2013年中央财经大学行政管理学考研复试真题及详解

中央财经大学

2013年硕士研究生复试考试试题（048）

行政管理学

一、名词解释（每题4分，共20分）

1．行政职能

2．公共领导

3．政府雇员制

4．危机预案

5．政府公共关系

二、简述题（每题10分，共40分）

1．“政治一行政二分法”之于公共行政学科发展的意义？

2．简要分析我国政府预算的编制审批程序。

3．行政伦理具有何种功能？

4．简要分析政策合法化包括的主要内容。

三、论述题（每题20分，共40分）

1．回顾并论述我国自改革开放以来六次政府机构改革的主要思路和内容。

2．我国的行政监督机制存在哪些问题？应该如何完善？

参考答案

中央财经大学

2013年硕士研究生复试考试试题（048）

行政管理学

一、名词解释（每题4分，共20分）

1．行政职能

答：行政职能是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。行政职能是相对于国家的立法职能和司法职能而言的。一般来说，国家政权机关是由权力机关、行政机关和司法机关组成的，它们在国家管理过程中分别发挥着决策、执行、监督的功能，也相应地行使着立法职能、行政职能和司法职能。这三种职能是紧密联系、相互制约的，共同构成了有机的、完整的国家职能体系。其中行政职能是国家的基本职能，它以国家的立法职能为依据，以国家的司法职能为后盾，同时又受立法机关和司法机关的监督和制约。行政职能主要有以下几个方面的特点：政治性和社会性、动态性和相对稳定性、多样性和整体性。

2．公共领导

答：公共领导是指社会公共组织协调统一地在公共领域，为实现社会共享性利益的有效维护、合理享用及可持续增长，组织提供公共服务或公共产品，并且为此进行战略、规范的确定，及相应的资源配置和调控的领导活动。公共领导是由“公共”和“领导”两部分构成。公共领导是指强调具有“公共性”的领导，具体而言，是指公共部门，特别是政府职能部门在公共管理活动过程中，为了实现公共利益，体现公共精神而进行的高层次管理活动：①公共领导是具有“公共”精神的领导；②公共领导是政治或政策型领导；③公共领导是战略型领导；④公共领导更关注对公共事务的管理。

3．政府雇员制

答：政府雇员制是指政府以契约形式聘用、管理某些专门技术人才及承担部分临时性、勤务性工作的人员的公共人力资源制度。它以劳动合同为主要手段，来界定、规范和调整政府与雇员之间的权利义务关系，其主要目的是通过公共部门人力资源的优化和组织形式的完善，来提高行政效率、降低行政成本，为社会发展提供多样化和高品质的公共产品。

4．危机预案

答：危机预案是指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急指挥、管理、救援计划等。制定、健全危机预案的主要目的，是为危机发生时的应对措施提供行动上的指南。公共危机预案是公共危机管理预警机制的重要组成部分。制订危机预案应遵循预见性、可行性、全面性的基本原则。可行性原则意味着公共危机预案的制订不能是泛泛而谈的一纸空文，必须对政府的危机应急措施有现实的指导意义。公共危机预案一般有四个要素：①情境，即预案编制和实施的有关危机情况与背景；②主体，应急预案的决策者、组织者和执行者，即制订和实施预案的组织和个人；③措施，各种应急措施、管理方法、控制手段和技术；④目标，应急预案所要达到的目的和效果。具体而言，预案包括编制的目的、原则、依据和适用范围，以及组织机构与职责、运行机制、应急响应、后期处置、信息管理、保障措施等内容组成。

5．政府公共关系

答：政府公共关系是指政府同广大公众之间的信息沟通与传播关系。在我国，政府公共关系是指政府机构为了更好地行使其职能，增进社会公众对政府工作的了解、支持、监督，以协调内部和外部关系的社会活动。它既具有一般公共关系的属性，又具有其独特的内容，其特征主要表现在四个方面：①主体具有一定的权威，特别需要开展“全员公关”。②客体构成复杂多样，最紧要的是处理政府与人民群众的关系、政府各部门及国家公务员之间的关系。③目标独特，为的是提高政府的美誉度。④多种传播手段并举，既有分工，又有配合补充。

