三、中国参与国际海底事务的主要任务

从《公约》和《执行协定》的规定来看，各国在国际海底领域的任务可以归纳为一个核心和四大任务。

一个核心是实现国际海底区域及其资源是人类共同继承财产这个目标，将原则变为现实。具体而言，就是要实现开发海底资源并分享惠益。四大任务包括：一是开展“区域”内海洋科研和技术应用，以提高和深化我们对“区域”及其资源的认识。二是保护“区域”海洋环境。三是利用“区域”内矿产资源。四是参与“区域”国际治理。当前，中国参与国际海底事务的主要任务包括以下五个重要方面。

第一，积极参与开发规章的制定，争取于我国有利的制度安排。伴随国际海底活动从资源勘探逐步向资源开发过渡，制订国际海底资源开发规章成为海管局现阶段最重要的工作。根据理事会授权，法技委深入开展开发规章的研究和起草工作，并在吸纳海管局成员国和其他利益攸关方意见和建议的基础上不断推出新版开发规章草案。

中国政府、业界和学界为开发规章的起草积极研提意见、表达关切，维护我国在国际海底领域的制度性权利。2017年12月，中国政府、中国大洋协会、中国五矿集团、国家海洋局海洋发展战略研究所、上海交通大学极地与深海发展战略研究中心（海管局观察员）和海管局法技委前委员李裕伟研究员分别向海管局秘书处提交关于开发规章草案的评论意见。2018年9月，中国政府和上海交通大学极地与深海发展战略研究中心针对开发规章草案修改版再次提交评论意见。以2018年9月中国政府的评论意见为例，中方从总体原则、框架结构和具体条款三个层次发表评论，就开发规章草案提出许多实质性意见。

关于总体原则，中国政府提出，开发规章应在现有基础上增加两项基本原则：一是确保勘探和开发“区域”内资源与保护和保全海洋环境的合理平衡；二是确保“区域”内活动与其他海洋活动的相互顾及。

关于规章草案的框架结构，中国政府认为，开发规章应纳入惠益分享机制，应详细规定企业部独立运作的有关问题，应对区域环境管理计划作出规定，同时还应顾及不同国际海底矿产资源的差别。

2019年3月，法技委公布了最新一版开发规章草案。草案在总体原则和框架结构上相较之前已有很大改进，但仍有进一步完善的空间。目前，最新版开发规章最大的不足是将开发规章定位为开发活动的管理法，而未涉及资源分配法，这就使得人类共同继承财产原则无法通过开发规章得以落实。虽然对人类共同继承财产原则的认识存在不同，但一般认为其具有四个要素，分别是禁止据为己有、共同管理、利益分享以及和平目的。作为落实人类共同继承财产原则的规则，开发规章不谈利益分享问题，其在内容上是不完整的。因此，中国政府针对开发规章框架问题提出的一项重要意见就是要增加惠益分享机制。这是开发规章制度设计最难的部分，但也是最不可或缺的部分。

第二，推动国际海底制度定期审查报告和海管局五年战略计划的落实。2015年，海管局启动首次国际海底制度定期审查程序，并于2017年正式通过了定期审查最终报告。该报告提出了19项建议，包括制定海管局战略计划、加强海管局工作透明度、加强数据管理等，获得各方积极评价和原则支持。下一步如何落实这19项建议是各方工作的重点。

根据审查报告的建议，制定战略计划就是海管局落实定期审查报告要求所开展的工作之一。2018年，海管局大会第24届会议通过了《国际海底管理局2019—2023年期间战略计划》，这是海管局历史上第一个战略计划。该计划提出了8个方面的战略方向，分别是在全球背景下实现海管局的作用、加强“区域”内活动的监管框架、保护海洋环境、促进并鼓励“区域”内的海洋科学研究、发展中国家能力建设、确保发展中国家综合参与、改善海管局的组织业绩以及透明度承诺。它代表了未来一段时间国际海底事务的发展方向。

第三，积极推动制定西北太平洋区域环境管理计划。2012年，海管局理事会通过《有关克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划的决定》，确立了国际海底区域首个区域环境管理计划。2018年5月，中国大洋协会与海管局联合举办西北太平洋区域环境管理计划研讨会，并在2018年7月海管局届会和同年9月的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用（BBNJ）国际协定谈判政府间大会第一次会议期间，分别举办两场边会介绍有关情况和初步成果，国际社会反响积极。

中国政府在两次边会的举办过程中，主要向国际社会传达了三个观点：一是做好区域环境管理计划与开发规章相关环境条款的衔接。开发规章应适当增加和丰富有关区域环境管理计划的规定，可以从战略层面加强对深海环境的保护。二是开发规章设立区域环境管理计划应与拟议中的BBNJ国际协定谈判相协调，共同促进深海资源养护和可持续利用目标的实现。三是充分发挥海管局在实施区域环境管理计划的引领作用与各国及其承包者的主体作用，这也是《公约》第145条和第192条规定的应有之义。

推动制定区域环境管理计划，一方面，有利于提高中国在“区域”环境问题上的话语权和影响力，主要是规则塑造的能力；另一方面，也彰显了中国在“区域”内活动国际治理方面发挥的引导作用。

第四，现有勘探合同履约和延期问题，以及新矿区申请问题是下步工作重点。一是现有勘探合同承包者履约情况引发关注。2018年3月，海管局第24届会议第一次理事会会议期间，法技委主席报告反映一些承包者未能遵守勘探工作计划，海管局为此准备专门文件供理事会审议。同年7月在海管局届会期间，勘探合同承包者履约情况引发广泛关注。非洲集团、拉加集团等主张严格监管承包者履约情况，要求担保国每年提供其履行担保责任的相关信息。

二是合同再次延期面临巨大压力。2016年和2017年，包括中国大洋协会在内的首批勘探合同承包者在合同到期后获得五年延期，但相当一部分国家对此表示不满。目前的29份勘探合同中，有21份是在2011年后签定的。考虑到合同有效期为15年，这些合同的承包者在短期内不会面临合同延期问题，与首批承包者的境遇迥异。不难预料，在非洲集团和拉加集团希望早日开发、早分收益的背景下，首批承包者在其已获五年延期的勘探合同到期后，如仍不能转入资源开发并且再一次申请合同延期，其获得批准的难度很大。

三是未来新勘探矿区申请还将面临反垄断、环境标准提高等重要挑战。法技委审议新矿区申请时，一直密切关注两个问题：一是反垄断；二是环境标准。特别是2017年以来，整个海管局对上述两个问题的关注度均持续增加。未来，中国有关实体想要获得勘探矿区，必须妥善应对这两个问题。

第五，关注稀土资源勘探规章的制定并做预研。稀土大量被应用于高科技、新材料、新能源等领域，世界每六项科学创新就有一项与稀土有关，被誉为“工业味精”，尤其是重稀土。我国一直是稀土生产和出口大国，在国际市场占有重要地位，曾经供应97%以上的需求。随着需求量的逐年增加和价格走高，日本等国想摆脱对中国稀土的依赖，便将目光转向深海。2011年，日本科学家Yasuhiro Kato等人提出，太平洋深海沉积物中存有丰富的稀土元素，并且初步估算太平洋深海沉积物中稀土元素的资源量可能超过目前陆地上稀土氧化物的总储量。随着对海底稀土资源探矿的深入，可能出现针对海底稀土资源制定勘探规章的呼声，其亦有可能成为海管局下阶段工作的重点。我国有必要在多个方面提前做好工作，例如，启动稀土资源的探矿活动、制定稀土资源勘探规章前预作研究等。