第二节 相关文献综述

一、关于法官行为的文献综述

（一）国外相关文献综述

在英美法系国家，法官不仅适用法律，而且可以创造法律，因此法官在司法过程中处于极其重要的地位。甚至于，理查德·波斯纳（Richard A.Posner）明确表示：“说到底，法律就是法官对你的案件所作的决定。”所以，对于法官行为的研究，一直是英美法系国家法学家们的兴趣所在。

法律的最初形态带有浓厚的宗教色彩。法律被视为神的旨意，而法官则是神谕的传达者，具有神圣不可侵犯的权威。他们被塑造为没有人性弱点的人，在审判过程中仅仅以法律为依据，不会受到个人主观因素的影响。但后来，法官这种神化的偶像地位，遭到来自诡辩派的挑战。他们认为法律并未神授，而是人为创造的，可以为权益而制定，也可因情势而改变。而这只是一场论争的开端，日后，偶像化法官，将其视为“法律的保管者”的观点，还将接受无数的怀疑论和不可知论者的挑战。

文艺复兴时期崛起的古典自然法学派，进一步巩固了法官的偶像地位。他们相信一个永恒的自然法的存在，一切人定法的权威和效力皆来源于此。由于自然法对法治社会作了理想化的设计，法官在实践中的创造性再次被忽视。威廉·布莱克斯通（William Blackstone）爵士“称法官是法律的‘神谕宣示者’（the‘oracles'）。这一隐喻把法官放到了一个远离政客和政治家的位置上，把法官描述成一个不改变神谕的传令者。”

但是，在此之后功利主义、现实主义等法律学派不断对古典自然主义的观点进行批判。尤其是美国的社会学法学，深受实用主义哲学的影响，强调理解法律要考虑社会生活的实际情势，“法官想要满意地完成其任务，就必须对形成和影响法律的社会因素和经济因素有充分的认识，”其代表人物本杰明·卡多佐（Benjamin N.Cardozo），美国最伟大的法官之一，在1921年出版的《司法过程的性质》一书中，讲述了法官的司法决定是如何做出的。法官需要考虑逻辑、历史、习惯、道德等诸多因素，最终的判决就是要在这些因素之间寻求平衡。同时，在强调法官在决策过程中的非规则因素外，他还指出非理性因素同样也影响法官的决定。“在意识的深层还有其他一些力量，喜爱和厌恶、偏好和偏见、本能、情感、习惯和信念的复合体，这一切构成了一个具体的人，而无论这个人是诉讼者还是法官。”另一位美国著名的大法官奥列弗·温德尔·霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）与卡多佐持类似观点，认为逻辑并不是决定司法结果的力量，“法律的生命不是逻辑，而是经验。一个时代为人们感受到的需求、主流道德和政治理论、对公共政策的直觉——无论是公开宣布的还是下意识的，甚至是法官与其同胞们共有的偏见，在决定赖以治理人们的规则方面的作用都比三段论推理大得多。”

20世纪二三十年代，社会学法学派中的一些法学教授和法官，掀起了一场法理学的现实主义运动。法律现实主义学者热衷研究司法裁量问题，因此对法官决策的过程极为关注。他们极力反对法官机械地根据规则做出判决，而是“现实地”看待法官审理案件的过程，发现法官裁决案件的主要理由不是法律规则，而是政治、经济、道德、习惯、正义等非法律因素。其代表人物杰罗米·弗兰克（Jerome Frank）在《法律和现代精神》中论证说：“法律规则并不是美国法官判决的基础，因为司法判决是由情绪、直觉的预感、偏见、脾气以及其他非理性因素决定的。”该学说另一代表人物法学家卡尔·卢埃林（Karl Llewellyn），在其早期著作中也发表过类似见解。但是，在其后的作品中，他更加强调司法结果的确定性。虽然他认为绝对的确定性仍然不存在，但消解不确定性的努力是显而易见的。他列举了上诉法院中的14项稳定性因素：受过法律训练的官员、司法原则、公认的原则性技巧、法官的职责、单一正确的答案、法院的单一意见、来自下级法院的事实冻结记录、预先限制、突出和拟定措辞的审理、律师的对抗性辩论、集体判决、司法保障与诚实、公知的法庭、概论各时期风格及展望、专业司法职位。他认为：“它们根植或生长于我们的制度之中，并努力使上诉法院在审理中所达到的可估量性和稳定性胜过美国社会生活中大部分其他种类的对抗性争议的解决方式所能提供的可估量性和稳定性。”