二、简述题（每题10分，共40分）

1．“政治—行政二分法”之于公共行政学科发展的意义？

答：（1）政治行政二分法的含义

政治行政二分法是古德诺在《政治与行政》一书中提出的一种观点，认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和国家意志的表达相关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。由于政府体制的不同，这两种功能的区分程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。但即使在君主制政府中，分工的需要也要求区分这两种功能。自此以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。

（2）政治行政二分法对公共行政学科发展的意义

“两分法”之于公共行政学的意义在于从四个方面提出了关于学科的论证的基础：

①政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；

②行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；

③关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；

④行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。

2．简要分析我国政府预算的编制审批程序。

答：（1）预算编制审批程序的含义

预算编制是预算过程的第一步，是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案的过程。预算审批是指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程。

（2）我国预算编制审批程序的具体过程主要是被称为“两上两下”预算程序

①“一上”：支出部门在收到财政部门的年度预算编制通知后，对部门下一年度的收支进行测算，然后报送财政部门。

②“一下”：财政部门收到各部门预算后，由职能处室对各部门预算进行审查，然后将审查意见反馈给各部门。在下达反馈意见的同时，财政部门根据往年预算情况和对未来年度收入预测，给各部门下达支出预算控制数，要求各部门在控制数内修改部门预算。

③“二上”：各部门在财政部门下达控制数内重新编制本部门预算，然后报送财政部门。财政部门审查各部门预算后，汇总编制政府预算。然后，报政府常务会议讨论。财政部门根据政府常务会议的意见修改预算，然后报同级党委审查。最后，财政部门将政府预算草案报人大常委会初审。最后，人大常委会初审后形成的政府预算在人大会议召开时提交大会审议通过。

④“二下”：人大通过预算后，由财政部门批复给各部门，开始预算执行。

3．行政伦理具有何种功能？

答：（1）行政伦理的含义

行政伦理主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，主要涉及行政主体行动的正当性与合理性，亦即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性问题，它包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范；行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。行政伦理概念的外延要大于行政道德的外延。特定的利益关系原则是行政伦理的本质所在，特定的权利义务关系是行政伦理最基本的组成要素，特定的主体性价值是其基本结构，特定的范畴构成其基本体系，特定的约束机制是其基本功能，特定的文化内涵又反映了行政伦理发展的基本机制。

（2）行政伦理的功能

①中介功能

在公共行政中，要形成一定的行政行为规范、维护行政管理秩序、保障行政绩效，行政机构必须制定各种法制规章去约束成员的行政行为，这些法制规章包括法律、法规、组织纪律和伦理道德规则。法律法规的任务是“硬性”约束行政行为的规范类型，但它实际发挥作用时并不能脱离作用对象的工作动机与心理状态，因此，必须借助行政伦理这个中间环节。

②规范与约束功能

行政伦理以一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为。体现在行政系统的运行和行政行为的实施过程中：

a．行政伦理对符合其要求的情感、信念和行政行为，予以激励和强化；对不符合其要求的情感、欲望和行为则予以纠正或弱化。

b．在行政管理过程中出现认识错误、方式或方法失当时，行政伦理能纠正行为者某种自私的念头和偏颇的情感，改变自己的行为方向和方式，以避免产生违背行政责任要求的后果。这是行政伦理对于行政行为者进行行为矫正的功能。

③教育与塑造功能

行政伦理依据国家和社会公认的、共同的道德观念和理想所倡导的共同原则和基本精神，构成现实社会中的主体道德。行政伦理的基本价值具有社会层面的公共性和道德实践的示范性。因此，它对社会具有教育示范功能。同时，由于行政人员掌握凭借国家行政权力而有的社会政治资源，其行为和风貌不仅为社会大众所关注，而且渗透到社会生活的方方面面，产生巨大影响，直接塑造社会大众的公共行为规范。

