第二章　当代公共管理发展的历史背景

一、重要概念

1．政府失灵

答：政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。政府失灵的主要表现有：

①政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体，由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情。

②政府维护社会公平的职能难以实行，而政府追求社会公平经常以牺牲效率为代价。

③政府由具体的官员组成，而作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势，他们同样也会犯错误。

④政府与人民之间的法理或法律上的契约关系在现实生活中往往是不完整、不对等的，政府行为因此时有失序或失控，并导致难以对政府违约行为惩罚。

⑤政府作为特殊的政治主体和经济主体，其微观经济运作如同私营企业一样也涉及复杂的产权关系和激励机制，政府与市场不能实现相互替代。

⑥垄断性是政府的不可克服的弱点：低效率、机构膨胀、寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题。

⑦“逃避错误成为政府官员的普遍行为准则，其结果导致短视、惰性、缺乏创新精神等程式化政府行为的泛化。

⑧“多数人原则”选举体系的维持，从来都是以牺牲一部分人的利益为代价的，终将被物竞天择、优胜劣汰以及与之相一致的少数人决策是必然的。

2．集体决策

答：集体决策是指各参与者依据某项协商规则，相互协商而确定集体行动方案的过程。集体决策又称群体决策，即为充分发挥集体的智慧，由多人共同参与决策分析并制定决策的整体过程。其中，参与决策的人组成了决策群体。决策是在一定历史阶段产生并发展起来的，体现着时代的特征。随着环境的变化，决策也日益呈现出一些新的特点，其中最典型的就是群体决策受到重视并获得迅速发展。集体决策包含三层含义：集体性、规则性和非市场性

3．寻租

答：寻租是指利用行政的和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争来维护既得的经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益。寻租不仅造成社会经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；而且使本来可以用于生产性活动的社会经济资源浪费在一些无益于社会的活动上；更使得政府官员享受特殊利益，扭曲政府行为，这些特殊利益的存在会引发无休止追求行政权力的寻租竞争；寻租活动还会引起“避租”行为的抗衡，从而使社会经济资源更多地耗费在无益的方面。

4．创租

答：创租是指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造“租”，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种“租”的条件。创租按其来源来源分为政府无意创租、政府被动创租和政府主动创租三类。

（1）政府无意创租，顾名思义不是故意创租，是指政府为解决“市场失灵”而干预社会经济生活时产生了租金，该租金产生于政府“良好的主观愿望”，是作为政府干预经济的一种副产品而出现的，而且往往是出乎政府预料之外的。由于干预的方式方法不当，造成了协调失灵，使该租金无法消散，可以说是“好心办了坏事”，是一种主观与客观相脱离的表现。这本身不合理，但却是合法的。它构成政府解决经济问题的潜在代价。

（2）政府被动创租是由于政府的无意创租，给经济人带来了寻租的良机，与生产性的寻利相比，显然非生产性的寻租是一条获益的捷径，为保住和扩大这一“捷径”，由政府无意创租形成的庞大的既得利益群体结成了特殊利益集团。

（3）政府主动创租是指一些政府官员利用行政干预的办法来增加某些行业或企业的利润（如试点、办开发区等），人为地制造租金，诱使寻租企业向他们进贡（准赞助）作为获取这种垄断租金的条件；同时，政府官员还会故意提出某项会使一些企业利益受损的政策或规定作为威胁（如重新进行试点资格审查等），迫使企业割舍一部分既得利益与他们分享（准摊派），以求其高抬贵手，放弃制定或实施该项政策或规定。

5．抽租

答：抽租是指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割让一部分既得利益给予政府官员。由于政治创租和抽租的存在，促进了寻租活动的普遍性和经常性，也使政府的有效作用大为降低。

6．交易费用

答：交易费用是获得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。交易成本理论的根本论点在于对企业的本质加以解释。由于经济体系中企业的专业分工与市场价格机能之运作，产生了专业分工的现象；但是使用市场的价格机能的成本相对偏高，而形成企业机制，它是人类追求经济效率所形成的组织体。由于交易成本泛指所有为促成交易发生而形成的成本，因此很难进行明确的界定与列举，不同的交易往往就涉及不同种类的交易成本。它的基本思路是：以交易费用节约为中心，把交易作为分析的基本单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

7．虚拟企业

答：虚拟企业是指把不同地区的现有资源迅速组合成为一种没有围墙、超越空间约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一指挥的经营实体，并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。虚拟企业具有①实现核心功能与有形部门的分离；②实现纵向管理向横向管理的转移；③实现信息流支配物质流；④实现从命令控制到集中协调的特点

8．学习型组织

答：学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平化的组织。这类组织具有持续学习的精神，是可持续发展的组织。学习型组织表现出下列特征：①成员拥有共同的远景；②由多个创造型团队组成；③边界被重新界定。④结构趋于扁平化；⑤成员家庭与事业之间的平衡。

二、思考题：

1．20世纪80年代西方国家公共管理发展的原因是什么?