20世纪中叶，风靡美国的司法行为主义运动，继承了法律现实主义的一些关于法官的个人价值观和态度理论，将其作为对法官行为分析的理论基础。他们“把它作为有系统地定量分析司法行为主义的基础，用电子计算机对大量的关于高等法院法官的宗教倾向、政治观点、教育和社会背景的资料进行了分析，力图把法官个人的特性或观念同他们在法院中的判决联系起来。”

法律经济学运动的重要人物理查德·波斯纳法官，同样倡导实用主义的研究进路，是当代最为关注法官行为研究的学者之一。他在《法官与正义最大化什么》一文中专门探讨了法官的行为问题。他以美国联邦上诉审法官为样本，研究了法官的行为偏好，包括休闲、投票、回避判决被撤销、声誉、众望、威望、公益等，提出法官效用函数模型U=U（tj, tl, I, R, O）, “tj是法官每天用于审判的小时数，tl是他用于休闲的时间，I是金钱收入，……R是声誉，而O代表了除法官投票本身以外的其他法官效用的来源——众望、威望以及避免司法判决被撤销等等。”

而波斯纳法官的新作《法官如何思考》，更是对法官行为进行了专门、细致地研究。该书开篇就首先总结了当前的九种法官行为理论，分别是态度理论、战略理论、社会学理论、心理学理论、经济学理论、组织理论、实用主义理论、现象学理论、法条主义理论。态度理论运用法官的政治偏好解说其行为；战略理论（也称为法律的实证政治理论）认为法官的行为取决于其他主体，包括立法者、其他法官和公众的行为；社会学理论主要吸收了战略理论、态度理论、社会心理学和理性选择理论，认为合议庭的组成会影响判决结果；心理学理论关注应对不确定性的战略；经济学理论假定法官为理性的、追求效用最大化的个体，利用效用函数分析、操控法官行为；组织理论基于察知代理人与被代理人之间有利益分歧，看到了被代理人会努力创造一个组织结构来最小化这种利益分歧，而代理人会抵制这种努力；实用主义认为法官是依据结果做出决定，而非三段论的演绎方式；现象学理论研究第一人称的意识，即法官在清醒心智中自我表达判决是如何做出的；法条主义是司法行为的“官方理论”，它假定司法决定都依据法律做出，而非个人因素。因此，理想的法条主义就是三段论的演绎逻辑，即法律规则是大前提，案件事实是小前提，司法决定就是推论的结果。

而新分析法学派的罗纳德·M．德沃金（Ronald M.Dworkin），对上述很多理论再次进行了反驳。他主张对司法自由加以限制，要求自由裁量权必须根据法律的原则行使，而不能肆意为之。因此，法官不是法律的创造者，而是法律的解释者。他在《原则问题》一书中驳斥了司法政治主义，因为该观点忽视了“判决的严格限制。法官将只实践他们出于善良信念而相信的政治信念，那个信念能够对共同体法律政治文化作出连贯的、普遍的解释。”同时，该观点也混淆了一个重要区别，即“判决从本质上讲是原则的问题而非政策的问题”。此外，他也抨击了怀疑论者，认为法律问题一般都有一个正确答案，法律的解释是客观的。最后，他还对波斯纳的经济学理论进行了批评，认为该理论所依据的哲学基础是站不住脚的。

需要说明的是，以上对法官行为的研究多出自英美法学家之手。之所以出现这种现象，可能是由于法律传统不同，大陆法系国家的法官并不拥有立法权，因而受关注的程度也稍弱。大陆法系的法官一般是经过司法训练的政府官员，司法的过程主要是对法律适用的过程。因此，“法官的审判意见不为人们所重视，人们也不根据这些意见来研究法官们各自的思维方法、所持的偏见和所具有的癖好。”这可能是大陆法系国家对法官行为研究较少的原因。即使如此，笔者并不认为那里的法官在适用法律的过程中就不会受到个人化、非理性等因素的影响，他们的行为就没有研究的价值。