④保证与激励功能

坚持什么样的行政伦理规范，直接影响公共行政管理的绩效高低和行为成败。要实现行政成本低下而行政绩效高企，就必须具有与之相适应的行政心理模式和行政伦理。行政伦理以其激发人的主动性和积极性，鼓励行政个体或组织不断发展，逐步完善，以达到道德追求与行政目标的一致。行政伦理的激励功能有两种基本方式：

a．外在的道德激励，由行政伦理的理想、榜样、批评三要素构成；

b．内在的道德激励，包含行政伦理上的成就感、认同感、尊严感、荣誉感等因素。

⑤国家认同和民心凝聚功能

行政伦理是赢得民心和民意的重要砝码。从某种程度上讲，行政伦理以其显示的官员群体的伦理状态，决定性地影响公民对国家的认同，进而影响统治的稳固和国家的兴衰。因为公共行政伦理是整个社会的主体道德，对社会有强大的示范作用，其伦理取向昭示社会的伦理状况。

4．简要分析政策合法化包括的主要内容。

答：（1）政策合法化的含义

政策合法化是指所选择的优化的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。政策的合法化是保障政策具有合法性和主要依靠法律机制来贯彻执行的重要环节，由国家有关的政策机关依据法定权限和程序所实施的一系列政策立法活动与审查活动所构成。其内涵可以从广义和狭义两个角度来理解：

①从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是公共政策的合法化过程。

②从狭义角度来讲，主要偏重于从法律角度来解释公共政策合法化这一概念，它包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等内容。

（2）政策合法化包括的主要内容

①决策者及其权力的合法化

这是政策合法化的前提，只有具备合法性的决策主体在其权限范围内颁布的政策，才有合法化的可能。决策者的地位及权限是由宪法和法律规定的，决策者必须按照法律规定，在其权限范围内做出决策并使相应的政策方案合法化。公共政策具有权威性，对社会具有普遍约束力，只能由法定的决策者依照法定的权限制定，不具有法定政策决策权力或超越权限范围的，都不能使政策取得合法性。

②政策决策程序的合法化

程序是对决策行为的普遍规范和制度化，是以形式合理去抑制可能产生的实质不合理，防止随意决策和个人专断，提高了决策的可预测性。公正的程序强化了决策的内在化、社会化效果，人们很难抗拒程序所带来的后果。许多国家设有专门规范决策过程的程序性法规，如审查、听证制度等。而政策的内容、形式和效力范围不同，其合法化的主体和程序也不同。一般来说，立法机关强调公平、民主，其政策合法化的程序就相对烦琐、复杂。行政机关强调效率，其政策合法化程序就比较简单。同一国家机关，不同的政策也可能有不同的合法化程序，如我国国务院制定重大政策，应由国务院常务会议或全体会议讨论决定后由国务院总理签署发布。而一般性政策，国务院总理有权直接签署发布。

③政策内容的合法化

决策的政策方案必须与国家的宪法和现行法律保持一致，不能发生抵触，不仅要符合有关的立法精神和法律原则，而且要符合法律的具体规定和相关的司法解释。同时，还应注意与行政法规、地方性法规等进行配合调适。随着中国日渐融入全球化，政策决策有时还要考虑国际条约、国际惯例以及WTO的相关规定。这就需要在决策过程中，注意把备选方案与相关法律法规进行对照，必要时要向法律性政策机构甚至立法机关进行咨询，或者设立专门的法律审查程序。

④政策内容法律化

政策内容法律化就是把政策向法律转化，按我国《立法法》的要求，由拥有立法权的国家机关依据立法权限和程序，把经实践检验较为成功的、成熟稳定的、确有立法必要的政策转化为法律，提升这些政策的法律效力。

三、论述题（每题20分，共40分）

1．回顾并论述我国自改革开放以来六次政府机构改革的主要思路和内容。

答：新中国的行政体制脱胎于战争年代的革命根据地的政权体制，并受到了苏联集权模式的影响，加之任何一种新的行政管理体制都有一个从不成熟、不完善到逐步成熟、完善的过程，因此，建国以来，尤其是党的十一届三中全会以来，党和国家为建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制而不断地进行改革。从1949年到2002年我国前后经历了六次较大的以机构改革为重点的行政体制改革。

