第二部分 课后习题
第一章 绪 论
一、重要概念
1．公共事务
答：公共事务是相对于私人事务而言的，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。公共事务有以下基本特征：①公益性，是指公共事务的受益对象是全体社会公众；②非营利性，是指提供与公共事务有关的管理和服务不能以营利为目的；③规模性；④阶级性。
2．公共物品
答：（1）公共物品是与私人物品相对应的一个概念，是指消费具有非竞争性和非排他性特征，一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府来提供。
（2）公共物品是指公共使用或消费的物品。公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。非竞争性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用，即在给定的生产水平下，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。
3．公共行政
答：公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。具体来说就是即以正式的政府组织机构的活动过程作为主要的研究对象，以效率标准作为最高准则，探索公共行政管理的一般规律和普遍原则。这一定义的含义包括：①公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。②这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。③作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。
4．公共管理
答：公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。公共管理的特征有：①公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。②作为公共管理客体的社会公共事务表现出不断扩展的趋势。③公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。④公共管理的职能是调节和控制。⑤公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。
5．公共权力
答：公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。在公共管理中，公共权力主要有以下两种表现形式：①强制性权力，即以强制的方式要求绝对服从的力量；②非强制性权力，即通过说明、引导而使之服从的能力。
6．公共项目
答：公共项目是把公共政策具体化的一系列行为及其过程，是公共管理中最直接的对象。具有下列特点：
（1）把特定的公共管理活动划分为必要的行为步骤或阶段，以便有效地实现公共管理的目标。
（2）必须仔细考虑每个步骤之间的关系，尤其是与特定结果之间的关系。也就是说，它指向于达到某种与一定社区内所有人利益相一致的结果。
（3）明确每一步的实施者和责任者，也即为完成该项目而组织起来的管理人员应当有明确的分工与责任。
（4）有明确的时问表，包括每一步骤所需要的时间及完成期限。整个项目的完成日期和每一步骤的完成日期都应该事先确定。
（5）检查资源分配与预先规划之间是否吻合。整个项目的预算应当是确定而合理的，不能模糊不清或不切实际。同时，应对每一步骤使用的资源情况和预算执行情况进行动态检查。
7．公共管理学
答：（1）公共管理学是一门研究社会公共组织以及社会其他组织对社会公共事务进行管理的过程、原则、规律和方式的科学。
（2）公共管理学是一门边缘交叉性学科，它涉及多种门类的学科和知识，包括经济学、管理学、政治学、社会学、法律、政策分析等学科。公共管理学有其占主导地位的研究途径，如果说公共行政学是以政治学途径为主导的话，那么，公共管理学则是以经济学和管理学途径为主导。
（3）公共管理学还是一门应用性学科，它为公共管理的实践提供系统的知识和理论，提供具体的指导和新的模式。
总之，公共管理学有其独立的研究领域和研究对象，有其特定的研究方法和社会功能，这些特殊性构成它存在的理由，使其成为一门独立的学科。
8．实践抽象法
答：实践抽象法是指对公共管理实践中形成的一些比较稳定、定型化的思考方式和操作程式，加以总结、概括和抽象，形成一定的公共管理理论。这是从实践经验上升为科学理论的过程，体现了公共管理实践性的特征。
9．实体分析法
答：实体分析法是指把公共管理主体作为实体来看待，分析其存在和发展的前提条件，不同主体之间的相互联系，以及主体与环境的关系。实体分析法是从公共管理主体的角度，研究和分析公共管理过程，形成公共管理理论和方法。
10．案例分析法
答：案例分析法是指提供一种真实的或假设的公共管理场景，要求研究者去思考和寻求答案。其中真实的场景来自于公共管理实践中的成功经验和失败教训。案例分析法具有较强的真实感，从中可以得到现实的启发，给研究者和学习者留下深刻印象。案例研究法是公共管理学研究中最常用的方法。
11．比较分析法
答：比较分析法是指把不同的或相似的特征放在一起进行比较，用以鉴别异同，寻找原因，加深对公共管理过程的全面认识。比较分析法可具体分为纵向比较法和横向比较法。纵向比较法是从历史演变的角度，对同一问题的不同变化及特点进行比较，找出这种变化的原因和实质。横向比较法是从区域现状的角度，对同一问题在不同区域中的表现进行比较，发现造成差异的原因：择优弃劣，取长补短。
二、思考题
1．公共管理的基本特征是什么?
