第2章 完善立法体制机制

立法是法治之前提与首要环节。十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提，并就此对立法体制的改革与完善提出了新目标与要求。

立法体制，是一国立法制度最重要的组成部分，是国家法制整体中的前提性环节。如果说法律是成品，立法是生产法律这一成品的过程，那么立法体制就像是生产法律产品的“发动机”。没有好的立法体制，便难有好的立法，因而再好的执法、司法体制也难以发挥应有的作用。也因此，立法体制是法律作用于社会生活的制度性起点。改革和完善立法体制机制是改进立法工作、提高立法质量，从而全面改善一国法治状况的前提。十八届四中全会就改进与完善我国立法体制进行了全局部署。

一、加强和改进党对立法工作的领导

加强党对立法工作的领导是推进当前立法工作的必然要求。十八届四中全会提出要完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。

党要善于通过人大立法，将其政策和主张上升为国家意志、变成全体人民的共识和共同行动。这不仅是党的各级组织实现其党的主张和政策的主要方式，也是党与国家权力机关关系的重要方面。只有这种经由国家立法程序产生的法律，才是党执政的最终依据。即，党关于国家事务的重要主张，属于全国人大职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人大提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律。在此基础上，才可能把党的主张与人民的意志统一起来，把党的决策与人大立法权的行使统一起来。唯此，才能既加强党对于立法工作的领导，也有利于保证人大及其常委会依法履行各项立法职能。

二、健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制

十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。这是直面当前我国立法实践中“行政主导”“部门本位主义”的突出问题而提出的针对性要求。由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程，是立法获得正当性与公正性的基础，亦是各国立法体制的精神内涵所在。在全面推进依法治国的总目标之下，要善于运用民主法治思维推进立法工作，践行以人为本、立法为民的理念，必须实现人大对于国家立法过程的主导。

多年来，行政部门主导立法以及由此形成的立法权的行政化、部门化，一直是影响我国立法民主性与公正性的显豁问题。实践当中，政府部门行使了相当重要和广泛的立法权，而人大立法职能却在相当程度上运作不到位，甚至在一些地方，人大好几年都不行使立法权。对于人大立法与政府立法的这种“错位”现象，有人形象地评价为“人大立法管小事，政府立法管大事”，或曰“人大抓鸡毛蒜皮，政府抓关键问题”。

这种“政府主导”和“部门本位”的工作机制对立法产生了深刻的影响：第一，直接造成立法过程的“寻租”和立法权异化，造成法出多门和立法打架。相关规定含糊不清、互相矛盾，从而大大影响了立法质量。第二，在立法内容上，一些部门借“归口起草”法律法规之机不适当地扩张行政权力、增设行政机构、重管理轻服务。一些立法中关于部门职权和行政相对人义务的规定过多且较为全面、具体，而关于部门职责和行政相对人权利的规定则过少且过于片面、含糊、笼统，甚至有时根本就未做规定。第三，部门利益支配相关立法过程，部门或行业的管理者实际上成为本部门、本行业管理事项的立法者。这种立法过程中“运动员”和“裁判员”二者合一的做法，使得利益相关的社会公众难以参与和影响立法过程，行政相对人的利益也难以在立法过程中得到充分尊重和体现。这就是人们常常批评的“国家立法权部门化，部门立法权利益化，部门利益通过部门立法合法化”现象。这种立法工作机制之下最终形成的法律几乎成了“政府意见的法律报告”，立法的民主性与人民性大打折扣，法律的公正性必然严重缺失，法律也就难以获得社会成员的拥护与认同。

人大立法是以人民的名义来行使立法权，是调整国家、社会和公民生活中带有根本性、全局性问题的立法。就人大立法与政府立法二者法定关系而言，前者处于主导、支配和优势地位，后者则处于从属、补充和服从的地位。后者很大程度上是使前者得以更好地贯彻和实施，或是为前者打下探索性、先行性基础。