（1）1982年政府机构改革

①主要思路

粉碎“四人帮”后，从1977年开始，国务院很快恢复了部门管理体制，至1978年底，国务院行政单位达到76个。此后，由于种种复杂的原因，国务院继续增设机构，到1981年，国务院所属各种机构超过了100个，形成了中央政府机构设置的第三次高峰，也是最高峰。机构大量膨胀不仅使国务院机构林立、职责不清、人浮于事、运转不灵，而且导致了严重官僚主义的滋长。这一切显然背离了社会主义国家行政管理的原则。在这种背景下，党和政府做出重大决策，下决心进行领导体制和管理制度改革。经过一段时间的准备，从1982年开始，国务院率先进行较大幅度的机构和人员调整，形成了第三次较大的国家行政改革。

②主要内容

a．改革国务院领导体制，国务院副总理由原先的13人减少为2人，同时设置了国务委

员，并由国务院总理、副总理、国务委员、国务院秘书长组成国务院常务会议。

b．大幅度精简机构，国务院部委由52个裁并为43个，直属机构由43个裁并为15个，

办事机构由5个裁并为3个。国务院行政机构由原有的100个减少到61个（新设国家体委）。

c．大幅度减少各级领导干部职数，规定部、委正副职人数3—5人（计委、经委、外交部除外），部属司、局正副职人数2—3人。

d．实行干部离退休制度，规定部长任职年龄一般不超过65岁，副部长和司局长一般不超过60岁，废除事实上存在的领导职务终身制。

e．精简人员，规定当时国务院及所属各部门51000名机关人员精简25%。但考虑到精简人员安置的难度，在紧缩编制的同时实行了定编不定人的改革政策，对富余人员进行了在职轮训。

（2）1988年政府机构改革

①主要思路

1988年政府机构改革再度开始，其目标主要集中在五个方面：

a．转变职能。按照政企分开的原则，弱化直接管理职能，减少具体审批事务，加强决策、咨询、调节、监督和信息等职能，使政府对企业由直接管理逐步转到间接管理，从微观管理逐步转到宏观管理，从部门管理逐步转到行业管理。

b．下放权力。主要是向企业和基层下放权力，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央同地方的关系。

c．调整机构。主要是调整专业经济管理部门和综合部门中的专业管理司局，调整党政重复设置的机构和政治体制改革的机构。

d．精简人员。总体上按20%的比例进行精简，减下来的人员有些充实到缺人和需加强的部门，较多的人转到公司、协会等企事业单位和社会团体组织中去工作，达到离退休年龄的，按期办理离休退休手续。

e．搞好配套改革。在改革政府机构的同时，推进干部人事制度改革，抓紧建立和逐步实施公务员制度，开办行政学院，培养行政管理人才。

②主要内容

a．改革之前，国务院有工作机构72个，经过调整，减为68个。其中部委由45个减为41个，直属机构由22个减为19个，办事机构由4个增至7个。

b．部委归口管理机构由12个增至15个。从精简机构的数量上看虽然不算大，但调整涉及的面还是不小的。更重要的是，这次机构精简，按照转变职能的方向和原则，本着加强综合管理与宏观调控、减少直接管理与部门管理的原则，着重对国务院的专业经济部门和综合部门中的专业机构进行了适当的调整合并，为建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的新的行政管理体系打下了基础。但是，这次改革未能有效地促动职能转变的进程，涉及转变职能的几个主要问题，譬如政企分开问题、进一步下放权力问题、加强宏观调控问题、减少部门的直接管理问题以及与政治体制改革相关的几个问题都远未解决。

（3）1993年政府机构改革

①主要思路

把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。改革的重点是转变政府职能。

②主要内容

国务院原有部委42个，调整为41个；原有直属机构19个，调整为13个；原有办事机构9个，调整为5个。国家局仍设15个。国务院各部门行政编制总计48000余人，按20%精简。问题在于，国务院这次机构精简，部委只减少了1个，直属机构和办事机构虽然减少10个，但其中有些划归了党中央机关管理，有些划归了部委管理，有些改为了行政性的直属事业单位。即这些机构基本上保留着，且继续行使其原来的职能，不同的只是它们的隶属关系有所变更。