（二）国内相关文献综述

1998年，贺卫方一篇刊登在《南方周末》上的学术性散文《复转军人进法院》，提出了法官职业化的问题，引起了社会的广泛关注。自此，法官这一职业群体受到了研究者的热切关注，关于法官的研究层出不穷。如谭世贵的《中国法官制度研究》，对法官的准入、遴选、交流、考核、培训、晋升等各项制度进行了十分完备的论述。但是，这些研究侧重以规范研究为主，主要探讨法官制度改革等问题，缺乏对法官群体的行为进行深度考察。

近年来，采用社会学和经济学的视角，对法官行为进行的研究逐渐增多。顾培东较早对法官行为进行了研究，他在《社会冲突与诉讼机制》一书中，借鉴社会学理论，从法官的社会组织本质与个性本质的双重人格入手，对法官的职业行为进行了功能、社会和心理三个方面的分析，指出法官是“受规则和理性支配而又具有自身独立利益、并且有能力差异的个人”，其行为既由社会组织本质的规定决定，又受到个人相关因素的制约和影响，如利益要求、主观偏好、情绪禀性等，它们共同塑造了法官的司法审判行为。但是，该研究缺乏对法官行为的实证考察，依然停留在应然状态的论述上。而陆而启在《法官角色论——从社会、组织和诉讼场域的审视》一书中，虽也以法官的多重角色为视角，更加注重对法官行为的现实状况进行考察。该书在大量的实证资料的基础上，展示了法官多重角色的内在冲突及其消解，指出“法官要走出其多重角色的困境可能是一种难以企及的理想，但法官权力运行过程的专业化和职业化是一种必然趋势。”

制度经济学强调制度对行为的形塑，不少学者以此为进路，研究现行司法制度对法官行为的影响。钱卫清所著《法官决策论——影响司法过程的力量》，讨论了正式的宪政体制和非正式的江湖体制对法官决策体系（包括组织体系、规则体系和价值体系）的影响，揭示了法官决策过程中现实力量的博弈，与法官决策的整体困境。该书虽详细论述了法官在决策的各个环节受到的影响因素，但并未明确指出法官的行为逻辑是什么。翁子明的《司法判决的生产方式——当代中国法官的制度激励与行为逻辑》一书，将司法制度概括为意识形态上的工具主义、管理体制上的官僚制、观念上的片面实证主义和一元化的司法功能，从而认为法官的行为逻辑是：“①积极地响应政治；②追求职务晋升；③隐性地行使自由裁量权；④消极地适用法律。”而艾佳慧在《中国法官最大化什么》一文中，也同样强调了制度对法官行为偏好的影响，“忽视事前选拔而强调事后行政化监管的中国制度结构造就了最大化收入和官位的法官群体。”此外，张伟强在论文《论法官的行为逻辑》中也指出，法官的决策取决于制度激励和行为偏好。他认为，法官的行为逻辑并非“三段论”式的演绎推理，而是先凭借法律感做出初步判断，而后再寻求依据以完善或修正最初的论断。同时，“法官是否会选择有利于法治的行为主要取决于其面临的制度激励与自身偏好的满足。”

（三）简要评述

纵观国外对法官行为的研究，可将其观点分为两派：法条主义和怀疑主义。它们的根本分歧源于对法律基本认识的不同。法条主义一般将法律视为一个自给自足的王国，法官可以确定无疑地根据法律制定的规则、原则，经逻辑演绎推理而做出判决，如自然法学派和分析法学派。而怀疑论者则对法律的客观性和确定性持怀疑态度，认为法官在裁判的过程中往往并不能依据规则做出决定，而会受到个人的偏好、他人的行为、外在的经济、政治、道德等多重因素的影响，如诡辩派和法律社会学派。历史上这些学派的争斗延续至今，就表现为波斯纳法官总结的九种理论。其中法条主义自成一派，其他八种都属于怀疑主义的衍生品。这些理论集中展现了目前对法官行为的研究成果，既有对先前理论的继承，也有新的发展与融合。一方面，这些学说处处可见前人理论的精华。例如，态度理论就与司法行为主义的研究进路有相似之处，都关注法官的政治偏好对结果的影响；现象学也在卡多佐法官的名著《司法过程的性质》中得到了体现；经济学理论的代表无疑就是波斯纳法官本人，他在《法官与正义最大化什么》中提出的效用模型就是明证；而法条主义更是古已有之，从布莱克斯通到德沃金，都是法条主义的拥趸。另一方面，其中很多理论相互之间都有相通相融之处，相互借鉴，得到发展。比如社会学理论，本身就汲取了社会心理学和经济学的某些理论，也对战略理论和态度理论进行了扩展。