我国改革开放以来的立法实践也证明，相较于人大，政府部门具有明显的信息优势和专业优势。随着社会管理事务的日益复杂和民众需求的多元化，立法的专业性、技术性、科学性要求凸显，政府立法权的扩张与膨胀更有其必然性与现实合理性。政府立法以其特有的专业性、及时性和灵活性迅速填补了国家立法的空白，弥补了人大立法的诸多缺憾，大大调和了立法民主与立法效率的紧张关系，缓解了社会对立法发展的迫切要求与国家立法供给不足之间的矛盾，使得我国立法的规模基本适应改革开放与社会发展的需要。所以，政府立法对于推进形成完善的法律体系，充分发挥立法之于各项改革事业的引领与推动作用，提升立法的科学性与效率性，起着不可或缺的重要作用。

但是，我们也应清醒地认识到政府立法主导可能给整个法治进程带来的负面影响。为此，必须规范政府的各项立法权限，合理界定各部门立法的权限范围和议事程序，引入社会监督力量，做到“开门立法”，防止少数立法精英滥用立法权，从而防止部门立法的腐败与恣意。此外，还应在一定程度上改革现行“归口立法”的做法，加强人大对同级政府立法的制约与监督，使人大立法与政府立法保持内容和形式上的统一。

针对以上问题，十八届四中全会提出要健全人大主导立法工作的体制机制、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，要进一步加强人大及其常委会制度建设，建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。而且，还要增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。

三、加强和改进政府立法制度建设

就加强和改进政府立法制度建设、防止立法过程中的部门本位主义和部门利益至上，十八届四中全会提出要完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制，并且提出重要行政管理法律法规应该由政府法制机构组织起草。为从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，十八届四中全会提出要进一步明确立法权力边界。十八届四中全会要求，对部门间争议较大的重要立法事项，应由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决；还要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。

2015年新修正的《立法法》对“政府立法不得任性”这个主题进行了很好的制度设计与规范。具体而言，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。因此，政府及其相关部门在征税、限行限购等方面的立法就不得任意而为。新《立法法》还对政府授权立法进行了严格规范，要求相关立法的授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等，而且，授权的期限一般不得超过5年；要求被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力，被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。此外，新《立法法》对地方政府立法权也进行严格限定，即应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。简而言之，地方政府规章只有2年的时效，满2年后，如果不能通过法定程序上升为地方性法规，就要被废止。

四、依法赋予“设区的市”立法权，扩大地方立法权主体范围

提高立法质量，科学界定中央与地方立法权是一个重要前提。我国宪法和立法法等法律确立了“一元两级”、以中央立法为主导的立法体制。中央立法处于立法权“金字塔”体系的顶部，地方立法权来自中央的单方授权和委托。一方面，中央立法要统一实现“全国一刀切”和“一盘棋”，就只能制定一些宽泛的原则性、粗线条的法律条款。如果做精细化的规定，则难以兼顾各地风土人情的差异性和特殊性，很容易导致法律的“水土不服”。另一方面，地方立法很大程度上是一种“执行性立法”，使得地方立法整体上缺乏自主性与创新性，大量照抄、照搬中央立法的内容。这既是对立法资源的浪费，又可能导致立法权限的混乱。

在维护社会主义法治统一的原则之下，充分发挥地方立法的主动性、积极性，既有利于强化中央与地方的联系和制约，又契合市场经济和社会生产力发展的内在要求；既可以弥补中央立法之不足并为中央立法提供经验，又能解决很多地方的特殊问题。因此，在保证中央立法权威性和主导性的基础之上，应以宪法为依据，科学配置中央与地方的立法权限，进一步下放地方立法权。就此，十八届四中全会提出要明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。

新《立法法》以法律形式明确了“设区的市”所享有的地方立法权。即，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准。而且，该法规定由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

