第一篇：理论篇
第一章 全球治理的逻辑起点：从西方性到全球性
一、世界面对的严峻挑战：在全球范围和全球层次上的治理赤字
全球治理是在全球范围和全球层次上对问题的治理。早已公认的事实是：第一，世界问题的存在范围（场域）、影响范围是“全球的”（on a global scale）；第二，世界问题的存在层次是“全球层面的”（on the global level），即这样的问题不仅存在于国家以及国家之内的地区和国家之外的地区的各个层次上，而且主要存在于全球层次。因而如果问题是在全球范围和全球层次上出现的，那么解决问题的方法（方案）也相应地应出现在全球范围和全球层次上。
全球化在带来成就（尤其是普遍的经济增长、相互依存为基础的和平）的同时也带来问题。随着全球化的继续，世界的问题、威胁、挑战也在积累，因此，在全球范围和全球层次上对问题的治理更加必要。但是全球治理的真实情况到底如何？其回答是令人不安和失望的：世界并不存在希望的、预期的、设计的、主张的全球治理，而是存在着巨大的“全球治理赤字”。
本文无从考证全球治理赤字从何时成为一个专有术语（话语），这一话语主要是强调总体上现存的全球治理所面对的严峻局面。从冷战结束后的20世纪90年代初，国际上就开始强力呼吁加强全球治理。例如，1992年成立的具有一定的全球代表性的“全球治理委员会”（已故钱嘉栋大使为中方委员）在1995年率先发表了影响深远的《天涯成比邻：全球治理委员会报告》（中国对外翻译出版公司，1995年版）[1]。进入21世纪，对全球治理赤字的研究增多，一系列该领域的专家学者和知名人士就此发表了看法。例如，法国学者和政治家拉米（Pascal Lamy）结合其担任WTO总干事的经验，系统地阐述了为什么全球化加速的情况下却没有相应的全球治理——全球治理赤字。[2]此外，呼吁正视全球治理赤字的欧美学者不少。几位长期研究全球治理的英国学者合著有《大僵局：为什么我们最需要的全球治理却趋于失败》。[3]有的西方学者更是直接以全球治理赤字为题著述，如美国马萨诸塞大学（University of Massachusetts）政治学教授哈斯（Peter M.Haas）讨论了全球环境治理的赤字情况。[4]在中国，注意到全球治理赤字现象并对其加以学术讨论的学者也不少。秦亚青在研究国际权力转移和世界秩序时强调了“（全球）治理赤字”问题[5]。由中国社会科学院世界经济与政治研究所和美国印第安纳大学中国政治与商务研究中心联合主持的研究报告《中美两国与全球治理：新时代的新议题》认为，全球治理赤字是严峻挑战，中美合作才能改善全球治理的赤字。尤其值得注意的是，该报告认为，那些认为“全球治理已经相对完备”的观点是错误的，因为“几乎没有清晰和现成的规则，以解决各方利益分歧”，并非“所有的全球治理规则都不约而同地鼓励开放、国民待遇和互惠”[6]。
“赤字”也叫“缺口”（gap），是低效（deficiencies）、不发挥作用（failed to work）或者失败（failures）的结果。不过，不同学者对赤字的理解不一样。有的学者明确指出赤字“并非民主赤字”（not democratic deficit），而只是在行政管理意义上“目前安排的实际和潜在效果”（between actual and potential effectiveness of current arrangements）之间的差异，即现有国际机构（国际组织）的绩效不尽如人意[7]。然而，全球治理赤字显然不仅是现有国际制度或者国际安排（如G20）没有达到预期的设计的效果这么简单。不仅如此，全球治理赤字主要是政治赤字，尤其是“民主赤字”，即目前的全球治理机构（如国际金融组织）中非西方国家的代表性、发言权缺乏导致了这些机构的低效和失败。英国著名国际政治经济学学者佩恩（Tony Payne）指出，世界上存在的一些非常严重的问题——例如大国协调的失败——已经破坏了而且继续破坏当前的（为了全球治理的）国际机制，并导致了严重的“全球治理赤字”，即全球治理机构（他指的是诸如国际货币基金组织之类的全球性国际机构）并没有真正发挥作用。[8]
从研究的角度看，“赤字”是一种有效的以社会科学为基础的政策分析工具（方法），即借用财政分析方法或者“赤字”的隐喻强调某一议题的严重性。这一方法有助于理解问题和解决问题，即理解为什么发生赤字、如何改善或者解决“赤字”甚至进入没有赤字的良好状态。
