2013年武汉大学642公共管理学考研真题及详解

武汉大学2013年攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目名称：公共管理学（A卷）

科目代码：642

一、名词解释（共6小题，每小题6分，共36分）

1．公共组织

2．公共部门战略管理

3．公共权力监控

4．拥挤性公共物品

5．公共权力与公共责任

6.WO战略

二、简答题（共6小题，每小题12分，共72分）

1．（12分）简述公部门管理与私部门管理最重要的区别。

2．（12分）简述发达国家公共服务民营化对我国的肩示。

3．（12分）简述非营利组织在我国转型时期拥有的独特功能。

4．（12分）简述政府间接生产公共物品的方式。

5．（12分）简述公共管理的绩效所包含的内容

6．（12分）简述政府机构工作低效率的原因。

三、论述题（共2小题，每小题21分，共42分）

1．（21分）试论公共政策的性质。

2．（21分）试述市场经济中公共管理职能的内容。

真题详解

武汉大学2013年攻读硕士学位研究生入学考试试题

科目名称：公共管理学（A卷）

科目代码：642

一、名词解释（共6小题，每小题6分，共36分）

1．公共组织

答：（1）公共组织是以实现公共利益为目的、以提供公共服务为基本职能的社会组织。政府是典型的公共组织，现代政府作为全体社会成员共同利益的代表，通过民主程序产生，其权力得到社会公众认同，具有合法性和强制性。在社会生活中，政府负有承担公共服务的主要责任，政府是公共管理的主要组织依托。

（2）随着社会生活的复杂化和多样化，社会公共事务也日益呈现多样性的特点。为了有效地弥补政府功能的不足，保证社会生活的正常进行，人们在政府之外组建了各种非政府的公共组织。因此，非政府公共组织也逐渐成为公共管理的重要组织形式。

2．公共部门战略管理

答：公共部门战略管理是指公共部门的管理者通过有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标的行为。即制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术和科学。其中战略是指一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。战略管理的特征在于：①战略管理是未来导向的；②战略管理着重于较长远的、总体的谋略；③战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程；④战略管理是直觉和理性分析的结合；⑤战略管理是持续性与循环性的过程；⑥战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。

3．公共权力监控

答：公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。正确处理监控问题要：①建立监控机构；②完善监控机制；③提高监控机构绩效；④发挥社会监督的作用。

4．拥挤性公共物品

答：公共物品也即公共产品，是指那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。经济学家认为，就纯粹的公共产品而言，对任何一个消费者来说，他为了消费而实际可支配的公共产品的数量就是该公共产品的总量，这意味着公共产品在消费者之间具有不可分割性。不同公共产品所具有的非竞争性和非排他性的程度也不同。根据非竞争性与非排他性的程度，一般将公共产品分为纯公共产品与准公共产品。拥挤性公共物品即准公共物品，它们是不纯粹的公共产品，包括俱乐部产品(club goods)和共同资源(common resources)两种类型，其共同特点是没有严格地满足非竞争性和非排他性两个特征条件。

5．公共权力与公共责任

答：（1）公共权力

公共权力是在公共管理活动中，由政府和其他公共组织掌握并行使的、用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。公共权力是由社会共同需要而产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，对全体社会成员具有普遍的约束力。

（2）公共责任

①广义的公共责任指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。

②狭义的公共责任指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。

③从公共权力的动态使用过程来把握公共责任的概念

a．公共责任是每一位在职公共管理人员的职业责任，这里的职业责任是指其在行使公共权力之前就指导自己的职责和义务，即实现公共利益，为人民服务。

b．在行使公共权力时，公共责任是要接受人民的监督，并主动向其汇报、解释、说明原因、反映情况和提供相关信息，公开行使公共权力。

c．在行使公共权力之后，公共责任是接受评判，并对不当使用公共权力或使用产生的不当后果承担责任，接受惩罚，并对损失进行赔偿。

6.WO战略

答：SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具。从某种程度上来看，战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配。SWOT分析乃是通过了解自己组织的优势(strength)与弱势(weakness)，掌握外部机会(opportunity)，规避威胁(threats)，从而制定良好战略的方法。SWOT分析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的 集中图画，并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。WO战略(Weakness—Opportunities，劣势一机会)：其目标是利用外部机会来弥补内部的劣势。运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会，但内部存在着劣势，妨碍着外部机会的实现。

