第三节 从“巴厘授权”到“德班授权”

哥本哈根气候大会之后，应对气候变化国际合作进入低谷阶段。此后一段时间，各国都在小心翼翼恢复国际社会对气候公约多边谈判机制的信心。2010年底，在坎昆举行的公约第16次缔约方大会暨《议定书》缔约方第6次会议（COP16/CMP6）承担了这个任务，而且也完成了这个任务；在2011年底的德班会议上，通过了剑指2020年后的适用于所有缔约方的国际气候制度“德班授权”，但《议定书》第二承诺期依然悬而未决。

一、2010年坎昆气候大会

2010年11月29日—12月10日，坎昆气候大会在低调中开幕。两周的磋商波澜不惊，最后成果将“哥本哈根协议”主要内容正式纳入公约体系，继续推动国际减缓合作机制向“减缓保证或行动+定期审评”的方向迈进。

（一）大部分缔约方在会前提交了自主承诺和行动

“哥本哈根协议”虽然没有法律地位，但对随后的谈判影响显著。截至2010年3月底，共有141个公约缔约方表示愿意实施“协议”相关内容，其中91个公约缔约方向公约秘书处提交了信函；根据“哥本哈根协议”第4和第5段，或依据公约4.1、4.7、12.1（b）、12.4和10.2（a）款向秘书处通报了减排目标或国家适当减缓行动；共有43个附件一缔约方（包括欧盟及其27个成员国）向秘书处提交了全经济范围的减排保证（pledges）;48个非附件一缔约方宣布了明确的自愿减排目标或行动，其中的自愿减排目标的形式和范围各不相同，既有强度目标，也有基于基年或者基线排放的总量目标；既有覆盖全经济的排放目标，也有基于项目或者规划的部门目标。这85个缔约方的温室气体排放总量占全球总排放量的80%以上。有50多个发展中国家缔约方没有就协议表态或明确表示反对协议。

根据德国波斯坦（Potsdam）研究所科学家的评估，这些“保证”将使全球排放从当前的470亿吨二氧化碳当量（CO2-eq）增长到2020年的536亿吨CO2-eq，比目前排放高出10%～20%；即使2050年全球排放减半，21世纪末实现2℃目标的概率也不会超过50%。

在坎昆气候大会召开之前，除每年六月的例行波恩会议之外，2010年共举行了三次“会间会”，会议频率之高仅次于2009年。2010年4月，波恩会议安排谈判日程；2010年6月，波恩会议就各方重要立场进行交换。2010年8月，波恩会议基本进入谈判模式阶段，两个工作组的谈判案文出炉。2010年10月，气候谈判会议首次在中国召开，会议地点为天津，各方继续就谈判案文进行讨论。

（二）会议成果

会议通过了由公约和《议定书》缔约方会议一系列决定组成的《坎昆协议》。总体而言，在各方妥协下，坎昆会议取得了积极进展，成果均衡，国际社会对国际气候谈判和联合国气候多边谈判机制的信心和期待止跌回升。在当时情况下，这应该是能达成的对国际社会最有利、各缔约方都能接受的成果。但各方在很多实质问题上的分歧并未消除，所有的难题都留给了下一步谈判。

首先，《坎昆协议》坚持了公约、《议定书》的框架和原则，在适应、资金、技术、能力建设和减少毁林排放等问题上取得积极进展。协议依据“巴厘路线图”的授权，在“哥本哈根协议”的政治共识基础上，达成了关于加强公约和《议定书》实施的框架性决定。协议坚持了公约的原则和《巴厘行动计划》的框架，维护了联合国框架下谈判的主渠道地位和双轨谈判机制；发展中国家关心的适应、资金、技术、能力建设和减少毁林排放等问题的机制安排取得了积极进展，既坚持了“巴厘路线图”授权，又推动谈判整体向前迈进了重要一步。

其次，坎昆气候大会成果积极但有限，谈判中主要问题仍然悬而未决，各方在实质问题上分歧依旧。协议是涵盖“巴厘路线图”谈判几乎所有重要问题的一揽子决定，确立了最终谈判成果的基本框架，实现了谈判重心由泛泛而谈向细化安排的转变。但是，协议作为各方妥协的结果，并未完成全球长期减排目标、排放峰值时间框架、“三可”和“国际磋商和分析”等关键问题的谈判，尤其没有就发达国家在《议定书》下第二承诺期量化减排目标作出明确、具体的安排，在适应、资金、技术转让等问题上的进展也远低于发展中国家的期望和《巴厘行动计划》的要求。这些难点问题都推迟到在南非德班会议解决。