五、完善推进民主立法、科学立法的工作机制

（一）深入推进民主立法

十八届四中全会指出，在加强立法工作与完善法律体系建设的过程中，要深入推进科学立法、民主立法。在现代社会，凡是民主没有确立的地方就没有法治；反过来说，民主确立以后也必须通过法治来加以保障。法治的实质就是民主，因为法是人民制定的，法治即为人民之治。现代法治的民主性，主要通过立法的民主性得以体现。立法和法律体系建设是否能够切实反映人民的意愿和利益，最可靠的办法就是在立法过程中实行民主。这不仅是立法高质量的标志，同时也是提高立法质量与完善法律体系的保证。对此，我国《立法法》第5条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。实践当中，民众参与立法被看作是实现民主立法、提升立法质量的重要途径。党和政府也一直强调“公民的有序参与”，并将其作为推进中国特色社会主义民主政治的重要内容。十八大报告强调“拓展人民有序参与立法途径”。由于缺乏具体细致的程序性规定，立法听证、专家论证常常流于形式。公众是否参与立法过程以及以什么样的方式参与立法，基本上取决于立法机关单方面的“自由裁量”。又由于我国的公民团体在组织上缺乏自立性，其参政议政、政治参与能力较弱，因而公众参与立法的组织化程度较低，其影响立法决策的能力相当有限。

就深入推进民主立法，十八届四中全会强调要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。就此，2015年新修正的《立法法》提出，应当以各种方式广泛征求人民群众意见，开辟民主参与立法过程的有效途径，使各个社会阶层的利益诉求和愿望能够在立法过程中得以表达和受到尊重；要加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度；要进一步健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用；要完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。为保证立法的公正性，可以探索委托第三方起草法律法规草案。

十八届四中全会《决定》强调要进一步健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用；要探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制；要进一步拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，在此基础上广泛凝聚社会共识。

（二）深入推进科学立法

现代立法应是一种科学活动。立法本身就是一门科学。坚持科学立法，有助于产生符合经济社会发展需要的高质量良法，有益于尊重立法活动的规律、克服立法过程中的主观随意性和盲目性，也有利于避免或减少立法决策失误，降低立法成本，提高立法效益。科学立法，要求在立法过程中实事求是，一切从实际出发，要求立法者的主观认识符合客观实际，按照事物发展的客观规律立法。科学立法反对立法过程中的长官意志和主观随意性，反对“拍脑袋”式的盲目的立法决策。我国《立法法》第6条对立法的科学化要求作出规定：立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。科学立法，首先要求立法工作与法律体系建设必须尊重客观实际，符合社会政治、经济和文化发展的客观需要，正确反映经济社会发展客观规律的要求。其次，要求立法者应深入实际调查研究，全面真实地认识和把握客观现实，不能带有主观片面性和恣意性。

就深入推进科学立法，十八届四中全会提出要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，逐步推进立法精细化。为增强立法工作的现实针对性和社会效益性，实现立法与改革事业的同步发展，十八届四中全会提出，要坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。全会强调要努力实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。为从立法程序上保证立法质量，十八届四中全会还专门提出要完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

六、健全有中国特色的社会主义立法监督机制

现代法治理论强调，任何一种权力都有被腐化和被滥用的可能，立法权也不例外。因此，在接受监督方面，立法权没有天然的豁免权。从各国立法实践来看，建立健全立法监督制度是确保立法的合法性、维护法制统一、保证立法质量的重要制度保障。立法监督一般采取立法复议、立法否决、违宪审查、公民公决、备案审查等形式。在我国，备案审查是立法监督的一项重要制度，备案的对象包括地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方性规章等。但在实践中，该项制度的运行状况和监督力度仍不尽如人意，难以对相关立法构成强有力的制约和监督力量。

为了保证各项立法活动依法进行，必须建立与健全科学、高效的立法监督制度。这是立法法治化的基本内容和要求，与现代法治的基本标志相通。其具体要求是指各级立法主体的立法权限、立法内容和立法程序均有法可依，依法进行。首先，一切立法权的存在和行使都应有法的依据，即立法权应当在法定范围内行使，它强调有立法权的主体只能就自己享有的特定级别或层次、特定种类、特定形式的立法权进行立法，只能就自己所能调整和应当调整的事项进行立法活动。立法内容的合法性，主要体现为立法内容的统一性，其前提是立法内容的合宪性，即强调各项立法的目的与任务、精神与内涵，必须遵守宪法的基本原则、基本精神和相关规定。其次，立法的合法性还要求在等级有序的法的体系中，法的内容应当保持高度一致，各种立法应当有法的依据或不与上位法相抵触。在所有法的渊源中，下位法不得与上位法抵触，凡是下位法违背上位法的，均属违法立法，该下位法不具法律效力。立法程序的法定性，是指在立法过程中必须遵循法定的步骤、顺序和期限，实现立法程序的规范性和制度化，从而增强立法行为的正当性与合法性。