二、简答题（共6小题，每小题12分，共72分）

1．（12分）简述公部门管理与私部门管理最重要的区别。

答：(1) 从现实来看，公共部门与私部门的界限尽管不是那么明晰，但是二者皆为整个社会不可或缺的有机组成部分，公域或私域往往是相连的和互动的，而不是分离的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的差别，反映在组织管理和运作中，不可避免地出现差异。

(2) 基本目的不同

私部门管理追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服务。例如，企业目的是为企业所有者提供经济效益，以营利为目的。公部门管理则以实现公共利益为目标，负责向社会公众提供公共服务、管理公共事务、供给公共物品，目的是促进整个社会经济、政治、文化、教育、科技、卫生、体育等各项事业的全面发展。它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全体社会成员的整体利益。

（3）提供产品不同

私部门管理以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公部门管理则为社会提供公共产品。消费者在消费公共物品时无需单独付费或只需支付有限的费用。

（4）管理对象不同

私部门管理只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。公部门管理的管辖范围则可以是整个社会，以全社会的公共事务为自己的管理对象。对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

（5）活动依据不同

私部门管理主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公部门管理则以国家强制权力为活动依据，具体而言，就是以国家法律作为活动的依据和准绳。法律是国家权力的象征，依法管理是公共组织的重要特点。

2．（12分）简述发达国家公共服务民营化对我国的启示。

答：改革公共管理、削减预算、公共事业的民营化成为了发达国家普遍的现象；官僚制组织已不再是政府提供商品和服务，许多发达国家采用了私人部门首创的灵活的管理系统，政府可以通过补贴、管制和合同的形式进行间接运作，而不一定是直接的提供者。发达国家公共服务民营化对我国的启示在于：

（1）提高公共组织的生产绩效，目的是加强对员工个人的激励因素，测量组织绩效，提高人力资源管理水平，并改善与顾客的关系。

（2）充分利用私人部门建立一个可靠的、有效的、竞争性的和公开的采购体制，将原来由公共部门提供产品和服务的生产承包出去，通过合同形式购进中间形态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和其他保护形式。

3．（12分）简述非营利组织在我国转型时期拥有的独特功能。

答：中国的非营利组织在社会经济发展中正在发挥越来越重要的作用，这已经逐步得到了社会的认可。非营利组织在我国转型时期拥有的独特功能主要表现在以下几个方面：

（1）分担政府责任，促进社会公平和稳定。

中国的非营利组织正在逐步向原先由政府完全把持的公共领域的核心地带渗透。教育、医疗卫生、社会福利、扶贫、农村发展以及救灾等领域已经成为非营利组织开展工作的主战场。如中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国人口福利基金会在扶贫工程，自然之友、北京地球村、绿色家园志愿者在环保领域，都正发挥着越来越大的作用。

（2）对社会资源进行公正、合理和高效率的配置。

非营利组织的发展环境还比较脆弱，需要它们以其强烈的进取精神和较高的行动效率去赢得社会的信任，换取生存所需的发展空间。与政府部门相比较，非营利组织运作更加透明、灵活，其一举一动将受到社会更为严格的监督。这将促使非营利组织更为谨慎地运作，不断提高行动绩效，从而保证社会资源得到公众、合理和高效的配置。

（3）净化社会风气。

非营利组织将给中国社会带来清新的伦理道德空气。改革开放和市场经济建设带来的一些道德疑惑始终困扰着中国这个转型社会，腐败问题、社会诚信问题、公共责任问题等越来越突出。非营利组织以其实际行动表现出当前社会缺乏的志愿精神、社会公德、责任感和同情心，成为中国转轨时期一股健康、有力的道德力量，为提倡社会公共精神树立了榜样。