（4）可持续发展时期的政府机构改革：1998年第九届全国人民代表大会召开起

①主要思路

我国现阶段面临六个方面的深层次的矛盾。及时、有效地解决这六个方面的矛盾，是实现我国可持续发展战略的前提条件，而要及时、有效地消除这六个方面的隐患，政府自身首先必须进行整体性的改革，全面提升政府的三个方面的能力：正确地制定和有效地执行公共政策的能力，综合实施社会公共行政管理的能力，向公众全面提供公共服务的能力。

②主要内容

a．精简国务院组成部门

1982年的改革，国务院机构（部委机构、直属机构、办公机构）在总量上由100个减至61个，减少了40%，但其中国务院的组成部门（序列）由52个减为43个，减量为9个，减幅为17%；1988年的改革，国务院的组成部门由45个减至41个，减量为4个，减幅为9%；1993年的改革，国务院的组成部门由42个减至41个，减量为1个，减幅为2%；这次改革，国务院的组成部门由40个减至29个，减量为11个，减幅为27%。可见，这次国务院组成序列的精简幅度是1982年以来历次政府机构改革中比例最高的一次。

b．精简国务院行政单位人员

这次政府机构改革在精简机关干部人数方面的目标是明确的，即各级政府机关编制总数减少一半，三年完成。1982年的机构改革，国务院实际的人员减量约为12000余人，即由51000余人缩减到39000余人（其中6000余人划转企事业单位），减幅为25%；1988年的机构改革，国务院实际的人员减量为9700人，即由52000人缩减到39000余人，减幅18%，其中行政编制减量4900人，即由47000人缩减到39000余人（同时核准了6000多人的行政附属编制），减幅10．3%；1993年的机构改革，国务院实际的人员减量为7400，即由37000人缩减到29600余人，减幅20%；这次机构改革计划减量16000人左右，即由31000人缩减到15000人左右，减幅50%，实际减幅47．5%，若减去新增设的国防科工委、纺织、轻工、有色金属工业局、知识产权局新增的编制数，精简一半机关人员的改革目标基本实现。可见，这次国务院行政单位人员精简幅度也是历次政府机构改革中比例最高的。同时，国务院各部门内设的局级机构减少了200多个，减幅达25%。

c．裁并工业经济专业管理部门

在政府与企业的相互关系中，政府无疑是矛盾的主导方面。政企分开在我国提出了多年，事实上也有一些进展，但根本问题并没有得到有效的解决。各级政府仍然在直接和多方面地管理企业。企业缺乏“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立法人地位，权利和责任因此无法得到应有的体现和保证，我国市场经济的进一步发展因此受到制约。据此，为了进一步把企业推向市场，进而完善和发展我国的市场经济体制，推动我国国民经济的可持续发展，政府机构改革全部撤销了政府中机械部、煤炭部、化工部、电力部、电子部、轻工总会、纺织总会、石油天然气总公司、石油化工总公司等主管工业经济的专业管理部门。（5）2003年政府机构改革

①主要思路

a．深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

b．依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。

c．按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。

d．按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。

②主要内容

在1998年机构改革的基础上，进一步转变政府职能，理顺管理关系，加强宏观调控和社会监管。这次国务院机构改革的主要任务集中在七个方面：

a．深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会。

b．完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。

c．健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。

d．继续推进流通管理体制改革，组建商务部。

e．加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。

f．将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。

g．不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。

（6）2008年的政府机构改革

①改革思路

以科学发展观为价值导向，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设为、社会建设为目标，以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。

②主要内容

国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。此次国务院机构改革，涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。调整后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，较目前减少1个。

2．我国的行政监督机制存在哪些问题？应该如何完善？

答：（1）行政监督与行政监督机制

行政监督是指对国家行政管理活动的监督，是政党、国家和人民根据法律的规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律与遵守纪律的情况所进行的检查、督促、指导、纠错的活动。它既包括行政机关以外的机构、团体、政党、人员对行政机关及其工作人员的行政行为实施的监督，也包括行政机关内部上级行政机关和人员对下级行政机关和人员及它们相互之间的监督，还包括专门监察机关的监督。