再次，《坎昆协议》使得《议定书》确立的强制减排模式加速向松散的自主承诺模式转变。美国一向反对《议定书》确立的强制减排模式，且国内立法进程受阻，力推从根本上改变现有国际应对气候变化基本框架，开创“发达国家和发展中国家都自主减排加定期评审的新模式”。日本、俄罗斯公开宣布不在《议定书》第二承诺期下承担任何义务；欧盟虽在表面上尚坚持《议定书》，但要求所有排放大国都参与减排。协议在减排问题上的妥协更多地迎合了发达国家（特别是美国）改变现行国际气候制度的立场，将发达国家自行提出的减排指标和发展中国家自主提出的减缓行动正式纳入了公约进程，但未对《议定书》第二承诺期做出明确的安排。《议定书》谈判的止步不前和公约轨道下自主承诺方式的逐步固化，使“双轨合一”的趋势越来越明显，并加速强制减排模式向松散的自主承诺加定期评估的模式转变，《议定书》第二承诺期面临挑战。

复次，美国减排目标和发展中国家减缓行动的法律性质和形式问题引人注目。根据“哥本哈根协议”，美国等发达国家向秘书处提交了自行提出的2020年减排目标，48个发展中国家也提交了各自的自愿减排目标或行动，其中发展中国家的自愿承诺和《议定书》之外的美国的减排目标的法律性质引起关注。早在哥本哈根会议之前，日本、图瓦卢（代表小岛国集团）就提出，在公约下形成新的包括所有国家的《议定书》（所有国家的承诺都法律化）。在协议的谈判过程中，AWG-LCA一轨的法律性质问题再一次被提出，甚至提交至部长级会议讨论。欧盟表示支持并与小岛国联手推动在公约下讨论制定新的《议定书》，美国坚决反对，发展中国家内部理解不同，意见不一。协议对此问题予以回避，以信息文件的方式“注意到”发达国家的减排目标和发展中国家的自愿承诺信息。由于公约下的信息文件并不具备法律效力，该问题将留待南非德班会议继续处理。

最后，发展中国家在关键问题上仍能保持一致，但形成整体集团立场的难度渐大，发展中大国面临来自发展中国家内部的压力增大。发展中国家总体保持团结，在《议定书》等关键议题上仍能保持一致立场，但各国处境不同，关注重点各异，利益走向不尽一致，在一些具体问题上未能形成一致立场。特别是小岛国集团与欧盟等发达国家和地区曾多次联手就长期目标问题向发展中大国施压，并推动在公约下讨论制定新的议定书。“77国集团+中国”内部区域集团不断增加，声音渐强，进一步凸显发展中国家内部利益分化和诉求差别，形成整体集团立场的难度加大，部分发展中国家对新兴发展中大国提出了减排要求。“基础四国”保持团结，但协调难度有所加大。

更值得注意的是，与“哥本哈根协议”一脉相承，《坎昆协议》体现了多个“第一次”，显示着有利于发展中国家的公约体系正在逐步演变：

1．在“共同愿景”部分，强调了2℃温升目标的共识，并考虑按照科学知识加强全球长期目标，包括首次提出考虑1.5℃温升；全球目标的量化很容易与发展中国家的自主减缓行动挂钩；

2．在“发达国家减缓”部分，发达国家的国别减排目标被列入公约文件，首次与发展中国家提交的自主减缓行动平行列出，反映出发达国家与发展中国家的义务差别正在缩小；

3．在“发展中国家减缓”部分，协议第一次在“三可”问题上达成了原则性共识，就登记簿、国家信息通报及国际磋商与分析等问题做出了原则性规定，并对下一步的谈判工作做出了程序性安排；协议提出发展中国家将在相关国家支持下，采取适当的国内减缓行动，以于2020年实现相对“照常发展情景”的偏离。这是首次在公约的正式文件中提到发展中国家作为一个整体要实现从“照常发展情景”的偏离；

4．在“适应”部分，首次在公约下建立了针对促进发展中国家适应气候变化的专门机构；

5．首次将“哥本哈根协议”中关于资金机制的内容写入缔约方会议决定，包括快速启动资金和长期资金；资金运营机制方面，协议决定成立绿色气候基金作为公约资金机制的运营实体之一。

此外，《坎昆协议》出台非常仓促，由于遣词造句不够严谨，引发歧义和不同解读，直接造成了2011年4月曼谷会议和6月波恩会议的议程之争，例如，是否将两年更新报告立即纳入公约附属执行机构下进行磋商，这个问题在波恩讨论了一个星期之久。协议的出台方式（见下一节）对后面的谈判影响深远，秘书处也暗中支持这种易于体现成果的谈判方式，因此形成了同意（COP大会）—僵持（来年会间会）—同意（新一次COP大会）的“怪圈”——各国代表都选择间会拖延、由部长们在缔约方大会上妥协形成最终成果的工作方式。

