杭州港内河辖区码头安全管理思考

张　威

（杭州市港航管理局内河管理处，浙江　杭州）

摘要：阐述杭州港内河辖区码头基本状况，从政府部门和企业自身两方面剖析码头安全管理的不足之处，并提出安全管理建议。

关键词：内河码头；安全管理；管理思考

引　言

内河辖区码头是指京杭运河杭州段三家村渡口至三堡船闸航段，杭余线、半山北线、半山南线、上塘河等航道沿线的码头，其陆域涉及的行政区域有余杭区部分、江干区部分、下城区部分、拱墅区全域。辖区目前共有码头43座，批准港口使用岸线8082.75m，泊位147个。正规化建设货运码头9座，岸线4372.5m，泊位70个，客旅码头11座，岸线649.4m，泊位19个。杭州市港航管理局是港口管理主管部门，委派内河处具体实施内河辖区的码头行业管理工作。

20世纪90年代至21世纪初，内河辖区码头大量分布于京杭运河、杭余线、半山北线、半山南线，数量众多，分布很广，且大多数为小而散的码头，未通过正规设计建造，并且从事的是低端货物的装卸作业，如黄砂、石子、红砖、水泥、钢材等。随着杭州城市建设外扩，水上旅游和运河新城建设的加快推进，内河辖区的小散码头已不断被征迁淘汰，余杭塘河、半山南线、京杭运河北星桥以南沿线已经无货运码头存在，在可预见的5年内，京杭运河绕城公路桥以南的码头也会被逐步征迁淘汰。而与之形成对比的是，辖区内大型作业区、高端设备专用码头、粮食专用码头、客旅码头以及水巴停靠站点应运而生，往日码头小而散、脏而乱的面貌得到较大改善，货运码头逐步向着专业化、集约化发展，客旅码头呈现欣欣向荣发展态势。

1　内河辖区码头安全管理面临的形势

1.1　综合管理有待加强

1.1.1　部门监管理念存在差异

码头装卸企业和生产配套码头企业，前者只有码头区、堆场区，监管范围和主体清晰明了；后者则由码头区、堆场区、生产区、办公区、生活区等功能区组成，监管主体涉及当地政府、安监、港航、特检院、建委、环保、城管等多部门，各方均有相应的法律监管职责，并存在一定的职能交叉，加上相互间对管理范围的理解不同，从而形成一定的监管空白。对港航部门来说，码头、堆场是我们许可和监管的主要区域，生产区、生活区、办公区则涉及其他政府监管部门的职责。比如大型作业区，其码头、堆场由港航部门实施行业监管，生产区、办公区、生活区等其他功能区则应由安监部门或者属地街道实施监管，但在实际管理当中，安监部门或者属地街道会认为这是码头企业，需要港航来监管，进而造成无人监管情形的出现。这就势必要求各职能部门间要不断加强联系交流，从理念上消除相互间的理解差异，使依法履职真正落实到位。

1.1.2　违法行为查处需进一步配合

近年来，港航部门查处了多起码头违法行为，并对当事人进行了相应处罚，起到了一定的震慑作用，维护了码头经营管理秩序，但对某些违法行为的查处和后续监管则存在一定的执法难度，需要其他职能部门协助或介入。一是对从业人员违法行为，明知是违法行为，但却无适用的港航法律条文，如吊机工无证上岗行为是市场监管局（原质监局）的监管职责，港航部门发现后比较妥当的措施是责令无证人员离岗，然后向其通报情况，由其依据法律职责进行处理；二是对“猫抓老鼠”式的违法行为，24小时监管违法现场的难度较大，如渣土偷装作业行为，如果能从源头切断渣土车辆进入码头，能杜绝此类违法行为，这需要城管和交警部门的协助；三是对持续性的违法行为，强力制约措施有限，行业管理难度较大，如未经批准建造码头行为，涉及了规划、国土、环保、城管委等多部门职责，无论哪个部门都有相应职责实施查处，但实际上仅有港航部门在依法履职，需要各部门依法主动履职。

1.1.3　码头综合安全监管体系还未成熟

根据对《安全生产法》第九条规定的理解，安监部门对安全生产工作实施综合监督管理，即“安全生产属地管理”原则，其他部门对安全生产工作实施行业管理，即“管行业必管安全”的原则。内河辖区比较特殊，管辖着拱墅区、余杭区、下城区、江干区等多个行政区域的码头，内河处对余杭区码头的安全管理，主要借助港航部门是余杭区安委会成员的便利开展，已初步融入属地安全综合管理，形成了相应的码头安全综合管理工作机制。但对其他行政区的码头的安全管理，因为受其他区没有港航部门建制制约，区安委会并未将内河处涵盖在内，致使行业安全管理与属地安全管理存在机制上脱节的问题。目前内河处通过G20峰会的契机虽然与其他行政区安监局、属地街道建立了联合检查、互相协助的联络关系，但并未形成正式的长效管理机制，今后如果发生人事变动，双方的协同配合也会有一定的变数。

