第1章 总论：文化产业与文化产业政策

1.1 基本概念

1.1.1 产业政策

1．产业政策的定义

产业政策（Industrial Policy）是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。它是政府根据本国经济发展规律的客观要求和一定时期内本国产业的现状和发展趋势，综合运用经济手段、法律手段以及必要的行政手段，对特定产业进行产业组织结构、产业结构的调整，以促进产业发展，提高产业国际竞争力为目的的政策体系。

由于研究的角度不同，国际上尚没有“产业政策”的统一定义，对它的理解主要有以下几种：

1）产业政策是为弥补市场缺陷而对相关产业进行干预活动的政策总称。即当市场价格机制调节发生障碍时，由政府采取的一系列补救的政策措施。如小宫隆太郎、奥野正宽等（1988）认为，产业政策是“政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”，是政府“针对在资源配置方面出现的‘市场失败’而进行的政策性干预”。

2）产业政策是促进产业发展的一切政策的总称。经济合作与发展组织（OECD,1973）在其研究报告中把产业政策定义为“产业政策是为产业的发展和效率性增强的手段”。日本著名经济学家下河边淳、管家茂（1982）在《现代日本经济事典》中把产业政策定义为“产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称”。

3）产业政策是实现后发国家实现赶超的所采取的政策总和。产业政策是“当一国产业处于比其他国家产业落后状态，或者可能落后于其他国家时，为加强本国产业所采取的各种政策”（周淑莲，1990）。日本经济学家并木信义认为，产业政策就是当一国的产业处于比其他国家落后的状态，或者有可能落后于其他国家时，为了加强本国产业所采取的各种政策。

4）产业政策是经济计划。产业政策是政府对未来产业结构变动方向的干预。如产业政策是国家干预或参与经济的一种设计，它是从整个国家产业发展的全局着眼而系统设计的较完整的政策体系，而不仅仅只是关于某一两个产业的局部性政策。国内工业经济学者邬义钧（2001）指出“产业政策是国家对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现这些设想的政策措施”。

由上可知，不论从何种角度入手，产业政策作用的对象都是产业，而从政策制订的意愿而言，产业政策的目的多在于确定重点产业、合理配置产业资源、促进产业的公平竞争、增强本国产业的国际竞争力、促进产业的健康发展。

2．产业政策的分类

1）产业的结构、组织、布局、技术政策

根据产业政策的侧重点不同，又可将其分为产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策等不同的方面。

产业结构政策主要是调节产业经济中各个门类之间的比例关系，其主要通过调整供给结构和资本增量，从而协调需求结构与供给结构的矛盾。调整产业结构包括：根据本国的资源、资金、技术力量等情况和经济发展的要求，选择和确定一定时期的主导产业部门、优先发展序列，以此带动国民经济各产业部门的发展；根据市场需求的发展趋势来协调产业结构，使产业结构政策在市场机制的基础上发挥作用。

产业组织政策通过选择高效益的、能使资源有效使用、合理配置的产业组织形式，保证供给的有效增加，使供求总量的矛盾得以协调。产业组织政策主要是调节产业内所有企业相互联系、相互作用所形成的有机联系，尤其指大企业与中小企业的关系以及上中下游产业链的关系，通过它可以实现产业组织合理化，为形成有效的公平的市场竞争创造条件。

产业布局政策即为实现一定的产业发展目标，研究不同文化产业业态科学、合理空间布局的原则，通过产业布局规划与引导，调整产业空间配置格局的政策。这一政策，主要解决如何利用生产的相对集中所引起的“积聚效益”，尽可能缩小由于各区域间经济活动的密度和产业结构不同所引起的各区域间经济发展水平的差距。

产业技术政策指针对产业中的技术创新以及对新技术的应用所制定的优惠政策。技术政策以明确高新科技与产业发展之间的关系、鼓励创新为重点，通常会为创新企业提供财务、税收等各方面的支持，其目的是为了扩大企业对新技术的使用，以弥补在新技术应用初始阶段企业的高成本或淘汰落后产能，同时也有促进环境保护等作用。

在产业政策实践中，并不严格按照上述划分方法，但在政策文本中会涉及上述几类范畴。一个完整的产业政策必须是各个组成部分相互配合、相互衔接的有机整体。

2）行政、法律、经济三种调节手段

从产业经济学的角度来说，优化调整文化产业结构的基本思路是对文化产业发展制定倾斜政策，提高文化产业的吸引力，引导社会资本从发展过剩的产业流向文化产业，加快文化产业增长，扩大文化产业规模。在产业政策制订过程中，行政手段、法律手段、经济手段是可以采用的三种重要工具。从政策传导方式上，可以把调节手段分为间接和直接两类。通过政府执行的政策手段干预是直接手段，通过经济手段间接影响生产者或消费者行为是间接手段。一般来说，行政手段是直接手段，法律和经济手段是间接手段。