答：20世纪70年代末80年代初开始，西方发达国家先后进行了公共行政管理的改革。这一改革的根本动因来自以下三个方面：

（1）严重的经济危机。20世纪60年代末期之后，西方发达国家经济陷入矛盾：滞涨并存着严重的福利病和政府失灵。

（2）科层制陷入严重困境。科层制因自身存在的固有弱点：权力集中、层级分明；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标而难以适应时代发展。

（3）科学技术的新发展加速变革。科技的发展对政府的运作和管理提出了全新的要求，政府必须更加灵活、更加高效；必须具有较强的应变力和创造力；必须积极响应公众的意愿，使公众更多地参与社会公共事务的管理。

2．我国公共管理发展的原因是什么?

答：20世纪80年代，受市场经济体制改革影响，我国开始了行政管理改革和公共管理发展的进程。经济体制改革使我国社会经济多方面发生根本性的转折和变化，是诱发公共管理发展的深层原因，具体表现为：

（1）利益结构多元化。改革开放以后，中国社会的整体性利益结构开始崩解，利益源泉多元化，利益单元个体化，逐利行为公开化，利益关系矛盾化。

（2）经济生活市场化。经济市场化后，非公有制经济迅速发展，价格自由程度大大提高，经济关系契约化程度上升，规范经济生活。

（3）政治生活民主化法制化。经济的发展带来上层建筑的改变需要，公民的主体意识开始觉醒并日趋成熟，抛弃绝对集权主义，自主意识和责任感增强，权利观念逐渐普及，这些促使政治生活朝向民主化和法制化方向发展。

3．进入20世纪末科层制的弊端表现在哪些方面?

答：从20世纪70年代末以来，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，科层制的先天性不足及与时代发展的不适应性日渐暴露出来，具体表现为：

（1）科层制对法律制度的过度推崇已难以应付政治、经济、社会等方面个性化的发展要求。科层制对理性和效率极端推崇的结果是通过细致完备的制度扼杀个性，因为它把理性推到了极端，其最大弊端就是只追求局部效率，忽略整体利益；把整个社会效率限制在狭小的范围内，难以激发起社会各阶层和各领域的主观能动精神。

（2）强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。彼此相互分割的专业部门隔笼相望，分工而不合作，缺乏必然的有机统一，这样继续发展下去，最终的结局就是使政府成为“项目政府”，陷入部门林立、重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义猖獗的恶境。

（3）责任保障机制日渐丧失。由于科层制下存在着部门分割、各自为政和互不通融的问题，官员普遍只关注本部门的权利，而缺乏整体性的视野，因此，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者。

4．公共选择理论的分析方法有什么特点?

答：公共选择理论是当代西方经济学的一个分支，同时，也是现代政治学的一个重要研究领域。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特征和政治团体（特别是政府）的行为特点；讨论集体决策行为的特点；并以人的自利作为出发点，来解释政府部门普遍存在官僚作风、政府管理出现偏差以及由政府行为导致社会资源浪费的原因。

（1）公共选择理论是研究非市场决策的集体决策的科学

集体决策包含三层含义：

①集体性。单个人自己的决策不在研究范围之内，但是有人群的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需。

②规则性。决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则以使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足一般公众偏好的规则。

③非市场性。公共选择理论研究的集体范围包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等领域的政治问题。

集体决策是指各参与者依据某项协商规则，相互协商而确定集体行动方案的过程。

这里协商规则就是人们常说的投票规则，包括一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。公共选择理论感兴趣的是集体（尤其是政府）如何选择以及按什么标准选择投票规则。

（2）公共选择理论方法论的基础是理性的自利主义者即“经济人”。它的出发点是人，人是理性的自利主义者。公共选择理论认为，任何个人，无论处于什么地位，他们的行为动机都是一样的，即以追求自身利益为目标；而且，任何个人的行为又是理性的，即能够最充分地利用其所能利用的一切，来促使其自身利益的最大满足。政治领域中的人，即政治家、文官及其他国家（政府）代理人同私人经济中的人是一样的，都是“经济人”，均以追求个人利益最大化为目标。

（3）公共选择理论将经济市场的供需理论应用于政治市场，认为选民和纳税人是需求者，政治家和政府官员是供给者，政治决策是通过选举过程中的“讨价还价”完成的。

（4）公共选择理论强调交换关系的重要性。公共选择理论认为，经济学中的基本命题不是选择，而是交换，即不同经济个体（生产者与消费者）之间的交换。在政治领域也一样，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组成集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

5．政府失效的主要原因是什么?