（三）会议进程安排

2010年，墨西哥全年积极筹备坎昆气候大会，并于2010年3月主办了部长级气候变化非正式磋商会议，先后与德国、瑞士联合主办了波恩气候对话部长级会议和日内瓦气候融资对话会议。坎昆气候大会之前，墨总统致函主要国家领导人为会议造势，并曾试图再次将坎昆气候大会演变成首脑峰会。会议期间，墨总统亲自到会督战，外长全程挂帅磋商，会前和会间做了大量沟通协调工作，并精心设计、全力引导谈判进程。尽管美国的幕后影响力明显，但在形式上基本遵循了会议的公开透明和广泛参与，赢得多数缔约方的肯定和信任。

鉴于哥本哈根气候大会教训，COP16在会议组织安排方面做出了新的尝试。首先，压缩参会人员规模，大幅降低了NGO配额，参会总人数不到12000名，基本与巴厘会议持平（参见之前的专栏2-3）；其次，将主会场与边会/展览会场分开，降低边会对主会场的影响（参见专栏2-4）；最后，小范围磋商逐渐变得正式化。东道国墨西哥组织了由其主导和选择的一小部分部长参加的小范围会议（40～50人），类似于WTO机制下的“绿屋会议”制度；最终文件并非通过代表团间通常的谈判进程来形成，而是由会议主席汇编，并仅给各国代表几小时的时间来考虑。会议不再像哥本哈根大会一样公开使用不被各国认可的极小范围大国磋商结果，而是使用各国认可过的小范围磋商，反映了小范围磋商替代大会磋商的现象走向正式化。

专栏2-4 缔约方大会中的边会

与气候谈判同时进行的各种边会（side events）和展览是气候变化大会的独特风景。边会和展览最初由公约秘书处建立，作为观察员组织的一个论坛，从不同于谈判的氛围和角度研讨各类气候变化问题。

通常，边会和展览使组织方能够通过这个平台参加公约的会议，而且有效地引发了针对各类议题的不同角度的争论和思考。边会有多种类型，有些由政府机构主办，介绍各国的气候变化政策和行动；有些是科研机构和国际机构，介绍其最新气候变化相关研究成果；更多的是非政府组织和研究机构主办的对各种谈判议题的讨论，这类边会的内容最丰富，涵盖减缓、适应、资金和技术等各个方面。由于没有政治约束，边会气氛宽松，问答和互动环节时间充分，与会者多畅所欲言。

边会的人气常常反映会议的受关注度。如在坎昆会议上，边会内容的丰富程度和参加边会的人数与之前的大会相去甚远。以欧盟边会为例，欧盟通常都会在会场搭建“欧盟馆”（EU Pavilion），留出3～4个会议室专门用于欧盟及其成员国组织边会。一般而言，一天至少有8场边会，话题既保持一贯的连续性，又紧跟形势发展，很多时候由于分身无术，听众不得不做出取舍。但在坎昆气候大会上，欧盟只预留了一个边会会场，一天最多组织4场边会，且听众寥寥。当然，在坎昆气候大会中边会的低人气与墨西哥政府收紧了边会许可证和NGO签证的发放数量以及边会会场远离主会场也有相当的联系。

通常边会会场与主会场都在同一建筑内，相距不远，谈判人员在谈判间隙可以从容参与一些感兴趣的边会，观察员也可以非常容易地参加全会和部分议题的旁听。由于接待能力有限或墨政府的刻意安排，坎昆气候大会将边会会场和主会场分隔开来，两厢相距8公里，虽然随时有摆渡车接送，但客观上非常明显地制约了相互交流。考虑到这点，申请边会的组织自然消极一些，因为吸引更多谈判人员参与边会是许多组织者非常期望的。欧盟不得不特意在主会场搭建了一个帐篷（EU Tent），一些比较重要的边会（例如气候融资）在这里举行以吸引更多利益相关者。

坎昆气候大会出现了另一种形式的空降案文：有别于哥本哈根气候大会公开空降案文引起的强烈不满，坎昆气候大会从谈判进程上更加强调与贯彻了透明性、包容性等缔约方大会的组织原则，杜绝了空降案文，得到与会各方的认可。但实际上，最终文件的来源并不足够透明，哪次会议的哪些成员进行了决议稿的起草和整合对参与方来说并不清楚。因此，虽然大会在程序上看似杜绝案文空降，保证秩序，实则在关键问题上依然存在模糊不清的地方。