作为本书的一章，本文将讨论什么是全球治理赤字、为什么存在全球治理赤字、如何解决全球治理赤字、中国与全球治理赤字的解决等问题。
二、什么是全球治理赤字？
对全球治理赤字的理解不尽相同。本文的理解如下：
全球治理赤字并不是一个新的现象。冷战时，以美苏为两极，东西对抗，第三世界兴起，联合国陷入瘫痪，联合国安理会无法应对全球安全挑战——联合国本来是通过集体安全体制实现全球安全治理的。这一情况是典型的全球治理赤字，尤其是全球安全治理赤字。这一状况从20世纪40年代末一直持续到80年代末。不过，冷战的最终结束使联合国在维护世界和平中的作用逐步发挥出来。例如，联合国维和行动在冷战后得到加强，中国等国家转变态度与政策，积极参加了联合国维和行动。联合国也试图在冷战结束的背景下展开深刻改革，可惜从20世纪90年代初到现在，20多年过去了，尽管雄心勃勃、讨论热烈，但联合国改革的实际进展有限，全球安全治理赤字并没有因为联合国改革得到根本弥补。在缺少有效的全球安全治理的情况下，美国及其同盟（北约）绕过联合国发动了阿富汗和伊拉克两场大的局部战争，深度干涉了中东和北非事务。而在亚太地区，联合国在亚太安全中的作用几乎到了忽略不计的地步，以美国为中心的同盟体系在地区安全治理中继续占据着突出地位。在解决诸如朝核问题等挑战上，不是联合国而是大国协调（“六方会谈”）发挥着特定的危机管理的作用，因此东北亚地区严重缺少包容性的多边安全治理。
作为二战的战胜国，美英从自身统治世界的长远利益考虑设计了1944—1945年时的国际制度：联合国并不具有全球经济治理功能，担当全球经济治理的不是联合国，而是在联合国体系之外的国际经济组织，即管理国际货币关系的布雷顿森林体系（Bretton Woods system）和管理国际贸易的关税与贸易总协定（GATT），20世纪70年代和90年代以后，二者分别演变为国际金融机构（IFIs）和世界贸易组织（WTO）。无论是联合国还是国际经济组织的建立，都表明二战后西方（欧美）在全球治理中占主导地位。也就是说，美欧不仅处在设计或者制定全球治理的国际规则的地位，而且在控制或者主导国际机构。其他国家，即使是诸如中国这样的世界大国，也大多不是国际规则的制定者。这就导致了现有国际机构的正当性（legitimacy）问题——非西方国家的代表性、发言权、决策权问题越来越突出。1944年以来，美欧分别牢牢控制了世界银行（WB）和国际货币基金组织（IMF），而来自其他国家的人士试图担任世界银行和国际货币基金组织的最高主管却从来没有成功的先例。
20世纪60年代诞生的经济合作与发展组织（OECD）和20世纪70年代诞生的七国集团（G7）等以西方国家为主导的国际组织或者国际会议在管理、调节和控制世界经济方面一直发挥着中心作用，但是2008年发生的金融危机表明，这些机构或者组织已经无法应对全球性的危机。这一情况反映了系统性的、结构性的全球治理赤字。实际上，在1997年亚洲金融危机爆发后，一些西方国家的领导人就认识到现存的国际金融治理体系无法预防下一次金融危机（如最早建议成立二十国集团的时任加拿大财长保罗·马丁等）。于是，在G7等发达国家经济体的提议下，1999年成立了包括中国等“新兴经济体”在内的二十国集团（以下简称G20），但是最初G20的参加者仅限于19个最大的经济体与欧盟的财政部长和中央银行行长，到2008年这一部长级会议升级为国家领导人会议（政治峰会）。不过，在2008—2010年期间，G20峰会主要是一种临时性的危机管理机制，还不足以解决长期的深层次的全球金融治理赤字问题。为了解决全球经济治理赤字，从2011年以后，G20试图逐步走向全球经济治理的“长效解决机制”。本文后面的分析将说明，为什么G20是填补全球治理赤字的有效方法。
在1945年以前绝不存在或者说存在着并不严重的全球性挑战，在20世纪后期以后逐步明显化，且日益严重，例如气候变化和恐怖主义。而全球公共资源——公域（global commons）——尤其是公海（high seas）、大气层（atmosphere）、外层空间（outer space）、极地（Antarctic）和网络空间（cyberspace）等对各国和各社会的生存、发展越来越重要，但对于它们却严重缺少权威而有效的全球治理。目前，相关的国际规则和国际机制不是多样混乱且充满冲突，就是不成熟、不完善，各国尤其是有实力的大国对全球公域的争夺日益剧烈。
