接关系，意味着降低创新主体的交易费用，促进知识与技术的高效流动。
对整个区域而言，创新网络的重要功能在于优化整合区域创新资源，促进区域经济增长和创新能力提高。创新是一个社会化的非线性过程，是行为主体通过相互协同作用而创造技术的过程。网络式创新结构之中，各个结点都可能发生创新，而当创新产生之后也能够迅速在网络内流动扩散开来，形成区域经济的又一个增长点。随着创新要素的大量聚集和创新能力的显著增强，有利于形成区域创新文化、培育区域创新资本，进一步建立起完善的区域创新体系，形成区域经济的新增长极。
泛长三角、京津冀、泛珠三角以世界级城市群为目标，是中国区域创新网络建设的重点区域，注重积极推进区域协同创新网络建设，推动科技创新，提升区域综合实力。
2016年12月，长三角主要领导座谈会召开，三省一市（上海市、江苏省、浙江省、安徽省）签订《关于共同推进长三角地区协同创新网络建设合作框架协议》，明确要继续推进创新链产业链深度融合，努力提升区域综合竞争力。积极推进长三角协同创新网络建设，以上海建设具有全球影响力的科技创新中心为引领，加强上海自贸区、浙江自贸区、张江国家科学中心、合肥国家科学中心、张江国家自主创新示范区、苏南国家自主创新示范区等合作互动，打造协同创新平台，共建创新服务联盟，共同营造创新发展良好生态。[39]2017年9月，浦江创新论坛发布《2017年上海科创中心指数报告》指出上海已成为全球创新网络中的区域关键节点，新兴产业发展引领力和区域创新辐射带动力提升速度明显，年均增长率分别达到15.6%和15%，对周边区域起到重要的辐射带动作用，在全球创新网络中扮演关键节点和枢纽角色。[40]
京津冀地区持续推进全面创新改革和区域创新网络建设。2016年6月，国务院批复同意《京津冀系统推进全面创新改革试验方案》[41]，要求充分发挥北京全国科技创新中心的辐射带动作用，依托中关村国家自主创新示范区、北京市服务业扩大开放综合试点、天津国家自主创新示范区、中国（天津）自由贸易试验区和石（家庄）保（定）廊（坊）地区的国家级高新技术产业开发区及国家级经济技术开发区发展基础和政策先行先试经验，建立健全区域创新体系，推动形成京津冀协同创新共同体，打造中国经济发展新的支撑带。截至2017年8月，京津冀系统推进全面创新改革试验取得实质性成效，北京加强全国科技创新中心建设16项任务积极推进，北京输出到津冀技术合同成交额达325亿元。京津石海关实行区域通关一体化改革，通关时间平均缩短41天。京津冀协同发展试点示范工作方案印发实施，新机场临空经济区等先行先试平台加快打造。北京服务业扩大开放综合试点141项任务已完成126项，形成一批创新成果。[42]
泛珠三角区域及规划中的粤港澳大湾区城市群区域坚定不移实施创新驱动发展战略，建设区域创新网络，打造区域创新发展强大引擎。在布局上，泛珠三角地区注重构建“1+1+7”的区域创新格局，以深圳、广州为龙头，珠三角其他7市为支撑，推动珠三角一体化创新发展。做强深圳创新产业优势，对标国际创新先进地区，打造中国的“硅谷”。发挥广州的科教和人才优势，打造全省创新发展的另一个“发动机”。珠三角其他7市立足各自优势，集中做大做强高新技术开发区。沿广深轴线建设科技创新走廊，集聚创新资源，带动东莞等珠三角城市，打造具有国际水平的创新经济带。2016年，珠三角研发投入占GDP比重达2.85%，珠三角9个国家高新区内高新技术企业占纳入统计企业比重从2012年的36.7%提高到现在的50.1%。珠三角创新型经济格局加快形成。[43]规划中的粤港澳大湾区则强调充分发挥功能平台的探索与示范作用。大湾区功能平台众多，包括前海、横琴、南沙，有自贸区、综合改革试验区等，赋予的政策力度之大、试验内容之广及层次之高，都是其他地方很难比拟的。应把它看作是国家赋予这一地区的特殊资源优势，充分发挥这些功能平台的作用。专家建议珠三角东岸要重点瞄准通讯设备、信息技术、智能制造产业带，珠三角中部重点发展汽车、船舶、电子信息、健康医药产业，珠三角西岸则以海洋工程、光电装备等为突破，努力成为科学技术、生产方式和商业模式创新的引领者。[44]粤港澳大湾区在规划阶段注重采取创新驱动发展战略，促进区域创新网络协同合作，打造全球科技创新平台，构建开放型创新体系，完善创新合作体制机制，建设粤港澳大湾区创新共同体。