特别是，在坎昆气候大会上，协商一致原则被弱化。在坎昆的最后全会上，玻利维亚一再表示反对案文；墨西哥外长强硬表示，一个国家不能反对193个国家达成的共识；《坎昆协议》就这样被强行通过（见专栏2-5）。而这一独特进程影响到未来的谈判。客观地说，对协议心存不满的国家不仅仅是玻利维亚，但在当时的政治氛围下，各国都采取了妥协态度。如果玻利维亚也能采用更明智、更温和的方式（例如明确表示不满意但勉强接受）而不是一意孤行，对未来的负面影响会小得多。从各方对此次会议的高度评价可以看出，由于弱化协商一致原则（以及逐渐被认可的小范围磋商等）可以显著提高效率，它被认为是坎昆气候大会成功的关键，因此逐渐被许多参与方所认可，但它也动摇了联合国议事规则的根基。

专栏2-5 大势所趋

在坎昆气候大会最后的全会上，玻利维亚反对通过决定，认为该草案不仅拖延了对于《议定书》二期的谈判，还为更加灵活且自愿的合作形式奠定了基础，试图使气候变化全球合作走向基于“承诺+审查”的机制，而这显然是一种历史的后退。

大会主席Espinosa提出，玻利维亚的观点已经被注意到，并且会被记录在COP/MOP的报告之中。接着，出乎意料的，在没有经过一致同意的情况下，大会主席宣布该份决议将成为《坎昆协议》的一部分。玻利维亚继续提出反对，称主席的这种做法违反了协商一致并取得共识的原则。主席迅速反击，提出协商一致的原则并不意味着全体代表统一的同意意见，或因为一个代表拥有的反对权就使他“不去尊重在座的193个国家代表的立场和要求”。玻利维亚孤立无援。

还记得哥本哈根气候大会上，美国代表对于最终表决时部分国家的反对票表达不满，称：“当时在场的领导人们‘已经同意’这份协议，我很好奇当时在场的国家现在是如何理解‘已经同意’这个词的。”

在哥本哈根，元首们对于气候变化国际合作重新布局必然之“势”的洞察与谈判代表苦苦博弈于“术”的挣扎显然出现了裂痕。而在一年后的坎昆，对于“势”的重新认识，使各国的博弈多了一分基于现实的让步。如果说在哥本哈根，委内瑞拉道出了众多与会谈判代表的心声，那么在坎昆，玻利维亚却成为了大势的掉队者。

资料来源：ENB, A Reporting Service for Environment and Development Negotiations.13 December 2010.http://www.iisd.ca/download/pdf/enb12498e.pdf.

会议的成功举办为墨西哥外长帕特里夏·埃斯皮诺萨（Patricia Espinosa Cantellano）于2016年7月成为克里斯蒂娜·菲格雷斯（Christiana Figueres）的继任者（公约执秘）奠定了基础。后者在2010年接任辞职的原执秘Yvo de Boer。

与哥本哈根气候大会相比，中国在坎昆采取了相对低调务实的谈判策略。一方面，中国以建设性的姿态全面参与各项议题谈判，既坚持原则、据理力争，又积极提出合理建议；另一方面，在会议期间，表现低调，成功地避免成为矛盾焦点，特别在会前与美国达成了中美两国在坎昆会议上不搞对抗、不公开互相指责、避免由中美两国承担会议没有成果的责任的共识，避免会议聚焦中美分歧。国际国内舆论对中国的评价总体上积极正面。

二、2011年德班气候大会

2011年11月28日—12月11日，公约第17次缔约方大会（COP17）在南非滨海城市德班举行。同时举行的还有《议定书》第7次会议（CMP7）、公约附属机构第35次会议（SB35）、AWG-KP第十六次会议第4次续会（AWG-KP16-4）和AWG-LCA第14次会议第4次续会（AWG-LCA14-4）。