总之，国际公认的结论是，全球治理赤字是现实，我们这个全球化的世界需要全球治理却严重缺少全球治理，目前的全球性机构没有发挥出全球治理的应有作用。
三、为什么存在全球治理赤字？
全球治理是关于全球针对上述共同挑战和威胁的“国际集体行动”。一些谈论全球治理或者提及全球治理的人往往忽略了或者没有足够强调全球治理的“国际集体行动”性质。任何单一国家或者国家集团（如欧盟），即使为超级大国（美国）或者最一体化的地区组织（欧盟），其政治家、学者和非政府组织也承认美国或者其他国家不可能单独行动，即任何一个国家或者国家集团已经不可能单独成功地解决世界上存在的严重问题，除了国际合作，没有解决这些问题的其他可能。
讨论全球治理以及其赤字离不开对全球化的深刻认识。从20世纪70年代末开始，中国、印度等世界上的人口大国逐步全面参与全球化，并成为当今全球化（进程）中的最主要的国家行为体。经历了全球化飞速发展的20世纪90年代和21世纪第一个10年，由于各国内部和国际的各种因素，如今全球化在减速、减弱，甚至停滞。但全球化的减速并不意味着全球化的深远影响就可以忽略。我们生活的世界已经是全球化的世界，这一点是确定无疑的。全球治理就是对全球化带来的挑战和问题的管理。[9]
全球化，尤其是经济意义上的全球化，其主要驱动力量无疑不是别的，而是市场或者资本以及由市场或者资本驱动的技术革命，但市场、资本、技术变革等并非新现象，其在工业革命以来的时代都多次发生。全球化在带来世界经济繁荣和技术进步并对人们生活方式的改善和改变的同时，必然伴随其产生的问题。当代的全球化的问题和以前全球化带来的问题在形式上不同，但在本质上是几乎一致的。前世贸组织总干事拉米和前世界银行副行长伊恩·戈尔丁（Ian Goldin）在其联合文章中指出“（世界）未来的不确定性和风险很大”。世界的不确定性和风险有的来自于我们世界取得的成功，例如“不断上升的收入，人口增长，人类和各社会的相互依存以及技术进步”，有的则来自“地球自然资源的急剧减少，不断增加的社会不平等，以及对新技术的滥用”，例如环境恶化、气候变化等。他们忧心地指出，对于全球而言，一些挑战是灾难性、毁灭性的。[10]全球化带来的问题到底如何进行治理？这一课题是冷战结束后国际社会科学面对的最大挑战之一。之所以说存在着全球治理赤字，是因为世界尚未找到解决全球化带来的问题的有效办法。不过这一情况也许将得到改善，因为人们普遍认识到全球治理赤字，意识到全球治理赤字的危害，也在寻求新的方法解决全球治理赤字。
历史上，解决问题主要是在民族国家——古典的政治体制——范围内，但是，全球化使大多数、主要的问题都变成全球的，在一国范围内，即使对问题有所解决，也不是一劳永逸的，而在大多数情况下，解决问题取决于国际合作。因为问题变得不再仅仅是局限在一个国家范围内，而是使所有国家都置身于同一个“大海”之中。气候变化、传染性疾病、金融稳定、网络安全等只有全球集体行动才能控制或者解决。[11]
冷战结束后20多年来，关于全球化和全球治理的讨论得出的最重要结论之一是：要解决民族国家存在的各种问题，恰恰要超越民族国家体制。当前，在世界范围内出现了民族主义（国家主义）回潮，但是民族主义回潮恰恰是因为全球化已经深入到了几乎不可能逆转的地步，改变不了从20世纪70年代以来世界相互依存（interdependency）的现实。目前，全球化中的相对或者绝对受害者、失败者等通过其所在的国内政治进程向全球化施加作用，反对目前的地区治理机构（如欧盟）和全球治理机构（如国际货币基金组织和世界贸易组织）所进一步推动的全球化（“反全球化”），这使得以地区组织和国际经济组织为代表所推动的全球治理变得困难。2016年，要求英国脱离欧盟的英国选民和美国大选中主张美国回到“孤立主义”和排外的选民恰恰更需要、更希望得到民族国家（英国或者美国）的保护和救济，而不是寄希望于改进了的全球治理。全球治理距离他们很远，他们也不能通过手中的选票影响现有全球治理机构的决策更有助于改善他们的处境。所以，这形成了一个深刻的全球治理困境。