至于国内关于法官行为的研究，这些年已经获得了较大发展，但是总体来说，仍然大多套用西方的理论，缺乏具有中国特色的理论创新。例如，艾佳慧的分析就采用了波斯纳的经济学理论；张伟强博士的观点与实用主义理论如出一辙。可见，在探索法官行为的理论研究领域，急需中国学者结合本国的国情提出创建，弥补西方理论的不足，为学术的发展做出贡献。

二、关于涉诉信访的文献综述

（一）国外相关文献综述

信访为我国所独有的制度，国外学者关于这方面的研究极少见。有一些学者曾将信访作为司法程序外的一种特殊的权利救济途径，对信访的机构设置、工作流程等进行过相关介绍。

近年来，外国学者对中国抗争政治的研究兴趣日益浓厚，少数学者开始关注农民上访、城市拆迁引发信访等问题。其中，比较著名的研究有美国学者欧博文和中国学者李连江合著的《中国农民的以法抗争》。他们将信访作为农民新时期“以法抗争”的一种途径给予描述，认为信访制度的存在有利于人们采取集体行为。此外，在裴宜理教授主编的《中国当代底层政治改革》（Grassroots Political Reform inContemporary China）一书中，信访作为城市拆迁中的一种抗争手段也有论及。

（二）国内相关文献综述

涉诉信访的概念提出相对较晚，但对其研究却包含在信访研究中，可追溯到20世纪八九十年代。这一时期对信访制度的研究尚处于起步阶段，信访问题还未成为社会热点而没有引起足够重视，从事这一问题的研究者也是寥寥无几。当仍有一些学者开始了对这一问题的基础理论研究，包括信访概念、发展史和工作机制等方面。如20世纪80年代中后期，中央办公厅信访局编著的《信访学概论》、蔡燕的《信访心理学》等。他们提出了“信访学”这个概念，认为这是一门新兴的边缘性社会科学，但是由于缺乏独立的核心概念和理论框架，所做的研究很大程度上局限于秘书学范畴之内，而且缺乏对于国外学界先进研究成果的借鉴和比较，主要是以办理人民来信、接待人民来访的工作制度以及信访信息工作为主要研究对象，因此后来者对于“信访学”的响应者颇为寥寥。1996年出版的刁杰成的《人民信访史略》成为信访史的开山之作，对新中国成立以来至1995年的信访工作和制度的历史进行了全面的梳理，因其史料翔实，提供了宝贵的、丰富的第一手资料，成为后来者了解新中国信访史的入门之作，为信访制度的进一步研究奠定了史料基础。2000年出版的胡中才的《古代信访史话》对于中国古代的信访制度及其实践作了历史性的叙述。但是20世纪的信访研究状况基本上与信访工作的边缘地位一样，长期以来并没有得到应有的重视。

进入2003年下半年，信访洪峰出现后，不仅是实践界，理论界也开始越来越多地关注信访问题，在2004年出现了“信访研究热”。对涉诉信访的专题研究也是从这一时期开始的。对于这一新兴的研究领域，法律实务人员和法学、社会学、政治学等多个学科领域的学者们都倾注了极大的热情。他们的研究路径大体可以分为两类：一是规范性研究；二是实证性研究。以下就从这两个路径分别介绍他们的主要研究成果。

1．涉诉信访的规范研究

对信访问题的规范研究，首先需要明确对信访制度的态度。关于这个问题，2004年年底围绕信访制度改革的大讨论不得不提。引发这次讨论的，是中国社会科学院于建嵘教授发表的一篇题为“信访的制度性缺失及其政治后果”的文章。于教授于2004年5月至10月间，带领课题组“对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈、分析了来自全国各地的2万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及进住‘上访村’体验生活等形式进行。”调查的结论是：信访制度存在着重大的制度性缺陷并产生了十分严重的政治后果，因此必须彻底改革乃至取消。该观点一经发表，立刻引起关于信访制度存废的激烈争论。他们的观点主要可总结为三种意见取向。一是“强化论”，认为目前信访机构的权力仍需进一步扩大，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，建立高效的信访监督监察机制。“在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门槛的反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，并通过赋予信访机构的实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题。”二是“弱化论”和“废除论”，持这种观点的学者认为，信访制度的存在与我国法治化和民主政治的建设目标不符，应当逐渐弱化，甚至废除。“在把强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。”三是“折中论”，这种立场的学者认为，对于信访制度，既不能强化也不能弱化，在现阶段司法救济本身并不完善的情况下，主张作为一种过渡性制度保留现行信访制度，同时强调保护信访人的权利和强调政府责任。同样，这三种不同意见在“涉诉信访”问题上也有相应体现。

