前言

推进中国城镇化主要在于发挥特大城市、大城市的集聚经济效益，盘活小城市、县城和小城镇吸纳城镇人口、发展城市经济的存量资源，建设具有全球竞争力、以世界城市或全球城市为核心的大城市群引领国家经济在全球扮演更加重要的角色。本书不谈大城市发展，也避免对城市群进行讨论，专注小城市和小城镇发展问题。

为什么我们需要关注小城市和小城镇呢？基础设施薄弱，投资效益不高，经济发展缓慢，曾经是人们对这类城市（镇）的普遍认识。然而，中国是一个人口大国，是一个正在从农业国家向工业化、信息化、城镇化和农业现代化迈进的转型国家，在集中发展大城市、重点关注城市群的大背景下，小城市和小城镇也成为我国新型城镇化的主体形态之一。我国历史悠久的农耕文化铸就了以县城、小城镇为纽带的发达农业社会人类聚落体系，这样的城镇有的延续了数千年积淀的深厚中国文化传统，行政、交换、流通无需过大的城镇规模来承载。因此，它们存在，但规模不大；它们发展，但特色鲜明；它们也曾消长盛衰，但生生不息。今天，新型城镇化的浪潮已经向它们奔腾而来，这些一个个镶嵌在经济、社会、空间、文化大网络中的璀璨明珠注定要发出更加绚丽夺目的光彩。这些璀璨明珠中最出彩的一类就是重点镇和特色镇，凭借自身的独特优势必定率先发展。

那为什么要讨论“县辖”的“小城市”呢？“镇改市”主要在于解决资源配置与城市管理体制之间的矛盾，但事实上，“镇级市”在我国现行法律体系中并不存在。而且 “镇改市”后如何与“老上级”的县行政主体处好关系？这些都成为深具现实意义的难题。大镇一般都对县有较大的财税贡献，“镇改市”后还有需要突破财政体制的“分灶吃饭”，县级政府和“人大”会议一般都难以通过方案；再就是原有镇的教育、医疗、文化等社会设施水平远远低于县城的水平，一旦“镇改市”后原有的教育、医疗等服务水平会呈断崖式下降。再说镇级市，远不是镇级医院会因改市可以增加床位，也可以为当地的企业吸引和引进人才增加吸引力。如何为它们创造可期的发展环境？如何避免它们的急剧发展形成直接和间接的负面效应？一种新型的城市制度设计骤然而至，它就是县辖镇级市。

“县辖镇级市”是一个新概念。概念的提出正体现了集中发展的新型城镇化道路是农村地区城市化的一种推进方式，在当前的国家行政体制条件下，避开了行政区划难题，按城市政府的模式去建设、管理和经营规模较大的经济强镇。这样做的根本目的，不在于解决强镇行政级别的问题，而是以小城市的标准对强镇进行规划、建设和管理，提高强镇的城市功能，推进发展与转型升级，带动周边地区农村发展。县辖镇级市，兼具城市与镇的特征，也具有城市和镇发展的各自优势，有助于保持县级行政区的相对稳定性，同时也有利于实行市县（自治县）分等分类管理，减少同级行政区划的分割，实现“分权放权”、“财政自治”、“有利市民参与”、“提高治理效率”的地方政府改革目标。

当然，“县辖镇级市”体制，需要对地方政府体制、城市规模设定、镇级市事权、镇级市与上级政府之间的协调等方面进行必要的创新改革。因此，“县辖镇级市”的规划，既不同于传统的镇规划，也不同于城市规划；既不能沿用原有的镇规划标准，那样不能满足经济强镇居民的生产生活需求；也不能盲目地套用大中城市规划编制的标准，那样存在“贪大求洋”之嫌造成不必要的基础设施建设浪费。因此，需要对“县辖镇级市”规划、建设和管理的特殊性展开深入的研究。

本书依据《中华人民共和国城乡规划法》《城市规划编制办法》《镇规划标准》《山东省百镇建设示范行动示范镇规划编制审批管理办法》，并参考了《日本县辖市规划规程》《台湾地区都市之县辖市计划作业规程》，从政府事权划分和公共财政支出效率出发论述了县辖镇级市组织构成，综述了德国、日本和台湾地区等城市政府事权及其演变趋势，除了进行“县辖镇级市”的理论建构外，还以青岛市的南村镇为例，从改革中国城市制度（体制）出发探索基于“行政区”和“自治体”基础上的中国特色城市制度框架，从“放权”“地方化”两个方面破解中国城镇化进程中的“不可持续发展难题”，从而提出从行政区划改革入手设置“县辖镇级市”，通过“扩权”“设市”构建“小政府、大社会”的城市政府模式，基于县辖镇级市职能和事权设计进行相应的公共服务设施配置研究。

县辖镇级市是新生事物，系统的研究成果还非常零星。本书作者在进行了台湾桃园县、市，日本大分县别府市实地调研后，完成了青岛市南村镇小城市培育总体规划。尽管如此，无论从实证研究还是案例累积来说，均不足以支撑这一全新课题的研究，书中肯定存在各种各样的问题甚至错误，敬请读者谅解。

本书第1、2、3、4、6、7、8、10章由顾朝林撰写，第5、9章由盛明洁撰写。

本书的研究得到国家社会科学基金重大项目（14ZDA026）、国家科技支撑计划项目（2014BAL04B01）的资助，调研过程得到日本立命馆亚洲太平洋大学李燕教授、台湾地区铭传大学洪启东教授的鼎力帮助，一并致谢！

2016年12月