第5章　行政程序法

一、行政程序

1．程序、法律程序、正当法律程序

（1）程序

程序与要完成的事情相对应，指“事情进行的先后次序”或“按时间先后或依次安排的工作步骤”。

（2）法律程序

在法律学上，“程序”一词往往与“实体”相对称，指按照一定的方式、步骤、时间和顺序做出法律决定的过程。

（3）正当法律程序

①法律程序不仅仅是形式上由法律规定，而且在实质上要满足公正、公平的要求，从而构成正当法律程序。

②正当法律程序的核心要素在于要求不仅最终的实体结果应当是公正的，而且产生实体结果的过程同样应当是公正的。

2．行政程序的定义

行政程序，是指行政权力运行的程序，具体指行政机关行使行政权力、做出行政行为所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。可以从以下几个方面理解：

（1）行政程序是行政权力的运行程序。

（2）行政程序是行政机关为行政行为的程序。

（3）行政程序的构成要素包括：方式、步骤、时间和顺序。

（4）行政程序的运行结果是制定行政法规、规章和其他规范性文件，或者做出行政决定。

（5）行政程序是一种法律程序。

3．行政程序在现代社会的双层含义

（1）技术层面上的行政程序

行政程序具有一般意义程序的特点，是行政机关为制定规则或做出行政决定所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。在此层面上，行政程序是实现行政目标的手段和工具，体现了行政程序技术性、工具性特点。

（2）权力制约层面上的行政程序

行政程序是保证行政过程公正、制约行政权力滥用的重要保障。

4．行政程序与诉讼程序

（1）行政程序与诉讼程序的共同点

①行政程序与诉讼程序都属于程序范畴，与实体相对。

②作为形成实体法律决定的过程，行政程序与诉讼程序都由若干个环节组成。一般包括程序的启动、程序的进行和程序的终结三个阶段。

③行政程序与诉讼程序有共同的程序制度。

（2）行政程序与诉讼程序的区别

①程序的主体不同。行政程序中的主体主要有行政机关和相对人。诉讼程序中的主体主要有法院、原告被告两造当事人。行政机关在行政程序中居于调查者和决定者的地位，在诉讼程序中居于当事人的地位。

②程序启动的方式不同。行政程序的启动一般贯彻职权进行主义，由行政机关主动启动，不受相对人意思表示的拘束。诉讼程序的启动具有被动性，实行“不告不理”的原则。

③程序的构造不同。行政程序的构造除行政裁决等行政司法程序之外，只涉及两方主体，程序由行政机关和相对人两造构成。行政机关处于管理者地位，相对人处于被管理者的地位。行政机关既是调查者，也是决定者。在行政司法程序中，程序的构造与诉讼程序相同，涉及三方主体，行政机关居中对民事争议和行政争议做出裁决。

④程序的结果不同。行政程序是行政行为的事前、事中程序，程序运行的结果是制定行政法规、规章和其他规范性文件，或针对特定的相对人做出行政决定。而诉讼程序结束后，由法院做出判决。

（3）行政程序与行政诉讼程序的衔接

①行政程序是行政行为的事前程序，行政诉讼程序是行政行为的事后救济程序，二者之间存在前后衔接关系。

②对行政程序中的违法行为，包括程序违法及实体行政决定违法，相对人可以诉诸法院，请求法院审查撤销。

5．行政程序的种类

（1）外部行政程序与内部行政程序

外部行政程序与内部行政程序是以相对人是否为行政程序一方主体为标准对行政程序所作的一种分类。

①外部行政程序是指适用于行政机关与公民、法人或其他组织之间的程序。

②内部行政程序是指适用于行政机关内部、行政机关之间的程序。

（2）抽象行政行为程序和具体行政行为程序

这是根据行政行为的类型对行政程序所作的分类。

①抽象行政行为程序是行政机关制定行政立法和其他规范性文件的程序。

②具体行政行为程序是行政机关做出具体行政行为时的程序。

二、行政程序法

1．行政程序法的概念

对行政程序法的理解有广义和狭义之分。广义的行政程序法指关于行政程序的法律规范的总称。狭义的行政程序法仅指行政程序法典。从内容上看，行政程序法指规范行政机关和相对人在行政程序中的权利义务的法律规范的总称。可以从以下几个方面理解行政程序法：