4．（12分）简述政府间接生产公共物品的方式。

答：因为政府直接生产公共产品并非政府供给公共产品的惟一途径，所以寻求其他途径就成了公共产品高效生产的必然。政府间接生产公共物品的方式主要表现在以下几个方面：

（1）私人与政府的联合供给，指在公共产品的生产和提供过程中私人和政府形成了某种联合。如政府对私人提供公共产品给予一定的补贴和优惠政策，如政府补贴私人治理沙漠等；再如政府和私人签订合同，私人负责生产，政府进行采购后再提供给公众，这样公共产品的生产和提供就分开了。如私人生产某些国防产品，政府进行订购等等。

（2）私人与社区的联合供给，指私人与社区通过有条件的联合来提供公共产品。社区可给予私人一些优惠政策如提供场地等，这样私人可以以较低的价格来提供社区公共产品；或者社区从私人那里购买一定量的公共产品，再提供给社区成员等等。

5．（12分）简述公共管理的绩效所包含的内容

答：绩效管理作为一个管理工具，其最重要的意义在于在政府运作和管理上加上了成本一效益的考虑，改变了政府机关的浪费现象。从某种角度上说，它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。公共管理的绩效主要包含以下几个方面的内容：

（1）　 经济

经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源水准。经济指标关心的是“投入”的项目，以及如何使投入的项目作最经济的利用。换句话说，经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的品质问题。

（2）　 效率

效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。如医院可以计算病人求诊人数；图书馆可以衡量借书册数；大学可以用学生接触老师的时数衡量其成果。因此，效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式加以表达与比较。

（3）效果

效果关心的问题在于：“情况是否得到改善？”这样，效果通常是指公共服务实现标的的程度，又可称为公共服务对于标的团体的状态或行为的影响，如福利状况的改变程度，使用者满意程度，政策目标的成就程度等。因此，效果指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量，效果关心的是“目标或结果”。

（4）公平

公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的？”因此，公平指标通常系指接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性，通常无法在市场机制中加以界定出来。

6．（12分）简述政府机构工作低效率的原因。

答：布坎南在提出“政府失效”之后，又对政府工作机构低效率的原因进行了分析。他认为，导致政府机构工作低效率的原因有以下几个方面：

（1）缺乏竞争机制。

在美国，由选民直接选举产生的代表只占政府工作人员总数的很小比例。由于部门领导与当选代表之间存在着密切的利害关系，不会因工作低效率而遭到解雇，所以他们也就没有压力去高效率地工作。另外，由于约束政治家个人活动的限制体制不以盈利为目的，提供公共服务的各部门之间也不存在竞争，因此政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多，而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。可见，从纵向(逐级任命)和横向(部门之间)来看都缺乏竞争压力。

（2）缺乏降低成本的激励机制。

从客观上看，由于政府部门的活动大多不计成本，而且即使计算成本，也很难做到精确，这样就有形或无形地促使政府部门对公共物品的供给超出社会财富最优分配时所需要的数量，进而导致社会资源的浪费。

（3）政府机构自我膨胀。

它包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。之所以会出现这种情况，在布坎南看来，是因为政府官员也是个人利益最大化者，他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以相应地提高其机构的级别和个人待遇，同时也使他们去制定更多的规章制度，增加自己的俸禄和享受。

（4）监督信息不完备。

监督机构为了执行监督职能，必须对被监督部门的运行情况了如指掌，但是向它们提供运行情况信息的正是被监督部门。由于前面所提到的垄断性，监督者可能为被监督者所操纵，从而使被监督者能够实现自身利益最大化的政策得以实施。

（5）政府的寻租行为。

布坎南这里所说的“寻求租金”，不是指地主收取地租，而是指为人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动，其本质在于获得更大的利润。用布坎南自己的话来说就是：“租金是支付给资源所有者的款项中超过那‘些资源在任何可替代的用途中所能得到的款项的那一部分。租金是超过机会成本的收入。从某种意义上说，这是不需要吸引资源用于特定用途的一种分配上不必要的支付款项。……只要资源的所有者想多得而不愿少得，他们大概就要去寻求租金，寻求租金无非是寻求利润的另一说法。”

