第一章 导论

第一节 研究背景与研究意义

一、研究背景

1．中国社会结构的变迁

改革开放以来，中国的社会结构发生了全面而深刻的变化和调整，其中最引人注目的现象之一是在社会结构的变迁中，传统的组织体系不断分化，一种新型的社会组织——非政府、非市场类的组织不断发展。一方面，社会主义市场经济体制的逐步建立打破了原有计划经济体制的限制，多种经济成分的发展使得民间力量开始活跃起来，为民间组织的发展提供了广阔的空间和发展机遇；另一方面，伴随着“党政分开、政企分开”等公共管理理念的变革，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，社会生活越来越多元化，人们开始通过不同的民间团体和组织来表达自己的兴趣和利益。在这一背景下，各类民间组织发展非常迅猛，既表现为数量和种类上的激增，也表现为广泛性和影响力的上升，成为中国经济社会生活中不得不关注的新角色、新力量。

2．全球范围内的结社革命

从西方发达国家和地区的发展经验来看，自20世纪70年代以来，非政府、非市场类组织已经逐渐发展成为社会组织体系中独立于政府和市场之外的第三部门，形成了一场全球范围内“结社革命”（赛拉蒙，1994）。而且，由于其组织自身的特点，第三部门在经济发展、政治参与、社会资本等方面都表现出与政府机构和市场组织完全不同的特点和影响力。

由于中国在历史传统、政治制度、经济体制、文化背景等方面与西方国家有很多不同之处，中国的民间组织在成长过程、生存空间、社会影响，以及未来的发展趋势和全球范围内的结社革命有何异同？是否会像西方发达国家的非政府、非市场类组织一样，成为今后经济社会生活中的一支重要影响力量？这种影响是建设性的还是破坏性的？因此，对中国民间组织的研究引起了社会学、政治学、经济学等很多学科研究者的关注。而这其中，有关民间组织自身合法性的问题成为众多研究者关注的重点。民间组织在不同于西方国家“小政府，大社会”的中国社会格局中为什么以及如何获得其自身生存的合法性？怎样看待民间组织当前及未来的发展空间？民间组织与国家政府以及市场企业之间的关系是怎样的？等等。这些问题都十分需要我们从理论与实践当中给予相应的分析和解释，并提出前瞻性的观点和应对之策。

二、研究意义

1．现实意义

与经济社会生活中民间组织数量和影响力迅猛发展的势头相比，转型时期民间组织的合法性问题却一直没有得到很好的解决。主要表现在以下两个方面。

首先是民间组织有关法规的相互矛盾现象。立法方面，我国宪法明确规定公民有自由结社权，但现行有关民间组织的法规体系以控制管理为导向，一方面规定了申请登记的严格条件；另一方面又规定未登记即为非法，把宪法上的一般权力变成了一种特许权力，这直接导致了法规体系本身在合法性方面的不合法或合法性不圆满。现行的立法导向和法规体系，又导致执法具有广泛无边的权力和高不可及的成本，以至于对民间组织的执法重登记轻管理，实际上处于执法放任的地步。于是那些依法不能进行成立登记的民间组织，无论其存在和活动多么具有正当性和合理性，都只能算是非法组织；而一些能够依法登记成立的组织，则可以利用执法不足牟取私利，甚至从事违法犯罪活动。这种矛盾的立法与执法情况进一步助长了更多非法组织的膨胀。当前，我国未经登记的民间组织数量十数倍于登记的民间组织，就是最好的证明（谢海定，2004）。

从现实层面来看，当代民间组织有如下五种存在方式：第一种，正当性、合理性与合法律性都具备，如依法登记注册且具备自主发展能力的民间组织；第二种，具备正当性、合理性，被社会广泛认可，但因不能满足法律法规的有关要求，还不具备合法律性的民间组织，如农村中大量的经济合作组织和城市中依托社区的众多老年人活动团体；第三种，具备合法律性但无法得到社会广泛认可的正当性、合理性不足的民间组织，如带有官方背景仍然执行政府职能的某些行业协会；第四种，处在正当性、合理性与和合法律性边缘的民间组织，其活动内容具有正当性、合理性，但又与其合法律性的组织身份不相匹配，如许多以工商注册身份从事公益活动的民间组织；第五种，正当性、合理性和合法律性都不具备但仍在一定范围内存在的民间组织，如一些黑社会性质的民间组织。在这个意义上，我们似乎又陷入了一个悖论的境地，如果说这些组织的客观存在符合社会发展和经济、社会活动的需要，仅仅因为登记制度的要求而无法取得合法身份，那只能说明我们现行的法律制度和行政管理体制已经不适应实践发展的要求。如果说这些组织的存在不符合政府对社会管理的要求，而管理部门对这些组织的客观存在又无法实施有效的管制，也只能证明我们现行的对民间组织的管理手段无法适应社会发展的要求。因此，目前我国的民间组织立法和管理实践中已经出现了相当严重的合法性困境。