行政监督机制是指不同监督主体对行政监督的任务和权限的划分，以及相应的机构设置和法律制度体系。根据我国国家政权的性质，宪法和法律规定，我国实行上下双向的行政监督机制。

（2）我国行政监督机制存在的问题

①监督主体方面的问题

a．权力机关监督不力

于权力机关的监督只有原则性的规定，而无具体的实施细则，使监督在执行中发生困难。同时，权力机关中人员整体素质尚未符合相应的要求，也是导致监督不力的重要因素。这样，权力机关对行政机关的监督，仍停留在事后听汇报、一般巡视、开会期间询问等方式上，在很多方面难以深入，也难以经常化，各种监督方式往往流于形式，缺少监督的深度和力度。

b．司法监督受到权力干预

在我国，司法机关必须对权力机关负责。在这个前提下，坚持“司法独立”原则。在司法监督中，特别是在涉及行政部门领导干部的案件处理上，有时会受到政府权力的不合法的干预，干扰和妨碍正常的检察工作和审判工作，使司法监督失去监督的客观性、公正性。

c．社会及舆论监督缺少法制的保护

宪法规定的有关人民群众行使监督权的原则缺少与之配套的具体的制度和措施，加上实际生活中人们法制观念淡漠等原因，使这种监督形式缺乏约束力。各民主党派的监督不具有国家权力的性质，群众及舆论监督不产生直接法律效力。这种监督作用的好坏大小，往往取决于政府领导者的开明程度。特别是社会舆论的监督作用尚发挥得不够，新闻立法急需进行。信访制度有待进一步完善。

d．行政组织自身的自律系统作用发挥得不理想

这方面的表现主要是办案周期长，监督效率低；主动出击积极监督少，事后调查消极监督多。行政机关中的“有令不行，有禁不止”和“上有政策，下有对策”的现象十分严重，就是行政监督作用发挥不够好的一个表现。主要原因是：

第一，监督工作缺乏制度化、经常化，不够规范；

第二，人员素质低，政策水平有限；

第三，监察部门只有记大过以下的处分权，许多严重问题没有直接处理权，只能依赖上级有关部门；

第四，监督主体中有些人怕得罪人或自己不够“干净”，使行政监督缺少权威性和效能性。

②监督对象方面的问题

a．党对行政的领导与人大对行政的监督之间的关系需要进一步理顺。这是在现有法律规定的条件下，发挥人大监督作用的重要前提。解决这个问题的关键，是“党政职能分开”，这是使政府恢复被监督对象单一属性的重要途径。

b．政府机关及其工作人员依法行政的意识和自觉接受各方面监督的观念比较淡薄，特别是有些领导干部不仅为行政监督查处的对象庇护、说情、开脱，而且甚至对群众的监督进行打击报复，使行政监督难以奏效。

c．社会转型期被监督对象的不确定性和复杂性，客观上加大了行政监督的难度。这主要是指在由旧体制向新体制转换过程中，被监督对象的思想观念和行为方式发生了较大变化，监督的标准也在不断修改和完善中。面对出现的新情况、新问题，行政监督容易出现一时的不适应。

③监督效果方面的问题

a．监督效率不高

行政机关及其工作人员中的消极腐败现象、官僚主义和形式主义的弊端尚未根除，局部地方甚至加重；行政效率低下；地方主义和本位主义日渐严重。这些问题的存在，应该说与行政监督效率不高是有直接关系的。

b．查处不力

“杀鸡给猴看”的做法已达不到威慑目的。不能严厉地惩处腐败者，就等于放纵行政管理中的违法违纪和消极腐败行为的滋长和蔓延。社会主义市场经济体制的建立和行政管理法制化的要求，使我们必须以严格的、强有力的行政监督代替那种“大事化小，小事化了”的无原则监督和“下不为例”的软化监督，还要标本兼治。

c．监督滞后

目前的行政监督，尤其是具有直接法律效力的国家机关的行政监督，往往因缺乏系统性和规范性建设而出现时紧时松的现象，等问题出现以后或到问题成堆，到了非抓不可的时候，才来一次突击大检查、大清理，使非规范化的监督成了监督中最为重要的手段。于是，大家都习惯于搞“群众运动”，都等着打“攻坚战”、“歼灭战”；很多被监督对象也就学会了钻“空子”，避“风头”。

