一　三种解释路径

城市化与政治不稳定之间的因果联系基于一个共同的假设，即城市比农村对政治统治更危险。这种假设也是被经验所证实了的，因为许多发展中国家采取了多种措施，例如，大幅度减少联系城市与乡村的基础设施的投资，将大规模的国有企业迁移出首都，试图规避由城市带来的潜在风险。[4]

（一）城市偏向

罗伯特·贝兹对中部非洲的长期研究，为比较发展经济学做出了重大贡献，同时也为理解发展中国家城市化与政治不稳定的因果关系提供了重要的视角。在那本经典的小册子里，贝兹发现了政府普遍采取“以牺牲农民利益来确保城市利益”的政策，强制干预农业市场。政府干预农业市场的手法在农村和城市之间形成鲜明对比：在农村，政府强制压低农产品的价格，低价出售给城市居民；在城市，政府向农业加工企业提供补贴，维持城市居民相对优越的生活条件。[5]这就是著名的“城市偏向”政策。“城市偏向”具有两个明显的目的：一是，通过操纵市场、控制农业，将农民维持在一种贫穷的状态，从而降低他们挑战政权的能力；二是，采取收买的办法，实行低物价、高补贴，在城市人口特别是特权阶层中建立政治支持。由于这种政策带有明显的掠夺性，长此以往，农民遭受的经济剥削会促使他们联合起来造反。

“城市偏向”政策在城市与乡村之间制造了严重的不平等，农村人口的经济机会急剧减少，结果，农民大量涌入城市，增加了城市人口的密度。城市人口密度的增加又反过来使得城市成为不稳定的政治舞台。相对于农村，高人口密度的城市通常通过四个机制制造政治危险：（1）城市人口更容易接近权力中心；（2）人口聚集、信息流动更容易制造集体抗议；（3）大城市大多存在着居无定所的穷人聚集的贫民窟，这些贫民窟相对于其他社区犯罪率更高，是制造骚乱的重要土壤；（4）城市容易形成诸如环境、人权等焦点议题。[6]因此，从长期来看，“城市偏向”政策削弱了国家的初始目标，诱使更多的农村人口来到城市寻找生存的机会，他们的流动不仅在农村制造挑战，也在城市成为对抗政府的主力。

苏联和东欧国家在采取“城市偏向”政策的时候，其政策效应不同于其他类型的发展中国家，如拉美国家。一个重要原因是，社会主义国家并没有把制造贫困作为政治统治的一个策略，而是在城市人口或农村人口中竭力维持平均主义的工资和福利政策。这种政策至少抑制了因不平等带来政治不满的程度，进而减少人们表达不满的机会。另一个重要原因来自社会控制的能力，也就是下文即将讨论的城市主义。社会主义国家对社会的控制能力和组织化的程度是其他类型发展中国家难以企及的。正因为如此，“城市偏向”政策对社会主义国家政治秩序的冲击，相对而言要低于其他威权主义国家，政权的维续时间也是最为持久的。[7]

（二）城市主义

城市主义是城市社会学定义城市化的一个重要指标，指的是城市人口之间建立起特定的关系或者特定的生活方式。[8]城市主义对于社会秩序在发达国家与发展中国家发挥着两种截然不同的作用。在发达国家，学者们和政府提倡城市主义的生活方式，因为城市主义意味着人际交往（和互动机制）的密度和多样化，能够形成强社会关系网络，人们的独立性增强，从而有利于创造力的发展。[9]中心城区的衰落、贫富差距的加剧，以及由居住空间固化而带来的阶级再生产等问题，在发达国家的城市人口中间带来了底层边缘化、阶级隔阂、种族冲突以及高居不下的犯罪率问题。简言之，城市主义可以成为城市治理的积极资源。

不同于发达国家，发展中国家往往从统治的角度考虑，希望控制与遏制城市主义的发展，因为尽管城市主义能够培育出有利于城市问题治理的社会资本，但不论是观念形态、关系形态还是组织形态的城市主义，在一定条件下都会被集体抗议所利用，制造政治不稳定。一旦社会资本演变为一种组织网络，集体行动的能力也会随之提高。在发展中国家，正是这些网络关系成为抗议动员的重要资源。[10]研究社会运动的学者强调资源动员的重要性，正是反映了城市主义在社会秩序维持方面的另一副面孔。社会运动的周期性爆发离不开人际关系的频繁互动，离不开城市人口享有的闲暇时间，离不开公共价值观的发酵。[11]正式或非正式关系网络的发展会降低城市人口从事集体抗议的风险，同时也会使大规模的社会动员成为可能。在民主化过程中，推动政治转型的社会力量几乎无一例外地与城市主义密切关联。

