第2章 从法律体系迈向法治体系

四中全会就全面推进依法治国基本方略作出了总体部署，提出了全面推进依法治国的总目标，这就是建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这个总目标的提出，为依法治国指明了方向。四中全会决定已经向世人宣示，我们党已经对依法治国形成共识。在中国经济社会建设取得伟大成就的今天，党将依法治国确定为新时期工作的重点，是着眼于国家长治久安和中华民族长远利益的、具有远见卓识的战略部署，开创了伟大的社会主义事业的新篇章。

法治，就是依据法律治国理政的方式和状态。社会主义法治体系概念的提出，是党在法治理论上的一次重大飞跃。2011年3月，吴邦国委员长宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，这标志着我国在立法方面取得了举世瞩目的成就，表明我国已经基本结束了无法可依的状况，我国依法治国方略已经取得了重大的阶段性成果。中国特色社会主义法律体系的形成为法治体系的实现提供了前提和基础，但这并不意味着我国已经全面建成了法治体系。

从法律体系迈向法治体系，必须要全面推进法律的实施。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。在社会主义法律体系形成之后，摆在我们面前的任务是如何使“纸上的法律”变为“行动中的法律”，如何最大限度地发挥现有法律的实际效果。四中全会之所以要求从法律体系迈向法治体系，是因为法律体系只是强调立法层面问题，并没有强调法律的实施及其实效，只有在法律体系得到有效实施之后，才能形成法治体系。因此，法治体系与法律体系相比，其内涵更为丰富，不仅包含立法，而且更强调执法、司法、守法、法律监督等动态的过程，包含“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等内容。由此可见，“法治体系”与“法律体系”相比，虽然仅一字之差，但却彰显了我们党治国理政方式的重大转型，为依法治国方略提出了更新的目标和更高的要求，表明我国的依法治国蓝图已经进入新的阶段。因为全面推进依法治国涉及很多方面，必须有一个总览全局、牵引各方的“总抓手”，这就是建设中国特色社会主义法治体系。全面推进依法治国必须围绕这个总抓手来谋划、来推进。

为实现建设法治体系、建设法治中国的总目标，四中全会提出了具体的实施方案和路线图，强调“五大体系”的建设，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。为了实现建设法治体系和法治中国的总目标，四中全会提出了“五个坚持”，即坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发。四中全会提出的总目标和“五大体系”、“五个坚持”是我们党依法治国理念在新时期的进一步深化和发展。为落实上述目标，四中全会提出了一百八十多项对依法治国具有重要意义的改革举措，纳入依法治国总台账，这不仅将法律的实施和执行摆在更加突出的位置，而且为全面推进法治中国建设、建立法治体系规定了更加清晰的目标和路线图，为我们党全面推进依法治国战略、走社会主义法治道路指明了前进的方向。

从法律体系迈向法治体系，必须明确党的领导、依法执政与社会主义法治之间的关系。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。四中全会将党的领导和法治的关系概括为“一体两面”的关系，强调党的领导与社会主义法治的一体性，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。坚持党的领导是我国社会主义法治道路的根本特征，也是与西方国家法治的区别所在。建设法治体系，关键在于坚持党的领导，在于党科学而有效地依法执政，从这一意义上说，法治体系建设的核心任务是依法执政。依法执政既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党、治党。党要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，才能确保法治体系建设有序推进。

从法律体系迈向法治体系，必须建立完备的法律规范体系，以良法保善治。法治不是简单的法条之治，而应当是良法之治。古人云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[1]因此，厉行法治，良法先行。“小智治事，中智治人，大智立法”[2]，法律是治国之重器，良法是善治之前提。良法善治符合法治的精髓。什么是良法？良法不是指法律在道德层面的善良，而是价值、内容、体系、功能等方面的优良，在内容上应当反映最广大人民群众的根本利益和切实需求，符合公平正义的要求，维护个人的基本权利，反映社会发展规律的法律。为此，需要加强重点领域立法（如加快编纂民法典），进一步推进法律体系的完善。需要通过科学立法、民主立法，不断提高立法质量。需要改进立法体制机制，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。要发挥立法的引领和推动作用，必须把每件法律都制作成精品，形成法律规范体系。大道至简，法贵简约，法律并非越多越好。《法国民法典》之父波塔利斯在两个世纪前就曾告诫后世的立法者：“不可制定无用的法律，它们会损害那些真正有用的法律。”老子也曾言，“法令滋彰，盗贼多有”（《老子·道德经》），这说明立法并非多多益善，繁杂但又不实用的法律，不仅耗费大量的立法资源，也可能使有些法律形同虚设，影响法律的权威和人们对法律的信仰。四中全会所提出的形成完备的法律规范体系，重在立良法，求善治，这为法治体系的形成提供了基础和前提。

从法律体系迈向法治体系，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，三者相互作用、相互促进。依法治国是治理国家的基本方略，依法执政是执政党的基本执政方式，依法行政是政府行政权运行的基本原则。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。宪法以国家根本法的形式，确立了党和国家的根本任务、基本原则、重大方针、重要政策。宪法确立了国家治理的基本结构和基本机制，是治国安邦的总章程，依宪治国是国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。国家治理能力的现代化，首先要求国家治理的法治化。法治是规则之治、程序之治、控权治理、依法自治，而且有健全的维权机制，可以理顺各方面的利益关系，有效化解各方面的矛盾。而依法治理要求依照宪法和法律对国家权力进行合理配置，并通过制度设计实现各个国家机关之间的相互监督与制约，各个国家机关都必须依据宪法所赋予的职权来行使权力，并依据宪法的规定切实保障公民的合法权益。任何组织与个人都不能凌驾于宪法和法律之上；任何权力都要受到宪法和法律的约束，不能允许任何人以权代法、以权压法、以权废法。领导干部要运用法治思维和法治方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定。