（一）会议召开前基本形势：通过新授权成为欧盟等发达国家的新要价

坎昆气候大会之后，德班气候大会之前，共召开了3次“会间会”，分别是2011年4月的曼谷会议、6月的波恩会议和10月的巴拿马会议。作为2011年磋商工作开篇的曼谷会议开始就陷入议程之争。发达国家坚持在《坎昆协议》的基础上深入谈判，在某些问题上尽早形成突破；而发展中国家强调“巴厘路线图”，认为应全面完“成巴厘路线图”授权，平衡推进巴厘各要素，而不仅仅是局限于已有阶段性共识。关于议程的讨论整整进行了一个星期，最后通过了一个较为平衡的议程。前所未有的议程之争反映出发展中国家对仓促出台的《坎昆协议》的反思。波恩会议总体表现平淡，除加拿大公开反对《议定书》第二承诺期并宣布退出《议定书》外，各方的基本立场变化不大。部分国家战术上主攻方向有所调整，欧盟侧重LCA成果的法律形式，美国关注“三可”机制。南非作为候任主席国，召集各国探讨对德班成果的期望。经过多次磋商，在征求各方意见，寻求资金支持后，公约秘书处最终决定在德班气候大会前再加开一次工作组会议（会议地点最终确定为巴拿马），且为波恩气候大会的续会。作为德班气候大会前的最后一次谈判机会，巴拿马会议总体表现也相对平淡。在会议初期，各缔约方都呼吁进入案文准备和讨论阶段，为德班气候大会奠定深入谈判基础，表现出积极姿态。在会议结束之时，除极少数议题外，多数议题出现了各种形式的“案文”（非文件、摘要、主席笔录、主席报告等），多为各方固有观点汇总，内容冗长。在如何解决《议定书》第二承诺期和德班气候大会要不要授权启动涵盖所有排放大国的新条约的谈判这两个核心问题，以及长期目标和峰值、长期资金等问题上存在严重分歧。

德班新授权是发达国家在2010年后越来越明晰的要求，与《议定书》第二承诺期直接挂钩。在巴拿马会议上，新西兰认为在全球协议不能马上达成的情况下，《议定书》第二承诺期可以续存，但绝不能继续保有第三期。会前澳大利亚和挪威联合递交的减排提案要求将2012—2015年作为过渡期，届时除最不发达国家外所有缔约方都必须承担具有法律约束力的减限排目标；在过渡期间对各缔约方的减排目标充分性进行深入研究。欧盟的立场也越来越明晰，从2011年9月20日欧盟委员会主席巴罗佐在联合国大会框架下气候变化领导人对话会议上的讲话到欧盟在巴拿马会议上的表态、从10月10日欧洲环境部长理事会决议以及10月23日欧盟秋季峰会决议，欧盟都明确地表示可有条件地接受《议定书》第二承诺期：一是在《议定书》第二承诺期，逐步建成一个新的有法律约束力的全球协议；二是建立新的市场机制，保证《议定书》的环境完整性。欧盟还认为，最晚应该在2020年完成“双轨合一”,2012—2020为搭建和完善全球协议并通过各缔约方政府批准的时间，2020年后该全球协议进入生效期。

东道国南非的立场相对微妙。作为较发达的发展中国家，南非的立场一贯比较积极；作为东道国，南非充分重视欧盟对气候谈判和德班会议成功的重要性，其与欧盟密切合作的可能性很大。在美国、日本、澳大利亚、加拿大等西方国家游离于体制之外或犹豫不前之时，作为发达国家共同体，欧盟在国际气候变化谈判中的地位举足轻重。欧盟也一直以应对气候变化领导者的身份出现在历次气候变化谈判会议中。把欧盟留在国际气候体制之内，尽量照顾欧盟的立场和观点成为任何气候变化大会的东道主无法绕开的现实，南非也不能例外。此外，南非有亲西方的传统。南非在历史上曾经是英国的殖民地，在结束种族隔离统治后，南非的政治体制仍具有典型的西方政治制度的特点。20多年来，南非与欧洲（主要是西欧、北欧国家）保持着良好的政治、经济关系。欧盟是南非最大的区域贸易伙伴、投资方及援助方。欧盟投资占南非外来直接投资的一半以上。南非与欧盟签有贸易、发展与合作协议，建有合作联委会机制，并于2007年5月建立战略伙伴关系。南非与其他西方国家的关系也“不俗”。在德班会议上，南非非常积极地充当南北桥梁，尽最大努力达成意义重大的成果。

（二）会议成果

德班气候大会达成了一系列重要成果，就《议定书》第二承诺期做出了相关安排，启动了绿色气候基金，在落实《坎昆协议》和解决“巴厘路线图”未决问题方面取得了积极进展，保持了双轨谈判机制，延续了对发展中国家有利的公约和《议定书》基本框架。同时，会议决定建立“德班增强行动特设工作组”（Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action，以下简称德班平台或ADP），启动制定2020年后各国合作行动安排的进程，为建立一个公平、全面参与、有效和强有力的气候变化制度提供了明确的机遇。德班气候大会成果对加强公约和《议定书》多边机制具有重要意义，对后来气候变化国际谈判的走向和前景也产生了重要影响。德班气候大会成果主要体现在4个方面：

