一 农民如何上楼？
河南的Y县位于中国的中部地区，历史上一直是传统的农业耕种地区，工业发展十分落后，绝大部分劳动人口从事农业生产。长期以来，Y县被中央列入国家级贫困县之列。相反，邻近上海的江苏C市拥有工业化发展的独特优势。长期以来，在全国的县级综合实力排行榜上位列前十。先天或后天的优势或劣势导致了两个地区巨大的发展差距，无论是农民人均收入还是地方财政水平，Y县都远远落后于C市。
发展的差距通过表3-1和表3-2表现出来。在2006—2010年，Y县的农民年人均纯收入不及C市农民的30%。在财政收入方面，差距更加明显。在2009—2011年，Y县的一般预算收入只有C市的百分之二点几；在2013—2014年，差距略有缩短，但即便是差距最小的2013年，前者的预算收入也只是后者的4%而已（见表3-2）。增值税收入是衡量工商业发达程度的一个重要指标：2008年，Y县的增值税收入为1432万元，而C市为15.6586亿元；2011年，Y县的增值税收入为3608万元，而C市则高达18.7277亿元。[84]
表3-1 2006—2010年Y县和C市农民年人均纯收入（元）
表3-2 2009—2013年Y县和C市县乡两级政府公共预算财政收入（万元）
让农民集中居住，是从制订当地整体发展规划开始的，而规划的核心要素则是如何重新利用土地。在商丘市和苏州市的政府发展规划中，农民的集中居住项目涉及规模巨大的农村人口和他们居住的宅基地。在Y县2006年的发展规划中，政府并没有强调村庄之间的合并，到了2009年，规划被修改，增加了“两村合一”的内容，而到了2011年，新的规划将“两村合一”修改为“四村合一”。在乡镇所在地和中心村庄，Y县政府要求每个乡镇建造至少一个大型生活社区。乡镇社区设计居住人口规模为8000人，而中心村社区则为5000人。C市的集中居住项目启动较早，但涉及农村人口集中居住的规划和Y县大同小异。C市计划，在十年内，在农村地区建成600个左右的集中居住区，每个居住区规模控制在1500—2000户、人口5000—7000人。在Y县和C市，按照事先制订的发展规划，政府不再向居住在规划区内的农民批准任何一块宅基地，禁止自己建房、擅自加盖或扩建房屋。
不过，如何将农民从宅基地转移到楼房，两地政府的做法存在天壤之别。在Y县，政府承诺每个农户的宅基地按照大小和房屋的品质，按标准补贴。农民可以选择货币补贴，也可以选择以房换房。宅基地的补贴标准与耕地一致，即每亩地3万元，用于装修损失等方面的房屋补贴则是每平方米400—700元。但是，实际情况是，“农民基本没有拿到任何补贴”。[85]对当事农民的访谈也证实了这一说法。2014年，在Y县经济最发达的L镇，从乡镇干部那里得知，政府大楼边上的大型社区里安置了附近四个村庄的农民，每户农民都拿到了一套面积与其宅基地房屋相当的公寓房。然而，2015年7月，农民指出，他们根本没有被安置在该社区中。政府口头承诺将他们安置在远离镇区的一个在建小区，但是，被拆迁之后已经长达四年，农民们依旧没有被安置。在另一个乡镇，即D镇，情况略微乐观一点。被拆迁的农民每户拿到了8000—10000元的补贴。官员、房地产开发商以及农民自己都表示，即使政府全面兑现给予农民的补贴，即使政府竭力地压低房屋价格，绝大多数农民仍然没有经济能力购买楼房。类似于全国绝大多数的农村而言，Y县农民对购买的房屋只拥有使用权，没有所有权。这类房屋俗称“小产权房”，产权性质和宅基地一样，属于集体所有，不能到市场上交易。
在C市，仅仅从经济利益的角度而言，集中居住项目给农民们带来的好处堪比“天上掉下馅饼”。在农民将自己的宅基地与房屋交给政府之后，他们会在集中居住区得到120—260平方米不等的商品房，或者与商品房价格相当的现金；同时，政府也会根据每户的实际情况，补贴10万—30万元的拆迁损失。大部分农民选择以房换房，得到260平方米两套房屋，外加一些拆迁补偿。乡镇政府干部告诉笔者，政府花在宅基地换公寓房项目上的成本平均每户达到150万元；对农民来说，260平方米两套住房当年能够达到180万元的市场价值。[86]农民得到的好处还不止这些。在入住之前，乡镇政府已经为每户农民缴纳了用于未来房屋维护的公共基金；入住之后，他们还将享受三年免交物业管理费用的优惠。相对于Y县的农民，C市农民最大的好处在于，当地政府在房屋产权上进行了大胆突破，让农民不仅拥有新房屋的使用权，而且拥有所有权。这就意味着，房屋可以进入市场交易。这些好处似乎还不够充分地吸引农民。当地政府还在农民的身份选择上作出了让步，准许他们保留农民的身份，继续享受村集体经济带来的种种实惠。