公共基础部分
公共管理学
第一章 绪 论
1.1 复习笔记
一、公共管理的含义与功能
1．公共管理
按时间的纵向度，不同时期人们对公共管理的理解包括以下几方面：
（1）公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向与一般管理的工具取向的结合体。其重点是将公共管理作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。（皮瑞和克莱姆，1983）
（2）公共管理是对行政的一般方面的科际整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制和职能相融合。（卡尔森和欧尔曼，1983）
（3）公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共同性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。（波兹曼和史斯曼，1990）
（4）公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划，经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。（奥托、海蒂和沙夫里茨，1991）
（5）与管理相比，行政的范围更狭小，功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策。它关注程序，将政策转化为行动以及对结果的责任。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。（休斯，1998）
公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福利和公共利益的一种管理活动。
2．公共管理的特性
（1）公共性
公共管理的公共性包含两个层面的含义：①利益取向的公共性。公共管理在承认个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益的基础上，要求个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益服从社会的共同利益或整体利益即公共利益；②公共参与性。公共管理的实施主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民。
（2）服务性
公共管理的服务性是指公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源以实现社会公共利益的最大化这样的目标，服务于为社会公众提供一个和平、安全、稳定、有序、能实现良性竞争的社会环境的目标。
（3）合作共治性
在社会资源的配置中，既有市场的失灵，也有政府的失效。公共管理推崇治理就是要推进和实现政府与公民社会的合作共治，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。解决社会问题、实现社会和谐发展不能仅靠政府的权力和权威，更不能完全由国家来支配。因此，政府不应该独自行使公共治理的职能，而应该与其他组织乃至公民共同承担公共治理的责任。
3．公共管理的功能
（1）经济功能
在市场经济条件下，公共组织所承担的经济功能主要是从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充：①限制垄断和促进竞争；②界定和维护财产权，克服外部性；③提供公共物品；④保障收入分配的公正化；⑤调控宏观经济。
（2）政治功能
公共部门的政治功能是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治功能。
（3）社会功能
公共部门的社会功能是指各种公共部门为了维持正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理活动。
具体内容主要包括：①提供社会服务；②维护社会稳定；③提供社会保障，包括提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险和社会救济；④环境保护。自然环境是人类赖以生存的重要条件，公共部门尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任。
二、公共管理 0+理论的发展
根据历史分期的方法，我们倾向于用欧文·休斯和罗森布洛姆的标准，先将公共管理总体上分为公共行政和新公共管理两大时期。
1．公共行政时期（19世纪末～20世纪80年代）
公共行政时期又称为传统的公共管理时期。从总体上来看，它是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的。当然，在不同的阶段，公共行政关心的焦点和学科范式也有所不同。公共行政时期依据学科研究的焦点和方法的不同可分为：
（1）传统的公共行政时期（1887～1960年），在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。
公共行政学研究主要出现四大特点：①多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；②主张政治与行政分开；③致力于探讨行政管理的一般性原理；④强调以效率为最高标准。
（2）新公共行政时期（1960～1980年），是在20世纪40～50年代深入批判传统的公共行政学的基础上，逐步表现出一些新的特点。在理论界，这一运动也被称为新公共行政运动，它的主要代表人物是乔治·弗雷德里克森。新公共行政学派的主要观点是：摒弃政治与行政两分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。
2．新公共管理时期（20世纪70年代末80年代初至今）
与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。
在实践上，新公共管理主要力图解决三个问题：
（1）重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情。
（2）尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足。
（3）改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
三、公共管理准则
1．以人为本的准则
公共管理的目的是为了实现公共福利最大化，宗旨是人的全面而自由的发展，人的发展是一切公共管理活动的目的，切不可偏离了公共管理的主要价值取向——社会公平与民主的维护，如果缺少人本主义的终极关怀，公共管理根本不具有“合法性”。
2．公共利益至上的准则
公共管理应是实现社会公平的领域，社会公平是一系列组织机构设计和管理风格的优先取向。政府的存在是受托于全体人民以管理公共事务，它应该致力于实现社会整体的公共利益，而不是作为某一个特定阶层或群体实现其意志的工具。
3．公众参与的准则
公共管理必须有代表性和回应性，通过分权扩大参与，增强社会和公民的责任感。在现代公共管理中，虽然政府仍然是实施公共管理的主体中的核心部分，但并不是唯一的主体。在公共管理过程中还应有政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民的广泛参与，使之具有广泛的代表性。