（3）完善我国行政监督体制的措施

①提高对监督必要性和重要性的认识，强化行政监督意识

我国是社会主义国家，政府代表的是人民的根本利益，政府工作人员是人民公仆，应该全心全意为人民服务。“应该”是一回事，但要完全做到是需要条件的。行政监督就是一个必要条件。目前，我国有些行政机关及其工作人员还存在着滥用权力、以权谋私、违法乱纪的腐败现象和办事拖拉、不负责任的官僚主义现象，这就需要通过行政监督加以防范和克服。 行政监督的主体应有这样的认识，行政监督的对象也应有这样的认识，惟此才能从观念和行动上自觉接受行政监督。

②切实保障人大的最高权力，充分发挥人大职能作用

坚持党和行政机关的职能分开，杜绝以党代政，是保障人大独立负责地行使监督和制约权力的前提条件。在立法、人事任免等重大事项方面，各级党组织不应直接决策，而应以不具法律效力的建议形式提出自己的主张，通过人大按法定程序审议通过，上升为法律、决议等，从而取得法定效力，然后交行政机关执行。

③坚持司法独立原则，克服以言代法、以权压法的现象

司法机关独立审判和检察，是严格遵照法律并依一定程序进行的。而宪法和法律又是党领导人民通过立法机关并根据一定的立法程序制定的。因此，贯彻司法独立原则，恰恰是增强和改善而不是削弱和排斥党的领导。司法机关所应排斥的只是在宪法和法律规定的范围之外对司法活动所施加的非法干扰。同时，加强对司法机关本身的违法侵权行为的法纪检察，切实保障法律适用的普遍性、平等性、公正性，决不允许以言代法、以权压法、知法犯法、以权谋私以及凌驾于宪法和法律之上的现象，以维护法律的效力和司法机关的尊严，促进司法机关对行政监督的有效性。

④健全和完善行政监督机构，充实和提高行政监督人员队伍

我国专司行政监督的职能机构的恢复和建立，已发挥了重要作用，但还有待进一步加强。

a．要强化行政监察法的执行工作；

b．要搞好各级监督机构内部的工作制度建设，充实和提高行政监督人员的队伍，促进行政监督工作的经常化、规范化，提高监督工作的效率与效能；

c．要理顺监察机关和其他有行政监督职能的监督机关之间的关系，特别是要处理好监察机关与党的纪律检查委员会的关系、与权力机关的关系、与人民检察院和人民法院的关系、与信访机关之间的关系、与政府机关内部审计机关的关系。

⑤健全和完善纪检监察机关合署办公的新体制，充分发挥纪检、监察两项职能

a．采取有力措施，切实强化行政监察职能。行政监察机构要提高对新体制的认识，自觉地在纪委常委会统一领导下，认真履行职责。要建立健全行政监察领导班子办公会议制度，重大问题向国务院和纪委常委汇报。

b．按照党内有关规章和《中华人民共和国行政监察法》的要求，规范工作程序，坚持由纪委常委会统一管理干部的原则，同时明确行政监察领导班子在于部管理上的职责；理顺执法工作程序；规范案件审定制度。

⑥创造良好的环境，充分发挥人民群众的监督制约作用

a．用法律保障人民的知政、议政、参政权，保障人民的管理权和监督权，明确规定运用这些权力的职责、活动范围和方式，充分发挥人民群众的监督作用。

b．广开言路，扩大“对话”渠道，充分发挥舆论工具的作用。要鼓励和支持人民群众通过报刊、电台、电视等舆论工具和传播媒介，反映政府工作中的问题，揭露官僚主义行为和各种腐败现象，督促政府依法行政。为此，要通过新闻立法，加强新闻媒体监督的法律保障。

c．充分发挥社会团体、工会、妇联、共青团和各种基层群众组织的行政监督作用，真正实现人民当家作主，对国家行政机关及其工作人员进行切实有效的监督。