其次是民间组织普遍性的能力不足与发展缓慢。由于很难取得或未取得“合法”的、被“官方”认可的身份，依照现行法律推定，大量的民间组织处于随时可能被取缔的尴尬地位。缺少正式制度身份的民间组织，很难具有长期运转和持续发展的动力，不得不更多地表现出短期行为；短期行为的增加又进一步影响了民间组织的公信力和获得合法身份的可能性。从民间组织自身的发展来看，它们无论在组织规模、活动能力、获取资源还是社会影响等主要方面，与西方发达国家的同类组织相比都存在着明显的差距。除了自身尚处在组织成长周期的早期阶段以外，在社会转型期，民间组织的发展更多地是面临着制度约束（王名等，2002）。

因此，在现阶段，突破制度约束，获得充分的合法性是中国民间组织良性发展的前提条件。这一方面需要政府管理者转变思维，提供制度支持；另一方面还需要民间组织发挥自身优势，采取相应的合理策略。那么，在社会转型期，中国民间组织的合法性机制到底包括哪些方面？民间组织获得合法性的行动策略有哪些？如何才能使民间组织突破现有制度约束，更好地发挥作用？对这些问题进行系统的探究和分析具有十分重要的实践价值。

2．理论意义

由于民间组织在社会转型期对原有体制的突破性意义，以及与西方国家结社革命在时间上的相互呼应，因此，对中国民间组织的研究，引起了社会学、政治学、公共管理学、法学、经济学等众多学科的兴趣和关注。学者们从国家与社会、第三部门、现代化与全球化、市场转型等不同角度对民间组织进行了研究。

然而，从历史传统来看，中国自秦朝统一以来就一直奉行中央集权，“强国家、弱社会”的局面维持了长达两三千年的历史。尽管各个朝代不乏一些诗社、文社等文学社团和学术社团，以及一些地方性的自助、互助团体和慈善团体，乃至动荡时期一些帮会和秘密会社的存在，但这些民间组织对强大的政府和社会整体来说，不是缺少影响力就是属于非公开的、被禁止的对象（贾西津，2005）。直到近代以来，由于外族的大举入侵，才使得一些精英人士深刻意识到“国家兴亡，匹夫有责”，于是纷纷成立各种会社，开展救亡图存运动。民间组织一时之间发挥了不小的作用，但随着国民政府名义上统一中国，各种民间组织的影响力又不免陷入衰微的状态。新中国成立以来，随着社会主义改造运动的开展，民间组织的规模和数量更是一落千丈。直到改革开放以后，大量的民间组织才又重新破土而出（王世刚等，1994）。近三十多年来的改革开放，中国采纳的是自上而下的“政府主导型”发展之路，取得的经济成就令世界瞩目。特别是在2008年，当一些自由经济国家因为金融危机濒临破产的时候，“中国经验”似乎风景这边独好。尽管民间组织在改革开放以后得到了爆发性的增长，发挥了很大作用，但与“政府主导型”的举国体制相比，似乎是无足轻重的。

一方面是几千年来传统治理思想的影响；另一方面是中国共产党90年来成长壮大的组织经验，特别是20世纪80年代末的东欧剧变，使得执政的中国共产党不得不对民间组织的发展采取小心谨慎的态度，在政策和管理手段尚做不到精细化和针对性的情况下，只有对包括政治性组织在内的所有民间组织的发展采取严格控制的管理措施，体现在正式的法律法规等制度层面，就是针对民间组织的双重管理体制。但是，严格的限制和管理措施赶不上经济社会变化的脚步，新的经济成分和社会成分的发展又不断推动着民间组织的蓬勃兴起，大量非法民间组织的实际存在已经宣告了我们现行的对民间组织不加区别地严格控制政策以及重登记轻管理措施的失败。

因此，国家与社会、现代化与全球化、市场转型、第三部门等理论模式，尽管在某些方面对民间组织的发展具有一定的解释力，但都不能对中国民间组织发展的历史传统和现实状况做出完全令人信服的分析。我们亟需在理论上获得突破，明确民间组织合法性的来源和建立机制，以便对民间组织自身发展的规律，对中国经济社会发展的功能和作用，与政府的关系等有一个全面而系统的把握。而理论上的突破不但需要对中国民间组织进行整体性的观察与分析，更需要对微观层面生动、复杂的经验事实进行考察与分析。