三、论述题（共2小题，每小题21分，共42分）

1．（21分）试论公共政策的性质。

答：公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策的性质主要表现在以下几个方面：

（1）阶级性

公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。明显的政治倾向与阶级性，会强烈地表现于每一项政策之中。

（2）整体性

公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其他问题交织在一起，相互关联，相互影响。孤立地解决某一问题，往往是不成功的。即使暂时解决，也会牵连其他问题或产生新问题。比如埃及的阿斯旺高坝，解决了上游的水利问题，却引发了生态平衡的破坏等一系列环境问题。之所以会产生这种结果，是由某项政策功能的有限性与社会问题的庞大和复杂之间的矛盾造成的。政府很难通过某一项或几项政策对全社会实行有效管理。

（3）超前性

尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。政策的超前性，不仅是保证政策稳定的必要条件，而且是合理分配社会利益的有力保证。那些处于最佳超前度的政策，必将对社会产生强大的吸引力和推动力。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。

（4）层次性

政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。按照权力主体来划分，政策包括中央政策和地方政策。从内容上看，政策体系中的各项政策，也有不同的层次关系，可划分为总政策、基本政策、具体政策等。尽管不同的政策间是相互联系的，但不同类型的政策之间并非是“平起平坐”的关系，而有主次之分。

（5）多样性

随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的说来政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，如人口问题、环境保护问题、资源问题等等，均被列入现代政府的管理范围内。由此而引发的政策问题，自然变得多样与复杂。比如，我国的公共政策，按社会领域划分，不仅可以划分为政治、经济、科技、社会等政策，而且这些政策还可以划分为若干子政策，如经济政策可包括财政政策、金融政策等。同样，这些子政策还可以再分为更低一层次的子政策。

（6）合法性

政策与法律之间存在着特殊关系，它们都共同体现并代表了统治阶级的利益。但政策是法律的重要依据，法律是实行政策的最有效形式。’法律比政策更条例化、固定化，而政策比法律更具有灵活性。所以政策是法律的前身。对于一个逐步走向法制化的国家来说，政策的合法性是极其重要的政治要求。它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触；其次还表现在程序上要严格守法。这充分体现了对法律的尊重，有利于民主政治的培育与发展。在一定条件下，政策与法律之间可以相互转化。

2．（21分）试述市场经济中公共管理职能的内容。

答：国家职能包括三个方面：政治职能、经济职能与公共管理职能。公共管理职能的功能和作用在于管理社会公共事务和发展社会科教文卫事业，以适应社会的政治、经济和文化发展的需要。国家这三个方面的职能是相互联系、相互制约和相互促进的，任何时候都不能偏废任何一种职能。市场经济中公共管理职能的内容主要表现在以下几个方面：

（1）维护社会基本秩序。

在现代民主社会里，政府维护社会秩序是以合法、合理和得到社会承认为前提的。政府维护社会秩序的能力有时迫不得已可能需要通过国家暴力的形式体现出来，但在绝大多数情况下，政府维护社会秩序的能力不是依靠暴力而是依靠社会整合实现的。

（2）达成社会谅解和实现社会整合

在现代民主宪政的国家里，政府的社会整合能力之所以重要，是因为与公众的自我意识和民主观念的强化相联系。现代社会是价值观念多元化的社会，是群体组合或利益集团高度分化和社会化的社会。因此，如何尽可能多地寻获社会的支持，在建立“求大同、存小异”的社会共识的基础上有效地实现全社会的和谐，避免社会的冲突甚至分裂，图谋共同的事业，就成为检验政府优劣的主要标准之一。

（3）促进社会均衡发展

促进社会均衡发展的能力是一个与政府管理的“公共”属性直接相关的问题，也是一个与社会的发展进步直接相关的问题。迄今为止，虽然不同的国家和地区由于复杂的原因发展水平存在较大的差异，但是，随着社会的不断发展进步，人们从来没有像现在这样强烈地感受到社会均衡发展的重要性，以及高水准、高品质的政府公共行政管理的重要性。

（4）管理社会公共事务和发展社会科教文卫事业，以适应社会的政治、经济和文化发展的需要。