行政手段依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，贯彻产业政策措施，实现产业政策目标。法律手段是指依靠国家法权力量，通过经济立法、司法来调整产业中的经济关系，维护市场秩序，促进产业发展。经济手段则是产业政策主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖罚等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而落实产业政策的方法。与其他手段相比，经济手段具有利益性、间接性和多样性的特点。

要提高中国文化产业政策的规划和实施效果，关键是形成科学的产业政策实施机制，合理搭配产业政策手段。随着文化产业越来越多地依靠市场来优化资源配置和运行机制，在产业政策设计上需要淡化行政手段色彩。在市场经济环境下发展文化产业，应当着力完善法律手段，建立系统的文化产业法律体系，同时，研究利用好经济手段，研究制订促进发展和优化结构的刺激性与诱导性政策。也即是要进一步注重行政规划、经济调节、法律规范三者的协同作用，合理搭配产业政策手段，形成科学的产业政策实施机制。

1.1.2 文化产业政策

1．文化产业政策的定义

文化产业政策（cultural industries policy）指的是党和国家相关职能部门为应对国际国内形势，基于文化产业发展现状，提出的对产业发展进行规范、引导、协调的政策法规。它从属于中国的中长期发展战略和规划，作为重要的政府调控工具为文化产业发展战略服务，在该领域实施政府干预，使发展战略得以细化和深化。从根本上看，其是当前中国政府的相关职能部门引导文化产业资源配置、保持健康良性发展的手段和工具。

2000年10月，中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于“十五”规划的建议》第一次提出要“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动文化产业发展”。2001年3月，文化产业发展正式被纳入全国“十五”规划纲要。2002年11月，党的十六大报告明确提出积极发展文化事业和文化产业，深化文化体制改革，要求“完善文化产业政策，支持文化产业发展，增强中国文化产业的整体实力和竞争力”。文化产业在中国特色社会主义建设中的战略地位得到了充分肯定。

回顾中国文化产业发展的历程，文化产业的发展显著地呈现由政府确立方向、明确战略、制定政策、规制引导的路径。在这一过程中，政府的作用通过“发展战略—规划纲要—指导意见—政策措施”等一系列的条文得以体现和实施。其中，政策扮演的角色是“中国的各级地方党委政府以党确立的发展战略为基础，以国民经济与社会发展规划纲要为依据，以党和政府的若干指导意见为准绳，针对现实国情和产业现状提出推动文化产业发展的具体措施”。

与其他产业相比，文化产业具有多元渗透性，它并不局限于一个部门或一个行业类别之内，文化产业是一个复杂系统，牵涉到经济、社会、历史、文化等诸多因素。对于一个国家而言，文化产业政策与文化事业、文化遗产保护等领域的发展政策相互交融，且意味着经济运行模式的转变和各地区发展方向侧重的调整。

2．政策与规划、法规等相关概念的辨析

国家文化产业战略、规划、法律、法规、行业规章制度等与文化产业政策关联紧密，其中，与“政策”联系最为紧密的概念是“规划”和“法规”。相比之下，文化产业规划更具宏观性、方向性和战略性，是对一段时间内文化产业发展方向和重点领域的明确；文化产业法规则更具规范性、长期性和通用性，它需要经由一定的立法与行政程序加以确定，一旦实施即具备了法律效力，同时对于产业内的所有主体和客体都发挥作用，其修订也需要经由正规的程序方可进行。

文化产业政策与此二者相比，具有更强的灵活性、应对性和指导性，且由于政策一般是由国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式发布的相关规定，其又具有阶级性、正误性、时效性、表述性。文化产业政策通常都是中国政府相关职能部门根据党确立的战略规划，在法律许可的范围内，针对当时的特定国内外环境和文化产业面临的经济形势做出的调控和引导措施，它可以不断地进行调整，可以对新情况、新问题进行及时的判断与解决，同时可以为中国各级地方党委政府制订政策提供更为细化的依据。政策的部分内容可能会经由正规程序变为法规，也可能在经由实践检验其不适合文化产业发展需求后退出历史舞台。

在中国文化产业发展的过程中，政府作为制订各类对文化产业发展进行管理、协调、引导、规制的政策措施的主体，其中中宣部、文化部、国家新闻出版广电总局等文化产业发展的主管部门针对中国文化产业发展制订了一系列政策，对推动文化产业发展起到了显著的作用；与此同时，与产业发展相关的其他政府部门，如国家税务总局、财政部、国家发改委等也为引导和促进文化产业发展出台了相关政策。也就是说，文化产业政策不仅由文化行政管理部门发布，其他国家职能部门也会针对文化产业发展制定相关政策，即文化产业政策制订的主体存在多元化的情况。