首先，坚持信访制度需要保留的部分研究者认为：涉诉信访的原因主要在于现有司法救济途径存在诸多弊端，难以公正解决大量复杂的社会纠纷和矛盾，所以信访制度有其存在甚至强化的必要性。具体而言，他们认为：①法官素质不高，一方面表现为在具体办案过程中对当事人态度恶劣，贬损了法官形象；另一方面表现在业务素质上，裁判论证不严密、说理性差，很难使当事人心悦诚服地接受判决。例如，“有的案件在程序上存在瑕疵，有的案件裁判结果缺乏证据支撑，有的案件法律文书质量不高，在叙述事实、证据论证、说理及校对等方面不认真，不能做到胜败皆明。”②司法腐败在一定程度上确实存在，一些“关系案”、“人情案”和“金钱案”造成了很多冤假错案的产生，因此才会有人通过司法以外的途径获得权利救济。

由于司法裁判不可信赖，所以信访作为监督司法权的一种机制有其存在的必要性。因此，在对策方面，他们认为信访制度不但不可偏废，而且要更为重视涉诉信访问题，加强法院涉诉信访工作。①整合、强化法院信访机构的职能。目前负责法院信访工作的是立案庭，处理一般来访、信访、上级转交的信访案件的复查、审查、听证、回复和启动再审。“由于其在院内或上下级法院职责不明、权力不足，造成其解决信访能力不足，限制了其功能的发挥。因此，整合、增强法院信访机构的职能、明确其权力和义务，是涉诉信访制度改革的需要。”②要求法官明确认识，认真对待涉诉信访问题的处理，重视案件审判的社会效果。“坚持对信访岗位的轮岗，面对信访当事人需要付出普通案件十倍以上的耐心与认真，需要花费更多的时间精力去研究符合法律效果更要符合社会效果的解决问题的方法，对从事这项工作的干警的工作能力是一种有效的锻炼和提高，更重要的是会在以后的审判执行工作中，积极主动的把避免信访案件的产生作为日常工作的一项重要任务，从而从源头上减少、避免信访案件的产生。”

其次，对于大多数从事司法实践的专家、学者而言，他们更倾向于认为涉诉信访制度有碍法治发展，需要弱化直至废除。他们认为司法腐败、司法不公只是表面现象，并非导致涉诉信访的根本原因。涉诉信访形成的原因主要在于以下几个方面：①客观上，我国目前处于社会转型期，很多社会矛盾凸显，一时难以化解，也并非司法途径可以解决的。也就是说，司法功能存在局限性，而公众对此认识不足。正如陈桂明教授指出的：公众对司法的不正当的期待，也是导致涉诉信访的重要原因。②司法程序规定上的固有缺陷，为涉诉信访的存在提供了制度上的有利条件。再审制度规定，如果生效判决确有错误，当事人可以提起再审程序。因此，陈卫东教授认为，“有的老百姓不相信法院的判决是正确的、公正的，不相信下级司法机关的判决是正确的。最重要的是申诉行为本身的性质定位出了问题。目前刑事诉讼中的申诉不是诉讼行为，是非诉行为。刑事诉讼法没有把申诉纳入诉讼轨道来调整，使其不受约束，随意性、盲目性，告状满天飞。”③我国传统文化影响，导致人们“清官”思想严重，从而“信访不信法”。“百姓遇到问题或有了冤屈只能靠‘官’为其做主，且顺着‘官’的主线一路走下去，哪怕走到地老天荒。直到冤不能申、怨不能解。”④上访人的自身原因。一是当事人深受实体正义的观念影响，一味追求实体上的公正，通过各种手段、途径，总想把案件“翻过来”，而不尊重法院判决的既判力。二是有些上访人自身法律知识贫乏，“对在经济交往过程中自身应当承担的风险责任，以及参与诉讼所需承担的风险缺乏清醒的认识，一旦败诉，心理失去平衡，往往不理解或片面理解法律规定，仅凭自己的一知半解，提出不切实际的过分要求，引发涉诉信访。”三是部分信访人为实现个人的不正当利益，以信访手段向法院施压，提出些不切实际的要求，一旦得不到满足就走上缠诉缠访之路。