严格地说，在国家和国家组成的国际体系（国际社会）仍然存在的情况下，真正的全球治理其实并不存在，只存在国际治理。目前人们把全球治理与国际治理相提并论，反映了对全球治理的迫切需要和推动国际治理走向全球治理的决定。然而，国际治理转型为全球治理并不容易。正是目前的国际治理［即国际（国家之间）体制］而不是全球体制，从根本上导致了“全球治理赤字”。拉米和戈尔丁指出，国际体制依靠国际合作，国际合作的形式是条约、准则、交易、制度和项目，它们构成国际体制的砖瓦和柱子。[12]这些合作都取决于民族国家的主权是否有意“进入”或者“退出”，尽管许多国际组织（如欧盟、世界贸易组织等）的“退出”非常难，甚至事实上没有退出机制——到目前为止，只有世界大战和大屠杀才导致了欧洲在1945年以后下决心摆脱17世纪后期逐步形成的威斯特法利亚体系（Westphalia system）。但是在世界范围内，联合国体系仍然是建立在威斯特伐利亚体系最重要的产物——主权国家基础上的。虽然欧盟是后威斯特伐利亚体系（post-Westphalia system）的产物，但是英国决定脱离欧盟表明欧盟的未来是不确定的。建立欧盟避免世界大战的和平初衷正在欧洲逐渐被人们遗忘，和平被视为当然，欧盟成为民族主义、民粹主义的批评对象。
全球治理赤字的另一个原因是全球化产生了新的利益相关者（stakeholder），这些新的利益相关者，尤其是新兴经济体（包括中国、印度、巴西、土耳其等）也产生了对全球治理的强大需求。这些国家对国际贸易和国际移民管理以及宏观经济政策的国际协调的依赖日益加深，以至于它们纷纷全面参加已有的国际组织，对已有的国际组织的结构（包括权力结构）带来巨大的冲击和改变。在国际体制内部的新兴经济体要求改革国际体制——印度、巴西等强烈要求改革联合国安理会，而中国等则强烈要求改革国际金融组织。从西方的角度看，新兴经济体在现有国际治理体制内要求改革确实是一种挑战，其带来了现有国际体制的不稳定。在国际体制的转型（包括其权力结构的转型）时期，一方面，一些新兴大国热衷于国际治理中的权力转移而并不真正在乎全球治理，另一方面，原来主导全球治理的西方国家担心新兴国家对其统治世界的工具——国际制度的冲击。总之，在现存的国际体制中，无论是老牌大国还是新兴大国，其目的是争权夺利而不是真正的全球治理，这就导致了新兴大国在现有国际体制中崛起却没有形成新的国际秩序的情况，这是全球治理赤字存在的一个根本原因。
四、如何解决全球治理赤字？
全球治理从本质上讲是最难实现的。全球化的世界要求整体的和综合的解决方案（全球政策），但各国分立，宏观政策的协调与合作又十分困难，大国之间很难达成一致去管理全球化。拉米指出，目前的全球治理赤字，可能将长期存在。[13]英国谢菲尔德大学政治经济学研究所（SPERI）所长托尼·佩恩（Tony Payne）指出了一个常常为人忽略的“最大问题”：西方国家的领袖其实并“不想要有效的全球治理”！这一观察是惊人的。为什么？佩恩认为，这是由全球治理的性质决定的。全球治理意味着公共（公众）治理，全球治理意味着指导和调控，全球治理意味着控制过度的金融和资本主义，全球治理意味着全球对全球经济的引导。总之，他认为全球治理本质上是一个社会民主概念，而不是任何其他意义上的，而主导目前国际体制的国家领导人并不想要这样的全球治理：一方面，他们认为全球金融、投资和贸易要基于规则，但另一方面，他们更情愿私有化、公司化类型的全球治理，例如正在进行中的跨大西洋贸易与投资伙伴协定（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）等。一句话，全球治理仍然取决于世界上最强大的国家的作为。[14]
不过，全球治理的高难度并不意味着全球治理就不可能。全球治理赤字是可以填补的。目前，总体来看，改善和填补全球治理赤字的方法基本有三个：