针对我国立法监督机制运行的现状，十八届四中全会提出要进一步完善立法体制机制，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；强调要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。这些举措对于完善我国立法监督体制机制具有重要意义。

七、围绕重点领域加强立法，完善社会主义法律体系

（一）完善立法体制的根本目的在于推进法律体系的不断完善

完善立法体制机制的根本目的就是在科学立法民主立法的基础上推进以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的不断完善。这既是全面推进依法治国总目标的前提与基础，也是通过全面推进改革实现国家治理体系与治理能力现代化的内在要求。建设社会主义法治国家的过程，首先就是建立与完善社会主义法律体系的过程。一国法律体系的形成与发展，是该国制度创新与变革的主要成果，其发展状况体现着该国法律制度建设的基本状况。法律体系是否适应法治实践的需要，直接关系到是否能为国家治理提供高质量的“良法”，关系到全面推进依法治国各项工作的顺利开展。

2011年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大第四次会议上宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”这是改革开放三十多年来我国立法取得的最重大成就，是我国法律体系发展进程中的一个标志性里程碑。

根据法律所调整的社会关系以及调整方法的不同，我国法律体系的基本框架主要由以下九大部门法构成：（1）宪法，又称母法或国家法，是国家的根本大法和国家活动的总章程，因而是最重要的法律部门，具有最高的法律效力和地位，它规定国家和社会的根本制度，公民的基本权利和义务，国家机关的地位、组织和活动原则等重大社会关系；（2）行政法，即有关国家行政管理活动的法律规范的总称，由调整行政管理活动中国家机关之间、国家机关同企业事业单位、社会团体和公民之间发生的行政关系的规范性文件组成；（3）民商法，即调整作为平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系和人身关系的法律规范的总和；（4）经济法，这是改革开放之后发展起来的一个新的法律部门，是关于国家对经济实行宏观调控的各种法律规范的总和；（5）劳动与社会保障法，是关于劳动关系以及社会保险和社会福利关系的法律规范的总称；（6）资源环境法，即有关自然资源、环境保护、污染防治以及其他防止公害的法律规范的总和，包括自然资源法和环境保护法两大类；（7）刑法，即有关犯罪和刑罚的法律规范的总称；（8）诉讼程序法，即有关诉讼程序的法律规范的总和，是相对于实体法的一个法律部门；（9）军事法，是指关于军事管理和国防建设方面的法律规范的总和。

十八届四中全会对当前立法工作与完善中国特色社会主义法律体系建设提出了新的更高要求。全面推进依法治国，不仅需要有“法”可依，而且需要有“良法”可依，需要一个更为健全、完善的中国特色社会主义法律体系的全方位推进与保障。一个国家的法律体系，并不是法律、法规的数量越多就越完善。完善的法律体系，也不是一大堆法律、法规的简单相加，而是由比较高质量的法律体系的基本构成要素，按照不同层次、不同功能平衡配置、有机组合起来的一个整体。完善的法律体系的基本要求应该是指：在实质构成要件上，各项法律规范符合公平正义的价值准则，符合社会发展的客观需求，符合广大民众的根本利益与愿望，并且有利于市场经济和社会生产力的发展，有利于社会主义民主政治的实现。在形式构成要件上，完善的社会主义法律体系应当符合以下几方面的要求：

第一，层次分明。法律体系是由具有内在联系的各个法律部门组成的一个统一体。这个统一体的各个组成部分之间应该层次分明、位阶有序。即：要按照法律规范的重要性以及调整社会关系的类别，来确定不同层次的立法主体和效力渊源；要把调整同类社会关系的法律规范尽可能集中于一部法律或法规之中，尽可能避免不同法律、法规调整范围与调整事项的重复交叉；要先集中精力把各个法律部门的骨干法律制定出来，形成整个法律体系的基本框架，从而带动其他配套法律、法规的制定。