答：政府失效的原因可以从以下两方面来分析：

（1）从需求方面来看，对政府提供服务的需求存在被夸大的状况，具体原因为：

①对市场缺陷的强化增加了公共意识；

②政治组织与公民参政权力的变化；

③政治报酬结构的特殊性；

④政治角色的高时间贴现率；

⑤负担与义务的分离。

（2）从供给方面来看，政府活动的供给也因为受制于下列因素而导致政府失效：

①确定和度量产出的困难；

②单一的生产来源；

③生产技术的不确定性；

④缺乏“基准线”和终止机制。

6．在现代政府活动中为什么会存在寻租现象?

答：寻租是指利用行政的和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争来维护既得的经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益。出现寻租现象的原因：

（1）政府行为本身存在失灵，人们为了追求既得的社会经济利益或是对既得的经济利益进行再分配，使寻租者获得更高的经济利益，利用行政的和法律的手段，想方设法争取政府的干预，通过阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动和自由竞争。

（2）由于行政权力的过度膨胀，政府由自由放任型向强制政府干预型的转变，特别是长期以来政府自由裁量权的领域和幅度过大，增加了行政机关（政府）的随意性，为政府寻租行为大开方便之门。在这种情况下，政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人，从而损害公众和公众利益的行为。”

（3）政府官员的素质不高，滥用职权，贪污受贿，以权谋私等。这也是出现寻租现象的一个重要原因。

7．寻租活动会产生哪些消极后果?

答：寻租活动造成的后果是：

（1）造成社会经济资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；

（2）浪费本可用于生产性活动的社会经济资源

（3）寻租活动使政府官员享受特殊利益，扭曲政府行为，引发无休止追求行政权力的寻租竞争；

（4）寻租活动还会引起“避租”行为的抗衡，从而使社会经济资源更多地耗费在无益的方面。

8．新管理主义理论对公共管理有哪些借鉴作用?

答：新管理主义理论提出了企业再造理论；虚拟企业；团队精神；学习型组织四种理论。

（1）企业再造理论

企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中，衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率等。它的四个关键点是：

①革命性的进步。

②从根本上重新思考。

③彻底的变革。

④重新设计业务流程。

由此可见，公共管理要借鉴企业再造中的组织的再生策略，全面检查和彻底翻新原有的工作方式，把被分割得支离破碎的业务流程根据新的要求进行重新组装。从重新设计业务流程着手，建立一个扁平化的、富有弹性的新型组织。

（2）虚拟企业

虚拟企业是指把不同地区的现有资源迅速组合成为一种没有围墙、超越空间约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一指挥的经营实体，并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。从某种意义上说，虚拟企业就是将别人的资源为己所用，从而突破企业的有形界限，延伸自身的功能，进而增强企业自己的实力。虚拟企业具有下列特点：

①实现核心功能与有形部门的分离。

②实现纵向管理向横向管理的转移。

③实现信息流支配物质流。

④实现从命令控制到集中协调。

所以，公共管理要借鉴虚拟企业理论，彻底打破传统企业所受到的时空限制，使现代企业管理方式从内部资源组合发展到充分利用外部资源，只有这样才能提高效率，降低成本，而且能够高弹性地适应环境的迅速变化。

（3）团队精神

团队精神被理解为团队成员为了团队的利益和目标而相互协作、尽心尽力的意志，首先，团队精神更加强调团队共同的价值观和共同的目标。其次，团队精神更加强调成员之间的相互协作，这种协作的含义是在每个位置上都有最合适的成员。再次，团队精神更加强调拥有扩大的自主权，成员的民主参与程度较高。最后，团队精神更加强调成员对团队的归属感和一体感。

公共管理应注重培养其内部的团队精神，注重培养团队成员相互协作、共为一体的关系。团队成员彼此视为“一家人”，互相敬重，互相宽容，互相信任，互相协作，互相礼让，在互动过程中，逐渐形成一系列行为规范和团队的凝聚力，追求团队的整体绩效。

（4）学习型组织

学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平化的组织。这类组织具有持续学习的精神，是可持续发展的组织。学习型组织表现出下列特征：

①成员拥有共同的远景。

②由多个创造型团队组成。

③边界被重新界定。

④结构趋于扁平化。

⑤成员家庭与事业之间的平衡

⑥领导者角色更换。

在公共管理活动中，通过建立学习型组织，培养组织的学习氛围，提高组织的学习能力，推动组织任务的顺利完成，促进组织的可持续发展。