1.2　内河辖区码头设施维护不到位

码头企业通常以经济效益为第一目标，对港口设施维护工作意识不强，很少开展码头设施隐患排查和维护，资金投入更加少之又少。港口设施经过多年的运行使用，部分设施存在老化破损的现象，甚至有些水工结构因维护不到位在未达到设计使用寿命时就出现耐久性严重退化的问题，给码头运行安全带来一定隐患。虽然2013～2015年间杭州港所有老旧码头均通过技术检测评估，但其评估是阶段性的结论，它只能代表当时或短期内码头设施是安全的，至于若干年后码头设施是否还符合安全生产要求并不具代表性。

统计近五年来辖区发生的港口事故，共计6起，其中护岸坍塌事故2起，占比三分之一，且全部发生在重力式结构的老码头。按基本建设程序建设的码头无一发生护岸坍塌事故，这是因为：基本建设程序到位的码头在设计时就考虑到了船舶大型化的发展趋势，均按500t级设计建造，甚至还为1000t级船舶停靠预留了空间，所以水下基础结构扎实，不存在超负荷使用。而辖区众多老码头则由于建设年代久远，当时的设计等级较低，多数为100t级标准，少数兼顾了300t级船舶停靠，实际上目前在停靠作业的大多数为500t级以上的船舶，普遍存在超负荷运行，日积月累使得码头水下基础被掏空，最终造成事故的发生。还有一个原因就是码头基础结构是位于水面以下，其受损与否无法在日常巡查检查时被发现，这就造成码头企业在基础设施维护上不能及时跟进到位，使得隐患越积越大，最后引发码头坍塌事故。

2　内河辖区码头安全管理的建议

2.1　对码头安全综合管理的建议

应确立属地安全为主、行业安全为辅的安全管理模式。对余杭区片的码头安全管理，体制机制已比较成熟，内河处要充分利用好区安委会这个平台，集中多部门职能优势，全面做好码头综合安全管理。对拱墅区、下城区、江干区的码头安全管理，建议市交通主管部门与区政府方面开展协调，促使内河处加入属地安委会，建立相应的码头安全综合管理体系，增强港航部门与属地政府间的协同作战能力，将行业安全管理积极融入属地安全管理之中，加强相互间学习交流，消除彼此间理念差异，定期召开联席会议，定期开展联合执法，明晰各自职责内容及范围，切实管好一方水土和一方行业的安全。

2.2　对港口设施维护的建议

2.2.1　码头企业要落实企业主体责任

①明确码头所有人为港口设施维护工作的第一责任人，港口经营人是港口设施维护责任主体，负责具体维护工作；②港口经营人应制定港口设施维护管理规章制度，配备港口设施维护管理专职人员，制定港口设施维护计划，落实维护资金；③港口经营人要定期开展第三方港口设施检测与评估，及时消除港口设施的事故隐患，定期向港航部门提交港口设施维护工作报告。

2.2.2　港航部门要加强指导和监管

①市级港航部门要根据交通运输部的《港口设施维护管理规定（试行）》规定，制定符合杭州港特点且具可操作性的港口设施维护规则，推进杭州港港口设施维护工作的常态化。②加强港口设施维护工程管理，落实港口基本建设程序，港口设施维护工程方案及施工图设计须经审查后方可实施，工程质量应履行质量监督手续，维护工程通过竣工验收后方可投入使用。③加强港口设施维护巡查工作，参照港口经营人提交的维护工作报告的相关内容对港口从业单位的维护管理情况进行监督检查，对发现的问题，应当责令限期整改。④加强港口经营许可把关，经营许可证到期年，港口经营人应提交经营期内港口设施维护工作报告，作为换发港口经营许可证的重要证明材料之一，港口设施技术状态达到三类以上的，方可予以换证，技术状态为四类的，整改合格后予以换证，技术状态为五类的，不予换证。

3　结论

作者认为码头安全管理是一项综合性安全管理工作，需要政府各部门间建立相应的安全综合管理机制，各司其职，协同“作战”，发挥管理合力，才能真正抓好码头安全监督管理。同时，督促、落实企业履行安全主体责任，依法落实港口设施（包括安全设施）维护保养工作是码头安全管理的关键所在。