第一个是改革现有的全球治理及其体制（全球性机构或者制度）。改革的目的是使这些已有的机构民主化和正当化（合法化）。所谓“民主化”有两个含义，一个是按照《联合国宪章》的原则实现中国、印度、欧盟等在20世纪90年代末就提出的“国际关系的民主化”或者“民主化全球治理”；另一个是在“国际关系民主化”或者“民主化全球治理”的基础上，充分发挥非政府的、社会（公众）的力量对全球治理的参与，即“民主化全球治理”。所谓“正当化”即现有的国际体制（国际组织）中的大国主导或者超级大国（霸权）和弱小国家的代表性不足的局面需要改变。目前，对联合国及其安理会，尤其是安理会的改革陷入僵局。但是，正是这种对联合国及其安理会的改革，使联合国与其安理会不得不寻求其存在的正当性，提高其效能和效率，履行联合国的使命，尤其是推动全球治理的转型，进而在改善全球治理赤字上发挥更加重大的作用。可以说，改革联合国及其安理会终归是大势所趋、不可避免。现在的问题不是联合国是否应被改革，而是如何改革。尽管一些联合国成员以这种或者那种理由拖延改革，并且一些联合国成员谋求在安理会中发挥更大作用的目的并非是为了全球治理，而是为了其狭隘的“国家利益”，但改革进程的坚持都有助于联合国本身在解决全球治理赤字上加强作用。虽然国际金融组织的改革在2008年金融危机后已经取得了一些进展，但这些进展距离“现代化”这些老旧的国际机构仍然很远。关于世界贸易组织的改革也在进行之中，但是目前的地区性或者跨地区性（如跨太平洋和跨大西洋）贸易与投资安排，以及最大经济体之间的双边经济安排等都对WTO构成了挑战，但与此同时它们又在为以WTO为中心的下一代全球贸易治理的形成提供了基础。
改革已有的全球治理机构需要在方法上进行创新。英国牛津大学马丁学院的“未来世代委员会”（Oxford Martin Commission for Future Generations）就在努力探讨新的全球治理改革的方法，提出了以集体形式抓住超常机会以管理空前全球化的世界的不确定性和风险的创新解决方案。该委员会认为，关于全球治理的变革取得激进性进展的可能性不大，选择必需的变革才是现实的。即使是必需的变革，也不会一夜之间取得进展。最关键是在全球范围内，各国政府、商界和公民社会应着眼长远，以持久和平、可持续的繁荣、包容、公平为目标，进而取得最大限度的共识并采取最大限度的集体行动。[15]
第二个是充分发挥联合国及其成员国的主导作用。联合国不畏艰难，在气候变化和可持续发展方面取得了进展。历经长期的曲折，气候变化治理终于取得了阶段性的重大进展：达成《巴黎协定》。《巴黎协定》的达成，构成了全球治理的一个重大转折点，树立了全球治理的最新典范。当然，对这一重大全球协议的贯彻执行并不乐观。国际知名气候变化政策专家、世界资源研究所气候项目负责人珍妮弗·摩根（Jennifer Morgan）认为，《巴黎协定》是多边主义和气候行动的成功开始：首先，该协定把包括气候治理在内的全球治理进程建立在经济可行的基础上，让全球治理在经济上对国家和国家内部的各种经济力量具有吸引力，符合市场规律，即让全球治理“具有经济性”。具体到气候变化问题上，就是“具有经济性的零碳经济”。在实体经济上，向低碳经济的转型正在切实以更具经济性的方式发生：得益于诸如德国和中国这样的国家的政策驱动，可再生能源的价格有了大幅下降，同时包括中国在内的很多国家减少了对煤炭的消费。从2009年哥本哈根世界气候大会到2015年底的巴黎世界气候大会，上述因素导致了两次大会的结果有很大不同：曾经被视为威胁经济发展的诸多因素，现在都变成了新经济发展的核心驱动力。此外，对于气候变化所带来的对基础设施的影响和对农业的影响，人们现在已有了比以往更深刻的认识，这也促进了实体经济的发展方式向低碳经济的转型。其次，一些关键大国国内政策的转变最为重要。以美国为例，摩根认为，从2009年到现在，美国从一个几乎没有针对气候变化的政策的国家，到现在已经有了全国范围内具有约束力的《气候行动计划》，种种这些都体现出了这种政策的转变。毋庸置疑，美国还需要做出更多努力，但是美国的行动意味着其他国家再不能把美国的“不作为”当作自己的挡箭牌了。最后，国家间的协同互动也是促成巴黎气候谈判成功的因素之一，其中要特别指出的是中美之间的互动。从数据上来说，中美两个排放量排名数一数二的国家理应如此，且从政治上来说也是如此。摩根认为，中美的气候立场转变和合作的一个重要原因是其他国家对中美的推动——事实上，中美都需要这样的国际动力：正是以岛国为代表的国家所组成的“气候脆弱国家论坛”（Climate Vulnerable Forum）所做出的共同努力，才推动了中美等大国做出了超出计划的承诺。