答：公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。
公共管理的基本特征有：
（1）公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。社会公共组织的特点是非营利性，其范围涉及政府行政机构、准行政性组织、非营利性社会组织、社会民间团体等。社会其他组织主要是指营利性的企业、投资基金等，它们在参与公共管理过程中有盈利的要求，但是，其盈利的程度是被严格控制的。不同的主体根据自身的行为特点，在公共管理整体运作中发挥各自的作用。
（2）作为公共管理客体的社会公共事务表现出不断扩展的趋势。随着社会的进步和发展，一方面社会公共事务的具体内容逐渐扩大，整体性更加突出；另一方面社会公共事务涉及的地域范围也逐渐扩大，已经出现了全球范围的社会公共事务。
（3）公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。所谓协调发展，是以系统论和控制论理论为基础，使社会大系统内的多个子系统按合理有序的原则，相互促进，相互推动，保证整个社会平衡和均衡地发展。协调发展体现了社会公共事务整体性的要求。所谓公共利益，是社会成员在共同使用的基础上共享的利益。公共利益既是公共管理的根本目的，也是公共管理的本质要求。
（4）公共管理的职能是调节和控制。调节就是根据公共管理客体的变化，及时调整公共管理的任务和目标，引导公共管理主体之间的互相协同和配合；控制就是在公共管理具体实施过程中，随时纠正偏离目标的行为，使各项管理活动保质保量，按时完成。通过调节和控制使社会公共事务处于有序、有效、可控的状态，以充分满足社会成员的共同需要。
（5）公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。管理体制和手段必须与管理内容和目标相一致，这是管理学的基本原则。社会公共事务的广泛性和复杂性，公共管理目标的整体性和超前性，使传统的社会公共事务的管理体制和手段已经不再适应，迫切需要进行重大的创新。可以说，在相当长的时问内，管理体制和手段的创新是公共管理发展的主要内容。
2．公共权力有哪些主要作用?
答：（1）公共权力，是指在公共管理的过程中，由政府官员及其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。
（2）公共权力的作用
公共权力的作用主要体现在以下三个方面：
①公共权力要维持社会生活的基本秩序，使其具有一定程度的稳定性，保证人类社会的生存与发展；
②随着社会生活各个方面的不断变化与发展，公共权力对某些变化了的社会基本秩序作出调整，以克服社会内部的一般矛盾与冲突，防止其向对抗方向转化；
③根据社会发展变化的需要，公共权力还会推动和引导原有的生活秩序向一定的方向演变。
3．为什么在公共管理中主要采用非强制性公共权力?
答：（1）非强制性公共权力是指非强制性权力，通过说明、引导而使之服从的能力。公共权力有强制性与非强制性两种表现形式，强制性是其最重要的特征。
（2）但必须指出的是，公共权力的强制性特征并不意味着公共权力的主体凭借着掌握的强制力量可以随心所欲地支配公共权力客体。也就是说，对于公共权力主体实现其目标和利益而言，强制力的作用存在着一定的限制性。其原因在于，
①强制力并不是公共权力合法化的力量；
②强制力的作用必须符合价值合理性，即只有当惩罚行为的结果不仅符合社会整体利益，从根本上说也符合每个社会成员的利益时，这种惩罚行为才是合理的。
确切地说，强制力仅仅是保障社会规范的效力、实现公共权力主体目的和利益的手段。公共权力使用强制力的合理性离不开它的准确性和有效性。随着人类社会文明程度的提高，强制力的使用范围与效能愈来愈小。通过一定的制度安排和程序设计保证公共权力在使用强制力过程中的准确性和有效性，已经成为衡量一个社会文明程度的重要指标之一。
（3）在公共管理中，非强制性权力更容易被社会成员所接受，更能有效地实现公共管理的目的。常见的非强制性权力的形式有下列几种：
①提出公共规范，要求社会公众遵从这些规范；
②颁布特定的法定义务，但不执行者并不受罚；
③树立各种榜样并号召公众学习；
④价值导向，利用大众媒体和其他鼓励手段引导社会公众的行为；
⑤仲裁和调解，公共管理部门以其权威性对各种纠纷作出仲裁、进行调解。
由于公共管理的客体是社会公共事务，公共管理机构主要是一种公益性组织，因此，非强制性权力应占主导地位。
4．公共事务的非营利性是否意味着在提供公共服务过程中不能收费?
答：（1）公共事务非营利性是指提供与公共事务有关的管理和服务不能以营利为目的。公共事务的公益性决定了在一般情况下，社会公众在享受公共事务所体现的物品和服务时是不需要交费的。
（2）有时为了弥补提供公共事务过程中的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务所体现的物品和服务方面实际存在的差异，也会采用收费的办法，但是，这种收费绝不是以营利为目的。
综上所述，公共事务本身不以营利为目的，但是其非营利性并不意味着在提供公共服务过程中不能收费。“取之于民，用之于民”。公共管理过程中需要的一些成本，如运用管理费，项目经费等可以适当的收取服务费用。
5．管理社会公共事务的需要在国家产生过程中起到什么作用?