首先，达成了落实《巴厘行动计划》和《坎昆协议》一揽子成果的目标。在减缓方面，要求发达国家进一步澄清减排指标，决定通过研讨会的方式进一步讨论发展中国家减缓行动的多样性，并分别就发达国家增强减排目标和发展中国家减缓行动透明度的机制作出了细化安排。在资金方面，决定尽快建立公约资金机制常设委员会并对其功能定位和人员组成等作出了具体规定；决定就长期资金来源进行研究。在适应方面，就适应委员会组成达成一致。在技术机制方面，就气候技术中心和网络的工作规则达成一致，决定于2012年全面运行包括技术执行委员会、气候技术中心和网络在内的技术机制。针对长期目标等的审评，进一步细化了审评的模式和机制安排，有关审评的范围将于2012年继续讨论。

其次，通过了关于《议定书》第二承诺期的决定。包括欧盟27个成员国在内的35个发达国家缔约方将承担《议定书》第二承诺期的减排指标，加拿大、日本、俄罗斯则提出不参加。《议定书》第二承诺期于2013年1月1日开始，小岛国主张为期5年，欧盟要求为期8年，最终结束时间由2012年工作组会议谈判确定。会议没有通过关于《议定书》第二承诺期的修正案，仅要求参加《议定书》第二承诺期的缔约方于2012年5月1日前提交其第二承诺期的减限排指标，由《议定书》工作组对指标进行审议，并将其提交至2012年年底的缔约方会议，以审议通过包含这些量化减限排指标的《议定书》附件B修正案。会议还确定《议定书》有关机制、规则在第二承诺期继续有效。

再次，决定启动制定2020年后进一步合作行动安排的进程。会议决定，通过建立德班平台来启动2020年后适用于所有缔约方的进一步合作行动安排的进程。该进程将于2012年启动、最迟于2015年完成工作，就减缓、适应、资金、技术开发和转让、行动和支持的透明度、能力建设等内容进行谈判，目标是自2020年起开始生效实施。关于该进程谈判结果的法律形式，列有“议定书”“其他法律文书”或“具有法律效力的协议成果”3个选项，最终还要看各方意愿和谈判成果的具体内容。决定还要求该特设工作组制定相应工作安排，同时要就进一步提高各方减缓承诺或行动的力度进行讨论。对“德班平台”的更多分析参见下一节。

最后，启动了绿色气候基金（GCF）。会议批准了绿色气候基金的治理导则，就基金治理模式和机制安排、资金来源、国家主导原则等问题作出了规定，决定于2012年就启动该基金过渡性工作做出安排。

同时也应该看到，德班会议未能完成“巴厘路线图”谈判，各方在一些关键问题上分歧依旧。发达国家减排和向发展中国家提供支持的政治意愿不断下降，如何落实相关成果和兑现有关承诺仍存在诸多不确定性。同时，德班气候大会并未解决各方在峰值、长期目标、发达国家减排力度、行业方法、审评范围、资金来源等一些关键问题上的分歧，也未找到有关公平、贸易、知识产权等“巴厘路线图”未决问题的解决途径。发达国家第二承诺期的量化减排指标尚未得到明确，还难以确定《议定书》附件B修正案是否能够如期得以通过并在各国内部按国内立法程序获得批准，《议定书》第二承诺期的持续时间和具体形式仍存在变数。

德班平台的出炉预示了未来气候变化国际谈判的走向和前景进一步明朗，但相关谈判仍将是长期和艰难的过程。会议启动了关于未来进一步加强合作行动安排的讨论进程，建立了特设工作组，确定了具体时间表，明确了未来气候变化国际谈判的基本走向，客观上对发展中国家在谈判中维护利益带来了新的挑战。

从提出关于2020年后全球协议的概念到通过授权，气候谈判在德班有加速的迹象。但新授权的通过并没有完成《议定书》第二承诺期的谈判，这使得发展中国家有些愤愤不平，这也是中国在最后的全会上愤怒指责发达国家言而无信的原因。不过，这也恰恰反映了发展中国家顾全大局的精神。

德班气候大会在关于透明度的谈判上取得较大进展。针对发达国家减缓行动，会议通过了“UNFCCC发达国家缔约方双年报告指南”和“国际评估与审评的形式和程序”，规定了发达国家提交双年报告的时间、形式和内容以及国际评估和审评的形式和内容。针对发展中国家的NAMAs，会议通过了“发展中国家两年更新报告的指南”和“国际磋商与分析的有关决定和指南”，对两年更新报告的范围、内容及提交时间等均做出了具体规定，并决定以专家分析和研讨会的方式对发展中国家的两年更新报告进行国际磋商与分析。