第二，体系完整和规范到位。法律体系是一个有机的整体，应该能够比较全面地覆盖社会生活的各个方面，具有调整领域的完整性和周延性；同时，也要求法律体系的调整范围和调整力度“拿捏”得很好。各项法律规定对其调整对象而言必须恰到好处，既不能规范不够，又不能规范过多。但是，重视法律体系的完整性和规范到位，并不是要片面地追求“大而全”。在建设社会主义法律体系的过程中，要防止烦琐性和“好大喜功”现象的发生。

第三，结构均衡。法律体系最大的构成单位是法律部门，为保证法律体系的结构合理均衡，就必须注意把握好划分法律部门的标准与尺度，注意处理好不同法律部门、不同法律渊源之间的关系，处理好授权性规范与义务性规范之间的关系，掌握好市场经济立法与民主政治、社会保障等方面立法之间的平衡，公民权利与国家权力立法之间的平衡，根本法与单行法之间的平衡，实体立法与程序立法之间的平衡。

第四，内部协调。在完善的法律体系中，各种法律规范之间应该保持协调一致，尽可能避免矛盾冲突和相互打架的现象发生。这要求各项法律规定的内容必须具有良好的可操作性。各种规范性法律文件不仅要规定具体、明确，能够解决实际问题，语言规范、简洁、准确，而且要求其内在逻辑要严密，统一互补。如果法律规范之间不协调、不统一，政出多门、各自为政、各行其是，左右冲突、前后对立，法律体系就难以发挥制度和谐与社会整合的作用，也就难以满足建设社会主义市场经济和民主政治的需要。要解决这个问题，就必须建立和完善一套有效的立法协调和监督机制。

总而言之，完善以宪法为核心的中国特色的社会主义法律体系，应该是在宪法的基础上，体系统一完整，各个法律部门齐全协调，法律规范之间和谐有序，整个体系和各个部门法的结构逻辑严谨，在体例安排上科学合理而又独具特色，满足社会主义政治经济文化发展需要的社会主义法律体系。完善中国特色的社会主义法律体系，是一项长期而宏大的社会系统工程。它要求我们有计划、有步骤地推进各项立法工作，尽可能做到法律体系的发展，与社会发展的客观需要相适应，与社会主义市场经济与民主政治的内在要求相匹配。

（二）十八届四中全会确定了法律体系建设的重点立法领域

十八届四中全会确定了今后一段时间我国立法工作的重点领域和中心任务。一是要加强依法保障公民权利方面的立法。要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化；要增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式。

二是以编纂民法典为中心完善社会主义市场经济法律制度。十八届四中全会提出，社会主义市场经济本质上是法治经济。要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向；要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款；要创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求；要加强企业社会责任立法；要完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制；要加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面的法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用；要依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序；要加强军民融合深度发展法治保障。

三是加强以推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化为目的的立法。十八届四中全会提出，要以保障人民当家做主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化；要加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系；要完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；要完善国家机构组织法，完善选举制度和工作机制；要加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象；要完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。

四是加强文化领域的立法，进一步完善我国的文化法律制度。十八届四中全会指出，要建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度；要制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化；要制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范；要制定国家勋章和国家荣誉称号法，表彰有突出贡献的杰出人士；还要加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。

五是就加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新加强立法。十八届四中全会提出，要依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；要加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。制定社区矫正法。

六是加快国家安全法治建设。十八届四中全会提出要贯彻落实总体国家安全观，要抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。

七是加强生态文明建设领域的立法，促进我国生态文明建设。十八届四中全会提出，要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本；要建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度；要制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。

综上所言，完善立法体制与工作机制，不断完善中国特色社会主义法律体系，是全面推进依法治国的前提与基础。习近平总书记对于当前立法工作指出，“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决问题”。要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律，就必须抓住完善立法体制这个关键因素。唯有以推进民主立法、科学立法为出发点和目标依归来实现立法体制的逐步完善，才能为立法先行提供坚实的制度保障，才能提高立法质量、充分发挥立法之于改革的积极引领和推动作用，才能把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，才能在立法过程中恪守以民为本、立法为民理念，使每一部立法都符合宪法精神，反映人民意志、得到人民拥护与尊重。

参考文献

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