答：管理社会公共事务的需要在国家产生过程的作用具体表现为：国家的产生和发展是与管理社会公共事务、行使社会公共权力的职能联系在一起。
马克思和恩格斯系统地考察了国家的历史演变过程，提出了国家的产生和发展是与管理社会公共事务、行使社会公共权力的职能联系在一起的思想：
（1）恩格斯认为国家是萌芽于维护社会公共利益的需要。
（2）国家受益于社会经济发展，因为经济的发展引起两方面的结果：一方面，它为私有制和阶级的产生创造了物质前提；另一方面，它以规模更大的社会生产为自己创造规模更大的生产管理组织，这两方面导致在原始氏族或部落生活中产生将生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来的需要，这种需要最初表现为习惯，随后成为法律，最后发展为公共权力即国家。
（3）国家一方面具有管理公共事务的社会职能，另一方面具有抵御外敌和压制奴隶的统治职能。
（4）从历史看，国家最终取得社会公共事务管理主体的地位是一个渐进的演化过程。
6．为什么说公共管理学是一门边缘交叉性学科?
答：之所以说公共管理学是一门边缘交叉性学科是因为：
（1）它涉及多种门类的学科和知识，包括经济学、管理学、政治学、社会学、法律、政策分析等学科。公共管理学的研究者来自广泛不同的学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。因此，它的基础更扎实，并具有更广泛的学科知识框架。
（2）公共管理学有其占主导地位的研究途径，相对于公共行政学是以政治学途径为主导而言，公共管理学则是以经济学和管理学途径为主导。
7．公共管理学与行政管理学有什么样的关系?
答：（1）行政管理学主要研究行政机构和行政人员的管理调度问题，包括行政制度、行政立法、行政体系的模式、行政运行机制、行政人员的激励等，也就是说，行政管理学侧重于讨论行政系统本身的有效控制和有序运行。公共管理学主要是研究有序化后的社会公共组织如何通过开展有效活动去管理社会公共事务，并在实施管理过程中充分发挥其功能，而有关社会公共组织自身的行政制度和组织协调并不作为公共管理学研究的重点。
（2）公共管理学是行政学发展的最新的方向，但是它并不等于可以包容以前的研究内容和方向。
①它的研究内容有限，公共管理学以经济学的公共理念为其理论的核心和根本，它的研究对象不局限于政府，而是整个公共部门的组织，这同以往的行政学以政府为主要的研究对象是不一样的；
②公共管理学的研究方法主要集中在公共选择理论上，经济学对它的影响最大，而以往的行政学受政治学、管理学的影响最大，当然现在这以差别正在弱化。但是二者的视角的差别以及由此带来的观点的不同仍然有并行发展的趋势。
总之，公共管理学与行政管理学关系密切，既有联系又有区别。
8．学习和研究公共管理学有哪些重要意义?
答：学习和研究公共管理学的重要意义有：
（1）加强公共管理学的学习和研究有助于推动政治体制民主化、科学化和法制化的进程。政治体制改革必须向法制化、民主化、公开化方向迈进，但同时不能忽视政府管理行为科学化的要求。这种科学化的实现，一方面离不开政治学、行政管理学、公共政策学的研究，另一方面也离不开公共管理学的研究。因为，实施公共管理是政府的主要职能，公共管理行为构成政府的主要行为，如果不认真研究公共管理方面的问题，政府行为就不可能走上科学化的轨道。事实上，科学化与民主化、法制化是紧密相联、相互推动的，没有对社会公共事务管理的科学化，也就不可能真正实现政府行为的民主化和法制化，从而也就不可能实现政治体制改革的预定目标。
（2）加强公共管理学的学习和研究有助于促进社会的整体协调进步与发展。在当今世界，一个国家的发展不能单纯地归结为经济的增长和发展，必须同步表现为社会的整体进步，其中既包括公众生活水平的普遍提高，又包括公众生活质量的极大改善。20世纪80年代以后国际社会提出了可持续发展及和谐发展的理论，要求科学合理地配置多种社会资源，以保持人类社会持续性地发展。所有这些都属于社会公共事务的范围，需要通过公共管理的实施来为上述目标和要求的实现创造充分的条件。公共管理的科学化程度、公共管理方式的有效性等已经成为衡量一个社会发展程度的重要指示器。发达的经济发展水平和良好的公共管理能力共同为社会整体协调发展提供了坚实的基础。
（3）学习和研究公共管理是建设中国特色社会主义的必然要求。中国特色社会主义是一个有机的整体，它既包括在经济上建立社会主义的市场经济体制，在政治上建立符合中国实际的社会主义的政治体制，还包括在社会公共事务管理的制度和方法等方面形成中国特色。社会主义国家的社会制度和生产目的，决定着必须把改善人民的生活质量、创造最佳的适合国情的生活环境和生活方式，作为社会进步与发展的目的和归宿。为此，中国特色社会主义道路应包含着形成我国自己的公共管理理论、经验和模式。
（4）学习和研究公共管理学有助于提高公共管理人员的管理素质和管理能力。通过学习和研究，不仅能对公共管理实践提供直接的指导，而且能有效地改善公共管理人员的知识结构，提高公共管理人员的管理能力，从而提升整个社会的公共管理水平。
由此可见，学习和研究公共管理学具有非常重要的现实意义，一方面填补了公共管理的理论空白，另一方面回答了实践中迫切需要解决的各种公共管理问题。