（1）行政程序法以行政权为规范对象。

（2）行政程序法是关于行政权力运行的程序规定。

（3）行政程序法主要是关于外部行政程序的规定。

2．行政程序法的性质及其对社会生活的影响

行政法与宪法是具有密切联系的两大部门法，行政程序法作为行政法的重要组成部分，直接体现了宪法中关于行政权正当行使的要求，是规范行政权正当行使的基本法。

（1）对国家机关之间关系的影响

行政权的行使将因行政程序法的制定和实施受到牵制。立法机关可以通过行政程序法的制定，规定行政机关应遵循的程序，制约行政权的行使。法院可以通过对行政行为是否符合法定程序进行审查，制约行政机关。

（2）对行政权运行的影响

①对权力运行方式的影响。现代行政程序法规定了行政公开、听取相对人意见等基本制度，行政成为公开、透明、民主的过程。

②对行政效率的影响。科学、合理的行政程序设计有助于提高行政效率。

③对行政成本的影响。行政程序法对行政成本的影响体现在两个方面：

a．增加直接成本，降低错误成本；

b．节约调查费用，减少成本。

④对公务员执法观念的影响。行政程序法的制定有助于提升公务员的程序意识，遵循正当程序行使行政权。

（3）对公民权利保障方式的影响

此种影响体现在两个方面：

①由事后救济向事前参与扩展；

②由实体法向程序法扩展。

3．行政程序法的渊源

（1）宪法

（2）行政程序法典

（3）单行行政程序法律

（4）实体与程序规范并存的单行法律文件

4．行政程序法的功能

（1）保证行政权科学、理性行使，确保行政实体法正确实施。

（2）制约行政权力、防止行政权力滥用，保护公民、法人或其他组织的权利。

（3）实现资源合理配置，提高行政效率。

三、行政程序法的基本原则

1．行政程序法基本原则的概念

行政程序法的基本原则是指行政程序法规定的，贯穿行政权力运行过程始终，为行政机关所必须遵循的基本行为准则。可以从以下几个方面理解：

（1）行政程序法基本原则的内容具有根本性，直接体现了行政程序法的价值追求，是对行政权力公正运行的最低限度要求。

（2）行政程序法基本原则对行政活动的进行具有普遍的指导和规范作用，不同于适用于某一阶段或某一领域的原则。

（3）行政程序法基本原则通过规则具体化。

2．行政程序法基本原则体系

（1）国外所规定的基本原则，在内容上呈现出两大显著特点：

①行政程序法基本原则并不限于程序原则，还包括实体原则，行政程序法基本原则与行政法基本原则合为一体。

②行政程序法基本原则并不限于公法原则，还包括私法原则。

（2）我国尚未制定统一的行政程序法典，关于行政程序法基本原则的规定散见于诸多单行法中。

3．行政程序法基本原则的内容

（1）参与原则

参与原则指受行政权力运行结果影响的主体有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用。参与原则的制度构建需要区分不同类型行政行为展开：

①相对人对行政决定程序的参与。行政机关做出行政决定的过程中，参与主体是特定的，限于行政决定的当事人。当事人对行政决定的参与主要表现为向行政机关陈述自己的意见。

②公众对公共决策的参与，即公众参与。公共决策过程中，参与主体是不特定的。公众参与的良好运行需要具备一些条件，包括：

a．参与主体的组织化程度；

b．信息的公开程度；

c．参与对最终决策的影响程度。

（2）行政公开原则

行政公开，是指行政机关主动或者依申请将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和相对人公开，使公众和相对人知悉。

