2.2 文化产业的“公共财政扶持”理论

政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段，而其他手段的运作也都需要政府财政的支持。公共财政的主要职能就可以界定为以下三个：第一是资源配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平；第三是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。文化产业的公共财政政策包含对公共文化服务体系建设的投入政策以及对文化产业发展的扶持政策，其主要政策手段包括政府投资、财政补贴和税收优惠等，这些政策手段为公共文化建设与文化产业发展提供了支持。

2.2.1 文化产业的“公共财政扶持”的方式

雷蒙德·威廉斯（1979）在他的一篇名曰《政治与政策：艺术委员会的实例》的文章中集中谈论了文化管理机构以及凯恩斯本人在扶持文化事业的公共财政定位方面的矛盾与困惑。威廉斯概括列举了凯恩斯对于该机构的四种相互矛盾的界定与意图，即“美术的国家庇护人；意在诱导自力发展经济的政府投资；市场中的一种妨碍；一种扩散中和变化中的通俗文化”。凯恩斯一方面希望文化艺术通过国家的保护与扶持最终实现自力更生，另一方面他又深深地担心文化艺术被商品化的危险。凯恩斯指出：把公开表演者的神圣礼物出卖给获取金钱的目的，从而剥削它并附带地毁灭它，是当今资本主义较糟糕的犯罪之一。国家怎样才能最好地起到自己的恰当作用，这还很难说。威廉斯本人也对于受到资助的艺术“从属于商业的和公共关系的算计”表示深恶痛绝，他赞同凯恩斯通过国家资助“把艺术带给那些被剥夺了接近艺术的权利的人们”的努力。

James Curran（1991）对媒体的组织则提出了民主化社会传播组织模式，即非营利性的公共广播电视是主导的媒体，其他组织逻辑下的媒体包括私营商业媒体、社会市场媒体，也即在市场逻辑框架中运行，但由于其服务的群体不是广告商的目标消费者，它们在市场竞争中没有优势，因此它们需要政策性的补贴、专业媒体和市民社会媒体（包括非营利的党派媒体和社会群体媒体和参与性的社区媒体）注1：。1993年，英国学者弗朗哥·比安契尼（Franco Bianchini）和迈克尔·帕金森（Michael Parkinson）合著的《文化经济政策和城市复兴：西欧的经验》一书系统探讨了西欧城市的文化产业政策，其中谈及政府如何通过财税政策支持将文化融入城市经济发展的措施，在文化理论界和产业界引起广泛影响。之后随着文化产业发展环境的不断变化，许多学者如S．莱希（S.Lash）、亚伯拉罕（Abraham）、S．弗里希（S.Frish）等人探讨了不同环境、不同条件下文化产业的政策制定方法及财政支持途径、方式，等等。

注1：Curran J.Mass media and democracy revisited.In J.Curran and M.Gurevitch（ed.）, Mass media and society,3rded..London:Edward Arnold.1991,81-119.

许多创意城市理论家和许多创意城市政策主张在某些方面对艺术家、艺术和文化表现形式进行直接支持。Richard Smith和Katie Warfield（2007）认为直接支持可以采取多种形式：艺术家个人补助、非营利发展或营运资金、创意个人和团体提供启动资金、文化活动和展会的拨款、为创意产业发展免税。从根本上讲，这包括了不同形式的直接财政支持，以促进创意机构和活动发展。Brian McMaster（2008）重点关注了由公共资金支持的项目，包括由文化媒体体育部（DCMS）和博物馆图书馆档案馆理事会（MLA）支持的博物馆和美术馆，以及英格兰艺术委员会支持的表演及视觉艺术和文学。他指出，那些给予和接受公共资助的人有责任确保每一分钱都有最大的价值提取。公共资金的提供者不应该花不是或不具有潜力成为优秀作品的钱，也不应把补贴给予它不需要以及市场可以维持一个艺术家或是一个组织不影响他们的艺术完整性的地方。冒险、创新以及追求卓越，需要在一个稳定的环境中工作。有保证的、长期的、可持续的资金带来的信心，可以使组织自由超越迫切的需要，实现收支平衡，开拓创新的机会，并允许风险被适当地规划和管理。那些资助艺术和那些收到资助的人有责任不断鼓励创新。对于资助者来说，这可确保有新的资金进入资助体系。资助者需要积极寻求新的和具有挑战性的工作，并带入投资机构组合。Brian McMaster建议，供资机构积极寻求创新的方法对新的人才进行识别和资助。资助机构必须转向一个基于自我评估和同行评议，对精益求精、不断创新和冒险进行客观判断的新的评估方法。当一个组织失败时资助机构也必须有为消除“自上而下”的目标做出报偿的干预能力。