第三是大国协调、大国合作、大国带头。如上所述，在联合国主导的气候治理进程中，大国合作也是其取得进展的关键因素之一。再以全球金融治理为例，大国合作在这一进程中至关重要。G20是一个相对有限的但成功的大国协调机制。[16]1999年成立的G20，一直到2008年都仅是一个新兴的国际金融论坛，由世界上19个最大的经济体和欧盟的财政部长与中央银行行长参加。所谓“新兴”，就是吸收包括中国、韩国、印度、印尼、沙特、巴西、南非、墨西哥、阿根廷等在内的“新兴经济体”参加现有的全球金融治理机制。2008年，为应付席卷世界的金融危机，G20被美国、英国和欧盟建议升级为国家首脑会议（政治峰会），并首先在美国华盛顿和英国伦敦举行了前两次峰会。奥巴马政府上台后，2009年在美国匹兹堡举行了第三次G20峰会。自金融危机爆发到匹兹堡峰会，不到一年时间共举行了三次G20峰会。G20峰会因此被称为应对金融危机挑战的“大国合作危机管理机制”。但尽管如此，G20实际上仍然由以G7为代表的发达国家主导。而G20中的新兴经济体在2009年后组成了“金砖国家合作组织”（以下简称BRICS）。BRICS成员国的国家元首在G20峰会期间也举行协调会议，但是在G20内部G7国家和BRICS国家之间很难形成某种均势。在“危机管理”时期结束后，即从2010年以来，G20的协调与合作作用有限，其议题相应地亦转到相对容易的经济增长的新动力、基础设施投资、就业等上面来，在全球重大宏观经济政策的协调上并无大的突破。G20并没有变成匹兹堡峰会声明宣称的“国际经济合作的主要论坛”抑或是“全球经济的指导委员会”。与此同时，G7继续在全球经济治理中发号施令，尤其是2016年日本担任轮值G7主席国期间，G7显然被日本绑架，意欲与中国担任主席国的G20杭州峰会一决高下。[17]
第四是建设新的国际组织（国际制度）。现存国际体制即使改革完全到位，也无法解决全球治理赤字，因而改善全球治理赤字的重大举措是要建设新的国际机构（国际组织）。事实上，目前在全球层次上存在的政府间国际组织（包括诸如G7和G20等在内的多个国际组织），其大多数并非1944—1945年期间诞生的所谓“二战后”的国际安排，而是相对而言的“新兴国际组织”。但问题是这些“新兴的”国际组织大多数仍然是欧美等发达国家创设的或者主导的，例如经济合作与发展组织（OECD）、国际能源署（IEA）、国际原子能机构（IAEA）、国际移民组织（IOM）等，而“金融稳定委员会”（FSB）则更是G20机制主导下的新近产物。这里存在着一个严重的问题，即非西方国家在创设、建立和主导新的国际组织方面是严重乏力的。乏力的主要原因当然是非西方国家仍然主要以加入现有的西方主导的国际组织为主，无力（无论软实力还是硬实力）组织新的国际组织，但一个更重要的原因是西方国家并不希望由非西方国家出面发起和组织新的国际组织。例如由中国发起成立的亚投行所引起的巨大国际争议和美日的反对，就清楚地说明了这一点。
实际上，世界对于新的国际组织的需求巨大，由中国发起成立的亚投行得到了包括欧洲主要国家的支持即为明例。如果要解决迫切的全球问题（如气候变化）、保证发展的可持续性、保护全球公域，那么世界就需要更多的国际组织。
第五是重视非国家行为体和各种网络在填补全球治理赤字中的作用。在全球范围和全球层次上，继20世纪末期以来的“大增长”之后，新的政治行为体仍然在涌现［这是所谓“（国际）权力扩散”的主要内容］，这使得全球治理的政治权威结构在发生着重大的变化。1945年以后，尤其是20世纪70年代以来，诞生了许多新兴的国际组织，这些国际组织也是重要的国际行为体。但一些国际组织资金缺乏、机构重叠、人浮于事、官僚主义盛行、负担沉重、结构过时或者地理位置不适应于其全球活动，这些因素严重制约了它们在全球治理中发挥作用。如今，新的复合性的非集权的国际治理体制正在出现，各种各样的行为体在不同的层次上参与介入治理。但非国家行为体的不确定性很大，其与国家行为体的冲突、自身的合法性，及自身的可持续性等都是问题。因此，采取治理的非中央集权的网络方式，全球治理可能会取得一定进展。
五、中国与全球治理赤字的解决