（三）“德班平台”要点分析

“德班平台”的主要内容分为两个部分，一是启动关于2020年后合作行动的谈判进程；二是启动一个工作计划以保证所有缔约方付出最大的减排努力。

2020年后合作行动谈判进程包括：建立“加强行动德班平台特设工作组”来启动2020年后适用于所有缔约方的“议定书”“其他法律文件”或“经同意的具有法律效力的成果”。要求该进程于2012年启动，就减缓、适应、资金、技术开发和转让、行动和支持的透明度、能力建设等内容进行谈判，最迟于2015年完成工作并自2020年起开始生效实施。新的谈判进程应该加大减排力度，并听取IPCC第五次评估报告、2013—2015年审评结果和附属工作组工作建议。

启动工作计划涉及：就加强减排努力、识别和开发弥补减排差距的行动启动一个工作计划，保证所有缔约方付出最大的减排努力。

这不到两页纸的文本内容对2020年后国际气候制度安排和下一步的谈判具有明显的导向意义，对中国这样的“发展中大国”或“新兴经济体”或“排放大国”更有深远和复杂的影响。一方面，“德班平台”客观上对中国在谈判中维护利益带来新的挑战；另一方面，“德班平台”留给各缔约方较大解读空间。

第一，在原有两工作组谈判之外出现的“德班平台”偏离了“巴厘路线图”，反映出谈判格局的重大变化。平台出炉虽稍显突兀，但并非出人意料。澳大利亚和挪威在巴拿马会议之前、欧盟在巴拿马会中和会后都非常明确地抛出了类似提案，欧盟还以接受和延续《议定书》第二承诺期为交换条件；德班气候大会上欧盟联手小岛国和最不发达国家就具有法律约束力的全球框架问题不断施压其他发展中国家，由在坎昆气候大会后出现的30个国家组成的跨集团卡塔赫纳论坛（Cartagena Dialogue for Progressive Actions）呼吁配合，美国在最后阶段也倒向欧盟，东道国南非推波助澜，巴西的倾向性也非常明显，中印承担了较大压力。在德班气候大会上，南南之间的分裂和矛盾在一定程度上甚至掩盖了南北矛盾。原有的发达国家和发展中国家两大阵营之间的界限进一步模糊，新兴国家被凸显出来。

第二，“德班平台”的建立预示着公约和《议定书》所确立的“双轨”框架将在2020年后结束，届时所有国家将在同一框架下承担减排义务。文本没有出现任何“附件一缔约方”“非附件一缔约方”或“发达国家”“发展中国家”等称谓，而是简单代之以“缔约方”或“所有缔约方”。文本中也没有提及“共同但有区别责任”和“各自能力”原则以及“公平”字眼，但是作为公约下的授权，文本中本不应绕开这些原则。同时，德班平台没有提及任何“承诺”性质的字眼，而是以“各种行动”“努力”和“方式和途径”代之。这些不同以往的措辞显示了缔约方在核心问题上与以往的本质差异；

第三，“德班平台”成果的法律形式不明。德班平台为未来全球框架提供了3种法律形式：“议定书”“其他法律文件”或“经同意的具有法律效力的成果”；其中前两者非常清晰，关键的问题在于第三种选择——“经同意的具有法律约束力的成果”，这种模糊的、未曾在公约谈判中正式使用过的措辞为下一步谈判埋下伏笔。出现这种选择从一个侧面彰显了谈判的焦点和各方为达成协议所作出的妥协。最后的对峙出现在欧盟和印度之间，前者热切盼望一个具有法律强制约束力的全球协议，后者坚决表示反对。在休会交流之后，第三种选择浮现，谈判得以避免无果而终。

当然，“德班平台”谈判空间依然较大。虽然公约基本原则受到一定挑战，但该平台依然隶属于公约，发展中国家仍可据此据理力争；而且谈判内容涵盖减缓、适应、资金、技术等各个要素，发展中国家依然有较大的谈判空间。2012—2015年将围绕公约进一步决定合作行动相关安排的原则、基础、机制等，各方还会有一番激烈较量。

（四）会议进程安排

在议题设置上，德班气候大会延续了曼谷气候大会上由缔约方达成的议题格局。德班气候大会的初始谈判文件是自《坎昆协议》要求各方提案以来，经由历次会议和会间磋商，由缔约方提案和谈判得出的文件，后续谈判文件也基于谈判、缔约方意见修编，大会主席、特设工作组主席、各议题协调员基本上避免了“空降”案文的做法。最终提交大会的“德班决议”文本反映的也是缔约方的意见。这些方面是应该肯定的。