Finkel Rebecca和Goldblatt Joe J.（2009）指出，新工党政府通过量化每一个文化项目的价值对文化领域施加控制。文化活动现在需要在它们对政府的目标贡献（如经济复兴，旅游业和社会包容）而不是它们的文化价值的基础上证明它们的补助金的合理性。中央和地方政府证明它们的工作影响结果的压力，已经使得艺术节的文化贡献低于它们的资助者的非文化的优先事项的重要性。这种公共资金优先战略的模式已经蔓延到欧洲。在大多数情况下，许多欧洲国家的文化补贴仍然高于英国。然而，欧洲的补贴并非像曾经那样安全，因为它们同样屈从于经济结构调整的压力。例如，许多国际节庆协会（International Festivals & Events Association, IFEA）的欧洲成员国的节日也由于预算削减或获得公共资金的太多程序而采取寻求私人资金的方式。它们利用爱丁堡和十大爱丁堡节日作为一个案例研究，提供了一个公共部门对文化活动进行评估以确定财政支持的评估方式。结果发现，虽然爱丁堡市议会通过资金和其他资源支持爱丁堡艺术节，但是它们的政策是根据当时的乐器参数决定艺术的公共资金。就节日本身而言，负责人最主要关注的是未来的稳定和财政的可持续性。事实上，他们发现越来越难拟定上年度计划，因为理事会不能提前保证资金的数额。事实表明，以事件驱动方法的资助政策将有利于公共部门和节日部门。这种做法有可能创造出可靠的评估工具，以更有效衡量事件的整体影响，并为使用公共资金提供更多的相关理由。它也有可能以更可靠的方式帮助未来的节日和活动计划，这将改善活动基础设施的质量和所提出的文化形式。公共机构必须采取更全面的方法来验证他们的拨款决定和评估文化活动的影响。Tim Hazledine（2011）分析了目前新西兰中央政府对艺术的财政支持系统，从市场失灵性质的基础上评论了公共扶持的合理性。他指出，艺术资助系统的设计是在文化经济中被忽视的话题，尽管涉及了比较大的款项以及支付的不平衡。在新西兰，艺术部门在私人市场的收入中平均每美元中超过40美分的公共资金交付给了艺术生产者，但不同艺术门类之间存在巨大变化。几乎所有的支持是冲着艺术的供应方，而公共财政的原则建议，应该在事后提供资金，补足艺术在市场出售赚取的收入差额，并探讨了以绩效为基础的艺术拨款制度的机制。

2.2.2 文化产业公共财政扶持的效应

法国学者S．莱希（1995）运用决策过程模型与多重回归分析法对法国文化艺术组织捐赠的动机与捐赠效应进行评价研究，指出捐赠能够鼓励文化艺术产业的发展，社会捐赠与文化产业发展之间存在良性互动关联性。而《美联邦及各州对纽约市文化组织的资助概述》一文则特别探讨了政府尤其是公共财政支持文化事业的重要性，认为“政府的支持激发了国家的、州的和地方的基础设施的建设，并为美国公众获得文化机遇增加了途径。它给整个文化部门提供了用其他的收入负担不起的重要领域。它有助于保存我们国家的文化传统，并激发起了艺术和学术工作的创造性。也许，最重要的结果是政府的支持向美国公众表明了一种态度，即艺术和文化是值得去努力的，它们是我们伟大的民主试验和核心要素。依靠其领导作用，政府的支持及发起了私人部门对我们国家的艺术和文化事业的鼎力支持”。

Hilary Glow和Katya Johanson（2006）指出，从20世纪80年代到现在，英国和澳大利亚的政府政策经历了将“艺术”作为一种公共物品进行公共支持的思想转变为政府对“文化产业”及最近的“创意产业”进行资助和管理，在这种情况下，他们提供了切实的经济或社会效益。创意产业的框架以及“文化多样性政策”重点关注文化拨款所产生的社会效益。而最近增加表演艺术拨款的文化政策已经使中小艺术部门和独立部门的分配减少，以加强对大型组织的资源配置。David Hesmondhalgh（2008）认为，第二次世界大战后，先进工业国家政府的文化补贴主要倾向于“经典”的、合法化的艺术，公共广播和电影则例外。在民主化的利益下，为争取更多的团体包括在资助范围内进行了努力。例如，在英国，“优秀艺术”的拨款逐步扩大到美术，然后包括传统工艺品，如陶器和民间艺术。在20世纪70年代，有“大众艺术”运动，并在20世纪80年代日益重视多元文化。这种努力的结果是，随着时间的推移，资助的“合法化”文化的内容发生了转向，例如：艺术电影院与歌剧和地区的剧院一起被资助。英国对文化产业到文化政策的概念的开创性的引入促进了比艺术资助的民主传播更彻底的文化政策修订。这在1983年左翼大伦敦议会（GLC）就开始了，直到1986年被英国保守党政府取消。GLC的文化产业政策是针对艺术精英和唯心主义的观念，但它也曾是那些关注扩大艺术资助领域包括新组织的活动家和决策者面临的一个挑战。Justin O'Connor（2009）则认为，艺术可能会得到公共资金支持，因为它们被视为是“有价值的”，但特定产品（如电影）也须以不同的方式进行公共支持和直接干预，以优化更加可持续的国家文化产业的结构。Graeme Evans（2009）指出，公共资金体系包括国家、欧盟和发展援助，支持企业、工作区域和中介发展机构以及教育和培训计划和“经济”集群的直接补助和其他计划。在政策为主导的经济发展的可持续性方面，许多创意产业发展的机构和方案仍然依赖公共补贴并超过了10年，在欧洲，它们依赖于区域发展以及国家区域援助资金，这也是值得注意的。