从法律体系迈向法治体系，必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。建设法治国家是目标，建设法治政府是关键，建设法治社会是基础，三者相互关联，相互促进。一方面，为建设法治政府，四中全会提出了职权法定的原则，规范政府权力。按照四中全会报告，依法行政要依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度，这就是对政府职权法定的具体界定。法治政府，一定是有限政府。所谓有限，就是政府只能做法律允许和法律授权政府做的事情，而不能超越法律做事。建立法治政府，要求政府职能应当由法律来确定，“法无授权不可为”，“无法律则无行政”。另一方面，建设法治社会就是要全社会成员有序参与法治建设进程，要营造“全民信法、全民守法”的社会氛围，提升全体社会成员的法律信仰。四中全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。美国法学家哈罗德·伯尔曼曾指出：“法律必须被信仰，否则它便形同虚设。”只有把法律当做一种信仰，才能引导公民树立社会主义法治理念、养成遵纪守法和用法律途径来解决问题的良好习惯，真正使法治精神深入人心。

从法律体系迈向法治体系，必须正确处理改革与法治的相互关系。法律求稳，改革求变，在改革进入“深水区”和攻坚阶段后，我们党面对的改革、发展、稳定任务之重前所未有，矛盾、风险、挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重要。但各项全面深化改革措施的展开必须依法进行，以确保改革事业在法治轨道上推进。四中全会提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。为此，应注重立法的顶层设计，使立法保持前瞻性，为改革预留空间。适应改革的需要，应当对立法进行适当修改、补充、完善。对不适应改革要求的法律、法规，要及时修改和废止。对改革的成果要通过立法予以确认和保障。在改革过程中，应当变“政策引领”为“立法引领”。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。因为这一原因，三中全会和四中全会的决定形成了“姊妹篇”。

从法律体系迈向法治体系，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，保障司法公正。司法是社会正义的最后一道防线，司法改革的目标就是要确保司法公正。四中全会提出，公正是法治的生命线。为了使人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，必须深化司法改革，切实保障司法机关依法独立、公正地行使审判权和检察权。四中全会提出，禁止领导干部干预案件，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。为了确保办案质量，建立实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，同时健全司法人员履行法定职责保护机制。近年来，我国跨区域经济交往活动日益频繁，但因地方保护主义而产生的司法不统一和司法不公正问题也日益成为关注的焦点。有鉴于此，四中全会提出要设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这些都是保障司法公正的必要举措。

从法律体系迈向法治体系，还应当建立严密的法治监督体系。习近平指出，“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”。我国已经建成了包括由权力机关、政党、司法机关、人民群众、社会舆论等所组成的一整套法律监督体系，共同起到对法律实施的监督作用，但现行监督体系仍有待于进一步完善。首先，要健全宪法实施的监督机制，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。其次，要健全行政权力监督制度，为法治政府的建设奠定坚实基础。政府是执法主体，必须对行政执法行为进行严格监督。根据四中全会的要求，要进一步加强对依法履行职权的监督，贯彻落实行政权力清单制度，健全依法决策机制，保障行政决策的科学性和合规性。要完善纠错问责机制，加强对于违法行政行为的惩处力度。最后，为确保司法机关公正司法，独立行使审判权和监督权，还需要加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度。

从法律体系迈向法治体系，必须加强社会主义法治工作队伍，建立法律职业共同体。孟子说：“徒法不足以自行。”最终应当依靠执法者的严格执法，才能使法律发挥实效。四中全会把法治队伍的建设提到了新的高度，提出必须建立一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治队伍，并要求推进法治专门队伍的正规化、专业化、职业化，这些都为建立一支高素质的法治队伍确立了明确的目标，也为法学教育的改革和发展指明了方向。近年来，我国高等法学教育快速发展，体系不断完善，为我国社会主义法治事业培养了一大批优秀合格的人才，但其还不能完全适应法治中国建设的需要，存在培养模式较为单一、学生实践能力欠缺、高层次法律人才缺乏等问题。高等法学教育应当按照四中全会所提出的要求，进一步推进改革，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系，推动中国特色社会主义法治理念进教材、进课堂，把培养法治创新人才作为突破口，努力提高人才培养质量，实现法学教育与法律职业化和专门化建设的良性互动，培养、造就一大批坚持中国特色法治体系的法治人才和后备力量。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[3]法治建设是一个系统的工程，如果说建设法律体系只是法治工程的一个局部成就，那么法治体系的建构就是追求法治工程的全面实现。从法律体系迈向法治体系，表明在法治建设新的历史时期，我们党更加注重法律的实施和实施的效果，更加注重扎实地推进依法治国方略的实施。总之，从法律体系迈向法治体系，意味着在立法、执法、司法、守法、法治文化、法律教育等方面，形成一套完善的、有机的动态体系。党的十八届四中全会全面规划了依法治国方略的实现步骤和具体内容，必将有力地推进国家治理体系和治理能力的现代化，实现国家长治久安、社会和谐发展、人民生活幸福。

注释

[1]王安石：《周公》。

[2]习近平同志在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话，2014-10-23。

[3]张居正：《请稽查章奏随事考成以修实政疏》。