但是德班气候大会的谈判进程也存在一些问题。一是谈判时间的分配由秘书处和特设工作组主席主导，影响了各国的谈判部署。谈判时间的分配严重不均衡，同样作为LCA工作组下三级谈判议题的发达国家减缓和发展中国家减缓议题，自波恩气候大会以来就被分配了远多于其他三级减缓议题甚至一些二级议题的时间。后期还出现了在这两个三级议题下各开两个非正式磋商平行会议的局面。尽管这体现了各方对这两个议题的重视，但是在时间分配时并未征求各缔约方意见，而且在德班会议上也没有将整个会议的议题时间分配事先告知缔约方，不利于谈判各方根据自己的战略部署协调议题进展和人员安排。最终结果是包括这两个议题在内的各个议题，都加快了谈判进程，取得了一些阶段性成果，客观上符合秘书处的要求，却或多或少影响了各国的整体谈判安排。二是谈判中存在一些不公开、不透明的因素。在德班谈判后期，由于谈判频率的加密，客观上导致秘书处没有足够的时间整理和发布缔约方提案，因此秘书处和协调员经常采取要求缔约方在谈判会后规定时间内，以电子邮件形式提交意见的工作方法，以便协调员和秘书处在更新谈判文件时准确记录和反映缔约方意见。由于无法获悉这些更新是否来自以及来自哪个缔约方，因此有的缔约方在后续谈判中对一些更新表示了质疑。三是秘书处和协调员在反映缔约方意见时，以其自身对“平衡”的理解，取代了缔约方之间谈判的达成一致。秘书处和协调员在对各方正式提案进行汇编时，并未完全反映缔约方的原始意见，而是进行了近义归并，有时候因为理解的偏差而删除了某些缔约方的某些关注，例如玻利维亚和沙特就曾多次表示自己的关注没有被如实反映（尽管这些问题在后续的会议中可以得到解决）。在各方立场的矛盾对立面明确并且基本无法调和时，协调员根据自己的理解尝试“去括号”过程，一些不在场缔约方的意见就此被忽略。而在对最终文件的处理上，秘书处沿用了坎昆会议的做法，邀请一些国家的部长作为协调员，进行最后的协调，而这些部长根据自己对于“平衡”的理解，擅自删减了存有矛盾的某一方的立场，并且没有提交议题小组再度进行谈判。这固然加快了谈判成果的出台进程，但是对于维护缔约方的立场是不利的。

对联合国框架内议事规则的推进依然在进行。德班会议首次出现了一种名为“Indaba”的议事方式用于简化各方讨论（见专栏2-6），即要求主要缔约方高级代表以圆桌会谈的形式（主席国南非、主要国家的代表站成一圈直接与彼此对话）直面分歧，但拒绝观察员。德班大会12月7日的AWG-LCA接触组磋商中，主席提议使用部长间的Indaba讨论法律条款（legal option）问题。在德班会议的最后几日中，大会召开了多场Indaba会议，范围从全会议报告到50多名部长间的技术问题交流。为了推动Indaba达成有效成果，主席应邀在Indaba会场派发材料，用表格的形式列出了实现第二承诺期的多种方法。

专栏2-6 Indaba议事模式

Indaba来源于非洲南部的祖鲁人和科萨人。在他们的会议中，领导者（izinDuna）负责主持。Indaba可能只包含某个族的izinDuna，也可能有各个族群的代表。在德班气候大会的Indaba中，各方代表都可以发言，但需快速达成共识。除陈述己方观点立场外，各方被鼓励陈述其“红线”，即底线。同时，他们需要提供解决方案，并寻求与其他方的共同基础。一次Indaba在30分钟内就能取得显著突破，并在之后的会议（包括2015年的巴黎气候大会）中被继续使用。

特别需要指出的是，德班气候大会还看到了一个新的联盟出现。为了推动德班平台的建立，南非参与了由欧盟、最不发达国家与小岛国构成的德班联盟（Durban Alliance），对美国与发展中大国施加了更“官方”的压力，对德班的一系列成果起到了关键的推动作用。虽然这个联盟显得比较松散——在德班会议之后差不多就偃旗息鼓了，但在当时对德班平台的形成起到了显著的推动作用。

有趣的是，2015年的巴黎故技重施。在巴黎气候大会，最不发达国家、小岛国集团再度和欧盟走到一起。但令人惊讶的是，美国和巴西也加入其中。这些国家和地区宣布组成“雄心联盟”（High Ambition Coalition），也对推动谈判起到了显著的影响（见第七章的专栏7-1）。

决议的通过也受到诟病。大会全会在2011年12月9日（星期五）晚些时候召开，一直拖延至11日（星期天）早上才落下帷幕，而很多代表已经乘坐星期六的航班离开德班。因此，德班决议落了个“缺席通过”的名声。