仅从经济的角度看，从20世纪80年代以来，中国对全球治理的需求一直在上升。最近几年，伴随着中国与世界形成了世界经济史上新的最大规模的相互依存（世界上大多数国家以中国为其主要甚至最大的贸易伙伴）、世界经济自2008年以来一直没有走出困境，以及中国经济如同其他新兴经济一样也在探索如何转型和升级等因素，使得中国更加需要全球治理。
但是，目前正是中国最需要全球治理的时候，全球治理赤字状况总体却并未改善。尽管全球治理有一些进展，如G20进程的继续、世界金融体系改革的继续、气候变化治理获得进展等，但总体而言全球化当前正在遭到重创，这一现状将势必加剧全球治理赤字。尤其是在欧美，“地方的和国家的认同在重新得到加强；要求更大的民主控制和责任性；中间主义政党遭遇冷遇；对精英和专家普遍不信任”[18]。种种这些势必会恶化全球治理赤字。
中国参加全球治理，需要清醒地意识到全球治理赤字，并对全球治理赤字进行客观与科学的评估。作为国际政治体系中的所谓新兴大国和世界经济体系中的新兴经济体，全球治理赤字有助于明确中国在未来全球治理中的作用。
目前，在现有世界秩序下，在面对国内巨大治理任务的同时，中国也应积极发挥作用填补全球治理赤字。第一，中国外交政策的原则是加强全球治理。其具体做法是在继续参加全球治理（参加者）的同时，还应致力于改革、补充、发展、完善已有的全球治理（改革者）。目前，中国还没有到能够创建由中国主导的国际经济秩序的时候，因此作为改革者，中国应该继续推动国际机构的改革，尤其是推动国际金融组织和多边贸易体制（世界贸易组织）的改革。在这一过程中，中国应强调改革全球治理不仅是行政管理方面的，即单纯提高国际组织的效率是不够的，也应包括政治方面的，即促进国际组织的民主化和正当化。国际经济组织不能只要求中国等新兴大国只做贡献而不提高其在国际经济组织中的地位。第二，中国需要继续发起成立新的国际机构，做出新的国际安排（建设者）。亚投行的建立和开始运行是一个成功的例子，有许多经验可以总结，但是仅有亚投行是不够的——全球治理之所以有赤字，是因为由欧美国家发起建立的全球治理机构越来越少，而中国等国家只是刚刚开始真正发起建立全球治理机构。目前，中国尚未有一所联合国大学，以中国为总部的联合国体系的机构还不够。在对待中国发起的国际机构和国际安排方面，一些国家以中国挑战既有秩序为借口不去支持反而指责，这对于化解全球治理赤字非常不利。与美日不同，大多数欧盟国家和英国参加了亚投行等中国发起的国际组织，这是一个积极的进展，有助于增加中国发起成立的国际机构和国际安排的国际正当性。第三，弥补全球治理赤字，大国合作最为关键。作为大国，中国要积极推动大国协调（协调者），在全球治理至关重要的领域与其他大国积极合作。中国与美国、中国与欧盟、中国与印度、中国与巴西、中国与非盟、中国与南方共同市场等之间的协调与合作关系都是重要的战略性合作关系。中国要与有意愿在全球治理中承担更大责任、发挥更大作用的国家，如欧洲的德国、南美的巴西等国形成全球治理合作伙伴关系。虽然G20不是最优安排，但确实是较好安排，2016年中国担任G20主席国之后，G20的未来成功不在于其对于全球金融和经济领域的深度改革的探索，而是继续以全球金融治理为主，进而促进世界经济的可持续增长。
六、结论
赤字说明全球治理步履维艰。中国宣布要在全球治理中发挥重大作用，对全球治理来说当然是最好的消息。中国在全球治理中扮演了四个重要角色：参加者、改革者、建设者、协调者。如果这四大角色完全到位，相信全球治理赤字的状况将得到重要改善。不过，中国需要清醒意识到为什么全球治理存在赤字，且不能低估全球治理赤字，以及意识到国际合作的高难度，切忌简单化理解全球治理进而对其“叶公好龙”。否则，即使对全球治理加大投入，中国也难以改变全球治理赤字状况，反而有可能进一步加剧全球治理赤字，加剧全球治理的多元化状况。
注释
[1] 该书英文原版由英国牛津大学出版社出版。
[2] LAMY P.The Raymond Aron lecture：is globalization in need of global govern￣ance.Washington：Brookings Institution.（2013-10-28）.http：//www.brookings.edu/~/media/events/2013/10/28-global-governance/20131028_aron_lecture_lamy_remarks.pdf.