发展中国家在对城市人口控制方面存在差异，这是我们在研究城市政治的时候需要特别注意的地方。[12]伊万·塞勒尼认为，苏联和东欧国家的城市化既不同于西方资本主义国家，也不同于第三世界国家。在对比了苏联和东欧国家转型前后的城市化之后，塞勒尼发现，在城市主义方面，苏联和东欧国家的城市对各个阶层实行高度隔离，警察对城市实施严格控制，很难在城市中看到极度贫困的表现形式，在大街上、火车站和桥洞下，很难看到乞讨者。但是，在西欧或者第三世界国家，政府对人口的控制相对宽松，城市主义表现得更加多样，城市街头就很容易看到妓女或者贩毒者，贫民窟在城市景观中也不鲜见。在智利、巴西等国家，由贫民窟的穷人发起的争取居住权的运动，在过去三十多年里从未停止过，这些抗议甚至吸引了反对党的参与，对执政党产生过重要的影响。[13]

（三）政治排斥

城市冲突的核心动力来自经济与社会的分化，其中，阶级分化对社会秩序和政治结构的影响尤其突出。[14]不过，政治对城市冲突的影响更加深远，因为国家能够决定社会分化的程度与结果。政治排斥的解释具有悠久的历史，宽泛地讲，马克思对1848年欧洲城市革命的研究就已经开创了这个传统，因为工人革命和暴动正是起因于剥削他们的制度。政治排斥表明，国家运用政治力量，以制度的形式整体或部分剥夺某个群体的权利，同时保护其他群体的特权。政治排斥在不同人群之间划定了某些不平等的边界，定义各自的身份以及彼此之间的社会联系。[15]美国早期的种族隔离制度就是一个政治排斥的经典案例，这种排斥不仅仅体现在政治权利的剥夺上，在城市空间上也有清晰的界线，例如，公共汽车上白人与黑人座位的隔离。南非在1996年之前的种族隔离制度也是政治排斥的极端案例。

政治排斥不仅影响到政治权利的行使，更常见的是，某些群体的社会权利被政治权力强制地剥夺了。在非洲的许多国家，政府削减教育经费，减少城市人口受教育的机会，对有色人种实施歧视性的就业政策，等等；[16]在拉美一些国家，政府对来自农村的穷人聚集的贫民窟，不仅不愿意提供基本的公共设施，还采取粗暴的办法驱赶这些人。[17]政治排斥是一种制度性的身份定义，一旦某种身份得以确认，不平等的关系也就随之固定下来。但是，由于政治排斥的目的是制造不平等，反抗总是难以避免的。如果具备一定的条件，那些遭遇不平等的人就有可能团结起来，改造或推翻不平等的制度。

在城市化的过程中，由政治排斥导致的政治不稳定一般会涉及范围广泛的政治变革，在某些情况下，还有可能发生政治转型。政治排斥诱发政治不稳定，没有一个固定的模式，但是，这个过程大致都具备以下几个要素：其一，人们对政府的不满首先来自经济方面，然后上升到政治诉求，要求政府进行改革；[18]其二，政治排斥同时伤害到了中产阶级的利益，他们从过去政府的支持者转而成为底层民众政治抗议的支持者；[19]其三，政治排斥更容易吸引反对党的兴趣，它们会利用政府在政治上的不道义，在特定人群中间制造道德优势，然后再把这种优势转变为吸引民众、反对现政权的力量。[20]

不过，政治不稳定的范围与程度并非只是单方面地取决于底层民众的行动，国家回应具有更大的决定作用。一旦集体抗议被政府理解成一种政治威胁之后，政府往往会采取暴力镇压的形式，提高抗议者的行动代价，迫使他们放弃街头抵制。一般而言，民众制造的威胁越大，政府镇压的强度也越高。[21]然而，镇压有时候会带来相反的效果，镇压越是严厉，民众的反弹越是强烈，暴力程度会加强，支持者的人数也会增加。[22]简言之，在捍卫和反抗某种不平等制度的时候，政治不稳定的形式、强度与范围取决于国家与社会之间互动的决心和应对的策略。[23]