①行政公开原则的确立，具有以下意义：

a．实现公民的知情权，满足公民对信息的需要。

b．促进公民对行政的参与，增强公民对行政机关的信赖。

c．加强对行政机关的监督，防止行政腐败。

②行政公开制度的构建分为两个层面：

a．政府信息向公众的公开，也称大公开。

b．政府信息对特定当事人的公开，也称小公开。

（3）程序及时原则

程序及时原则是要求行政机关在合理期间内做出决定，使当事人的权利义务得以及时确定，体现了对效率的追求。程序及时原则主要通过以下制度体现：

①期限制度；

②没有及时作出决定所承担的法律责任。

四、行政程序制度

行政程序制度是指行政程序法规定的、体现行政程序法基本原则要求的具体程序规则。我国行政程序法主要规定了以下程序制度。

1．回避制度

回避是指与行政事务存在法定情形，可能影响行政事务公正处理的行政人员不得参加处理该行政事务的制度。

2．委托制度

委托是指行政机关将行政事务委托给其他主体实施完成的制度。我国现行立法关于委托规则的规定包括：

①委托必须有法律、法规、规章的规定。

②受委托主体的范围有严格的限制，只能是行政机关和组织。

③委托需签订委托协议，委托协议中应当明确委托事项、权限、期限。

④行政机关应当将受托机关及委托事项公开，让公众周知。

⑤行政机关对受委托主体的工作负有指导、监督的义务，并承担受委托主体实施委托行为产生的法律后果。

⑥禁止再委托。

3．管辖制度

管辖是指行政管理职权在不同部门行政机关、不同级别行政机关和不同地区行政机关之间的权限划分。现行立法关于管辖的规定主要涉及以下内容：

（1）职能管辖

职能管辖是指行政管理职权在不同部门行政机关之间的权限分工。职能管辖一般由行业性行政管理法律明确规定。

（2）级别管辖

级别管辖是指行政管理职权在同一部门上下级行政机关之间的权限划分。我国行政权力纵向上的权限划分一般根据行政区域范围，并结合行政事务的大小确定。

（3）地域管辖

地域管辖是指行政管理职权在不同地区同级行政机关之间的权限划分。

①地域管辖的范围与该行政机关所在行政区域的范围相一致。对行政事务的处理一般由行政事务发生地行政机关管辖。

②涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖。

③涉及自然人身份关系的，一般由其户口所在地行政机关管辖；涉及法人或其他组织主体资格等事务的，一般由其主要办事机构所在地行政机关管辖。

（4）移送管辖

受理相对人申请的行政机关发现受理的事项不属于本机关管辖的，应当移送至有管辖权的行政机关。移送一般以一次为限，即使受移送机关认为自己也没有管辖权，也不得再次移送，而应当报请上级行政机关指定管辖。

（5）管辖权争议的解决

行政机关之间因为管辖权发生争议时，首先应当协商解决。如果协商解决不成，一般报请发生争议机关共同上一级行政机关指定管辖。

4．调查与证据制度

（1）调查制度

我国现行立法关于调查制度主要规定以下内容：

①调查应当遵循合法、全面、客观、公正、及时的原则，特别是不能仅收集不利于当事人的证据。

②当事人有协助、配合行政机关调查的义务。

③各类调查措施。

（2）行政证据

行政证据制度主要包括以下内容：

①证据的种类。

②行政机关收集证据应当遵循的程序。

③证据应当满足的形式要件。

④证据保全制度。

5．行政公开制度

行政公开是指行政机关将行政行为的依据、过程和结果，以及在行政管理过程中获得的信息向公众和当事人公开的制度。

（1）政府信息公开制度

①政府信息公开

政府信息是指政府机关在行使政府职能过程中所收集或产生的信息，这些信息存在于文件、图片、音像、计算机等各种载体之中。

政府信息公开是指行政机关及其他行使行政职权的组织根据法定程序主动或者依申请公开政府信息的制度。

我国目前尚未制定法律层面的政府信息公开法，国务院于2007年4月24日正式公布《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）。

②政府信息公开制度概况。政府信息公开分为主动公开和依申请公开两种形式。

a．主动公开

主动公开指行政机关主动将特定种类的信息向公众公开的制度。应当主动公开的信息包括四大类：

第一，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；

第二，需要社会公众广泛知晓或者参与的；

第三，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；

第四，其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

主动公开的方式包括政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的途径。属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。

b．依申请公开

依申请公开是指行政机关根据公众的申请将相关信息向申请人公开的制度。

申请人为公民、法人或其他组织。申请应当采用书面形式（包括数据电文形式），采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。