[3] HALE T，HELD D，YOUNGK.Gridlock：why global cooperation is failing when we need it most.Cambridge：Polity，2013.
[4] HAAS P M.Addressing the global governance deflicit.Global Environmental Politics，2004，4（2）：1-15.
[5] QIN Y.Power shift，Governance deficit and a sustainable global order.Economic and Political Studies，2013，1（1）.
[6] KENNEDY S，HE F.US，China and global governance：a new agenda for a new era.（2013）.https：//www.indiana.edu/~rccpb/wordpress/wp-content/uploads/2015/11/A_New_Agenda_fo_a_New_Era.pdf.
[7] HAAS P M.Addressing the global governance deficit.Global Environmental Politics，2004，4（2）：1-15.
[8] PAYNE T.The coming crisis：why global governance doesn't really work.（2016）.http：//speri.dept.shef.ac.uk/2016/06/15/the-coming-crisis-why-global-governance-doesnt-really-work/.
[9] 2000年，著名自由制度主义国际关系理论大师基欧汉（Robert O.Keohane）在就任美国政治学会（American Political Science Association）会长时发表了就职演讲《在部分全球化的世界的治理》，在2001年，基欧汉的长期研究合作伙伴、著名国际关系理论大师约瑟夫·奈（Joseph Nye）主编了论文集《（在）全球化世界的治理》（中文版于2003年由世界知识出版社出版），强调全球治理就是对全球化的管理。
[10] LAMY P，GOLDIN I.Rethinking international institutions.（2013）.https：//www.project-syndicate.org/commentary/pascal-lamy-and-ian-goldinpropose-mechanisms-for-improving-global-governance-and-cooperation.
[11] LAMY P，GOLDIN I.Rethinking international institutions.（2013）.https：//www.project-syndicate.org/commentary/pascal-lamy-and-ian-goldinpropose-mechanisms-for-improving-global-governance-and-cooperation.
[12] LAMY P，GOLDIN I.Rethinking international institutions.（2013）.https：//www.project-syndicate.org/commentary/pascal-lamy-and-ian-goldinpropose-mechanisms-for-improving-global-governance-and-cooperation.
[13] LAMY P.The Raymond Aron lecture：is globalization in need of global governance.Washington：Brookings Institution.（2013-10-28）.http：//www.brookings.edu/~/media/events/2013/10/28-global-governance/20131028_aron_lecture_lamy_remarks.pdf.
[14] PAYNE T.The coming crisis：why global governance doesn't really work.（2016）.http：//speri.dept.shef.ac.uk/2016/06/15/the-coming-crisis-why-global-governance-doesnt-really-work/.
[15] Oxford Martin Commission for Future Generations.Now for the long term.（2014）.http：//www.oxfordmartin.ox.ac.uk/downloads/commission/Oxford_Martin_Now_for_the_Long_Term.pdf.
[16] FUES T，MESSNER D.G20：concert of great powers or guardian of global well-being？（2016-09）.http：//www.die-gdi.de/briefing-paper/article/g20-concert-of-great-powers-or-guardian-of-global-well-being/。
[17] 庞中英，刘敬文.G20与全球经济治理的转型.当代世界，2016（8）：9-11.
[18] RODRIK D.The surprising thing about the backlash against globalization.World Economic Forum.（2016-07-15）.https：//www.weforum.org/agenda/2016/07/the-surprising-thing-about-the-backlash-against-globalization？utm_source=feedburner&utm_medium=feed&utm_campaign=Feed%3A+inside-the-world-economic-forum+（Inside+The+World+Economic+Forum）.