1.4　研究方法与结构安排

1.4.1　研究方法

1.4.1.1　案例研究法

本书主要采用案例研究法。这是社会科学研究的基本方法，其目的在于通过对案例的分析区别不同事件类型和解决方法，从而在特殊事件中推演出分析或解决同类事件的一般理论和模型。[239]通过案例研究，人们可以对某些现象、事物进行描述，从而建立系统的理论，或者对现有理论进行检验、发展或修改。[240]“案例研究的第一步就是要从现实生活中选取一个案例对象，通过对这一对象的全面、系统和深入的考察，然后将案例故事的发生和发展过程描述和再现出来，这是一个认识和实践、理论和现实的互动过程。……进一步的分析研究在于探寻这个事件为什么会发生，为什么这样发生和发展，其约束条件是什么，故事中的当事人是如何行为和博弈的，这种行为如何导致了这样的结果。在这种分析的基础上，再对照现有理论是如何解释此类现象的，哪些解释接近事实，哪些解释偏差太大，能不能对原有的理论作出补充和修正，或者可以提出新的理论解释。”[241]实践证明，案例研究是能够有效研究复杂情势的方法。[242]在政策执行研究中，学者们通常使用案例研究法。[243]案例研究法常常比大样本统计分析允许更多、更强的检验。[244]安德森认为，相比量化研究，案例研究在政策分析中能更有效地解释某类现象。[245]

用案例检验相关理论假设，将面临这样的问题，即在实际的经验研究中很难客观上按照一定的标准把某项政策归入某一特定的类型中，因为很多政策往往同时具有多重特征。[246]同时，政策制定者会根据政策执行情况调整政策，使得政策具有变动性。在不同时期，政策范式也不同。[247]考虑到政策的变动性，研究者在时间的选择上会有所限定，以考察某一时期内相对稳定的政策对政策执行的影响。就本书而言，在淮河治理案例中，选取了1994—2000年的“淮河变清”工程执行过程，描述模糊性、冲突性都比较高的政策执行过程，讨论其中的关键变量；在节能减排政策案例中，选择“十一五”期间这个特殊的时间段，观察模糊性较低、冲突性较高的政策执行过程，考察其中影响政策执行的关键变量；在农村环保政策执行案例中，选取了农村小康环保行动计划的执行过程，通过描述该项目在不同地方的执行情况，考察模糊性较高、冲突性较低的政策执行特征，分析其中的关键变量；在环境监理标准化建设案例中，重点选择那些可以测量的项目，考察模糊性、冲突性都比较低的政策执行过程，分析影响政策执行的关键变量。虽然受地区差异、个案的局限性等因素的影响，个案不能作为推论总体的依据，但是个案反映的问题及其背后所隐含的逻辑具有一定的普遍性。[248]

图1-2　分析框架与案例选择

1.4.1.2　比较分析法

比较分析法又称“对比分析法”，是把客观事物加以比较，以达到认识事物的本质和规律并作出正确评价的目的。[249]“在政治学中，复制结果和操控条件根本不可能是直截了当的，因为‘实验室条件’以检测理论通常是不可行的。”“比较方法为政治学提供了检测理论命题的最明显的路径。”[250]在政策执行研究的文献中，涌现出大量模型，可是很少有哪个模型能够清楚地告诉人们在什么情形下特定的模型是有解释力的，以及特定的因素在什么情形下对于政策的有效执行是最为关键的。[251]本书以模糊—冲突模型为分析框架，选取典型案例，对比分析影响不同类型政策执行过程的关键因素。有学者认为，比较政策分析，研究的是不同时间和辖区的政府活动产出的变化。[252]对此，有学者提醒，与西方发达国家不同，在欠发达国家和地区，政府在制定政策时很少咨询利益集团或者受政策影响的个体或组织。利益集团以及对政策有兴趣的组织（包括政党）的真正角色在政府执行政策时才出现。在执行阶段，政府可能放弃，可能执行，也可能调整这项政策，以满足利益集团的利益。[253]基于这样的认识，笔者认为，考察政策执行的影响因素，不应该局限于政府的行为，还应该考察其他参与者的行为。因此，多项政策执行的比较维度包括：（1）执行的是什么政策？政策问题、政策目标、政策工具的模糊程度如何？（2）这项政策是在何种情况下产生的？经济、社会、政治等因素是如何影响政策问题及其治理的？（3）谁来执行政策？有没有其他参与者介入政策执行过程？这些参与者之间的关系是怎样的？是冲突的，还是合作的？他们的行为及其互动关系对政策产生了怎样的影响？（4）政策执行的结果如何？政策目标是否实现了？

1.4.2　结构安排

从理论建构的角度看，当我们认为不同的政策将会面临不同的执行问题时，就要避免“就事论事”，所要做的是从具体项目的执行问题中总结具有普遍意义的结论。分类是可以选择的方案，也就是要把具体政策分成若干组——每个组将有一些相似的执行问题。[254]在社会科学研究中，分类往往是从纯粹的描述走向解释性研究的至为关键的一步，是实现“有序控制和预测的开始”。[255]“分析任何事物的第一步就是将其正确地归类。如果一个问题被归于一种类型而不是另一种类型，那么我们对它的看法就会有很大的不同。”[256]更为重要的是，通过发现分类的基础，揭示隐藏在特定现象背后的含义和意义，暗示着什么重要的假设应该被关心。[257]“有关的研究假定，有可能对政策进行分类，并以此为基础，预测每一种类型的政策的执行过程。”“之所以可以通过对政策进行分类，来研究不同的政策类型对政策执行过程的影响，是源于这样的一个理念，不同的政策问题，在政策过程中会拥有不同的参与者，并因为有关的政策问题与人们的利害关系程度不同，而导致参与程度不同。”[258]运用分类法研究中国政策执行过程的相关文献较少，[259]本书是在这方面做出的一个尝试。

在具体研究中，本书从政策性质——模糊性、冲突性出发，把政策划分为政治性政策、试验性政策、象征性政策和行政性政策四种不同类型，结合既有政策执行研究，考察不同类型政策执行中的关键影响因素。本书选择“十一五”期间的节能减排政策、农村环保政策、“淮河变清”工程、环境监理标准化建设四个案例，分析不同关键变量是如何影响政策执行过程及其结果的。本书通过多案例的比较分析，发展更具解释力的分析框架。

基于以上所阐述的论证逻辑，本书的研究框架为：第1章为导论部分，交代研究的背景、所要研究的问题，梳理中西方关于政策执行研究的文献，探讨不同研究途径、视角的优点以及值得借鉴的地方，在此基础上，提出本书的分析框架，交代本书的研究方法和结构安排。从第2章开始，用四个章节来分别选取典型案例，分析政策执行的四个类型：政治性执行、试验性执行、象征性执行和行政性执行。第6章为结论部分，简要概述研究工作、研究的意义以及政策含义，并交代下一步继续研究的方向。