行政机关收到申请后，能够当场答复的，应当当场予以答复。不能当场答复的，应当自收到申请之日起l5个工作日内区分不同情况作出答复：

第一，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。

第二，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。

第三，依法不属于本机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。

第四，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。

（2）特定行政程序中向当事人公开

在特定行政程序中将与行政决定相关的信息向当事人公开是司法程序中“平等原则”在行政程序中的体现。此种公开主要通过两项制度体现：①阅览卷宗；②说明理由。

6．听取意见制度

（1）听取意见概述

①听取意见的内涵

听取意见指行政机关在做出行政行为之前，通过一定方式听取受行政行为影响之人及其他主体的意见。

②听取意见的形式

我国立法规定的听取意见的形式有多种，包括信件、传真、电话、电子邮件、座谈会、论证会、听证会等。

（2）正式听证

①正式听证的内涵

正式听证指行政机关采用听证会的方式听取公众、当事人意见的制度。

②我国行政正式听证制度概况

正式听证的适用领域可以分为两大类：

a．决策类。听证会的结果影响不特定人的权利义务；

b．决定类。听证会的结果影响特定人的权利义务。

③行政决策正式听证制度的内容

a．主体

包括听证会的组织者、主持人、听证申请人、听证会代表（听证参加人）。

b．启动

决策听证的启动分为两种形式：依申请启动和决策机关主动启动。

c．公告与通知

听证会公开举行的，政府价格主管部门先期公告举行听证会的时间、地点和主要内容。并至少在举行听证会l0日前将聘请书和听证材料送达听证会代表，并确认能够参会的代表人数。

d．听证会的进行

听证会的举行以公开为原则、不公开例外。听证会基本分为以下几个阶段进行：

第一阶段，主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会代表。

第二阶段，经营者发言。

第三阶段，消费者和其他权利受影响主体陈述意见。

第四阶段，双方展开辩论。

第五阶段，主持人宣布听证结束。

e．听证会笔录及其效力。

听证会笔录是在听证会现场制作的记载听证会进行情况的书面文件，是对听证会现场的即时记载。

（3）非正式听证

非正式听证是对以听证会之外的方式听取意见制度的统称。

①行政决策非正式听证

我国《行政法规制定程序条例》规定的方式有座谈会、论证会，《规章制定程序条例》规定的方式有书面征求意见、座谈会、论证会等多种形式，《环境影响评价法》规定的方式有论证会。

②行政决定非正式听证

非正式听证的规则主要包括：

a．行政机关负有通知义务。

b．相对人提出意见的方式有书面和口头两种。

c．当事人陈述意见的内容包括：事实问题、法律问题、拟作出的决定本身。

7．期间制度

期间制度是程序法的重要制度，通过规定行为主体必须实施某一行为的期限，法律强制实现某种法律后果，从而促进行为主体积极行为，提高行为的效率，法律关系得以早日确定。

完整的期间制度应当包括时间期限、期限的起算点和终结点、逾期将产生的法律后果。

8．送达制度

送达是指行政机关将作出的行政决定递交给相对人的制度。送达直接影响行政决定的生效起点，也影响行政复议、行政诉讼的期间起算。行政决定的送达方式主要有以下几种：

（1）直接送达

直接送达是行政机关应当首先采用的送达方式。直接送达是将行政文书直接交给受送达人，由受送达人在送达回执上签字的送达方式。

（2）留置送达

留置送达指受送达人拒绝签收行政文书时，由送达人在送达回执上注明理由和日期，并由送达人和见证人签名，将文书留在受送达人处，据此视为已经送达的送达方式。

（3）委托送达和邮寄送达

直接送达有困难的，可以采用委托其他机关或者单位的方式送达，也可采用邮寄方式送达。

（4）公告送迭

公告送达是一种推定文书已送达当事人的送达方式。一般只有在受送达人下落不明，或者采用其他送达方式无法送达时，或者当事人人数众多的情形时，才能采用。