所以，这部分学者认为，涉诉信访必须法治化，与司法程序相融合。具体措施为：①近期措施是，建立信访审查处理的终结机制。学者建议，“要把经过法院复查听证确实不存在任何问题的案件，通过一定的方式将复查结论公之于众，并将相关材料报上级法院、党委政府信访工作机构，以后不再就该案的申诉立卷复查或回函答复，只做一般性的接访息诉工作。”②从长远来看，要改革诉讼程序，将现有的两审终审制改为三审终审，即“将涉诉信访进行诉讼化改造，将其中的刑事申诉等程序直接作为第三审”（天津市检察机关联合课题组，2009）。③根本改革措施是对法官进行职业化建设。因为法官是审判的主体，只有法官修为的提升，才能从根本上确保案件质量，处理好包括涉诉信访在内的所有纠纷。例如，贺卫方就曾指出司法职业化、法官独立是解决涉诉信访的重要措施。

最后，持“折中论”的学者认为，我国现行法律制度是移植自西方，与我国的现实国情不符，而信访制度却是我国“本土资源”，适合现实国情，现阶段需以保留。因此，可以利用现有条件，对信访制度进行一定程度的改革和调整，使发挥更大作用。其主要做法是：“将现有的政府信访机构与监察机关合并，成立独立的监察信访局，专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决，向各级人大负责并报告工作。”

2．涉诉信访的实证研究

关于信访的实证研究，在政治社会学方面，主要有应星2001年出版的《大河移民上访的故事》和郑欣的《乡村政治中的博弈生存》。应星“通过对平县山阳乡长达20多年的移民上访及政府摆平过程的细致展现，来揭示当国家与农民在土地下放、人民公社制度瓦解后的新时期发生集体上访这样的正面遭遇时，权力是如何在自上而下和自下而上的双向实践中运作的。”而郑欣以华北农村农民上访作为研究对象，用博弈论的分析视角，研究国家与社会的关系。他的研究结果表明，“治访循环”式的村民上访催化了当前乡村社会利益的分化与冲突以及权威解构的裂变，并指出国家与社会关系的良性互动与重新建构将导致农村回应型制度的变迁与乡村民主社会的生成。

此外，李宏勃从法社会学视角写作的《法制现代化进程中的人民信访》，通过对信访历史沿革的分析，以及对北京“上访村”等地进行的实际调研，对信访进行的现状考察，分析了信访制度的利弊，揭示了法治与人治的矛盾与困惑，表达了信访制度去留的彷徨。

（三）简要评述

概言之，目前学术界对涉诉信访制度已有一定研究，但其局限性也很明显，主要表现为以下两个方面。

从制度研究角度来看，研究者主要从事司法的事务工作，围绕信访制度的存废，从现实角度提出一些比较务实的制度建议。这些研究来自于司法实践的深入体悟，能够反映出实践中的现实问题，所提出的对策也针对性强、易操作。他们对信访问题进行了较为综合的成因对策分析，但大多剖析不够深入、详细。首先，研究者的视角不够中立，所做判断易偏颇。从现有文献来看，对涉诉信访制度进行批判的多是法院工作人员。他们多从自身工作角度分析问题，可能会陷入“不识庐山真面目”的困境。其次，对信访制度的改革建议主要停留在现实工作的改进，或机构合并、撤立，很难解决问题的根源。

从研究的实证层面来看，学者对信访制度的研究主要是从国家与社会关系角度来进行分析，将其归入抗争政治的研究范畴。他们关注的是信访的工具价值、手段价值，而并不深入探讨制度本身的问题。这些国内外学者从这种视角分析信访问题，对中国的抗争政治理论的发展做出了重要贡献。但是，由于采取抗争政治的研究视角，使这部分研究受到了很大局限。其一，在研究主体上，他们只侧重关注国家、基层政府和信访人这三方主体，而忽视了司法者在涉诉信访中的角色和作用。其二，在研究的对象上，他们大多只研究基层群众与政府间的冲突与纠纷，因此以行政诉讼或相关案件为主，而将大量民商事案件排除在外，只能部分揭示涉诉信访的问题，而不能反映问题的全貌。