第一节 公共服务绩效评价能力的构成要素与现实意义
近些年来，学者们在对个人绩效、政府组织绩效进行分析与研究的同时，也日益关注对政府的主要职责——提供公共服务的绩效开展评价研究，以试图通过衡量与评价公共服务绩效，发现公共服务供给存在的缺陷与不足之处，从而实现提高公共服务供给效率、改善服务质量与赢得公众信任与支持等目标。从一定程度上而言，公共服务绩效评价是政府绩效评价的一个重要构成部分，因为政府的主要职责就是提供公共服务。为了更好地理解和研究这一问题，本节将在界定绩效、公共服务绩效评价的内涵和基本特征的基础上，阐述公共服务绩效评价能力的构成要素，并从宏观、中观与微观三个层面分析政府开展公共服务绩效评价能力建设的重要意义。
一、公共服务绩效评价的内涵与实施过程
（一）公共服务绩效评价的内涵
一般而言，绩效通常是指个体、组织及其所组织的活动或项目所取得的结果或效果，是个人、组织所产生的客观存在的、有效的行为、过程和结果的系统表征，而绩效评价是指评价主体运用特定的评价指标、评价方法、评价标准等来对某一个体、组织或项目的绩效状况进行客观、公正的衡量与测定。学者范柏乃明确指出，绩效评价是运用科学的标准、方法和程序，对个体或组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。
而公共服务绩效评价是指作为主要的评价主体的政府为了维护与实现公共利益，对公共服务项目的绩效进行客观、公正的衡量与测定的过程。相较于政府部门绩效评价、公务员个人绩效测定，公共服务绩效评价的评价对象是公共服务项目，即政府所组织的公共服务活动。公共服务绩效评价的内容主要分成两大块：公共服务的供给水平与服务质量的客观测量；公众对公共服务绩效的主观评价。
第一，公共服务的供给水平与服务质量的客观测量。如何客观地测量公共服务供给水平与质量状况？通常政府会从投入、产出与结果三个方面来制定评价指标体系，来客观测量公共服务绩效状况。测量通常采用定量的评价标准，其评价维度主要是经济、效果、效率和公正（4E准则）四个方面。其中经济是指成本标准，用来衡量花去了多少钱或是否按程序花钱；效果是指质量标准，用来衡量提供服务的质量，看服务是否达到预期目的，它关心的是目标和结果；效率是指生产力标准，为产生特定水平的效果所付出努力的数量，简单地说就是投入与产出的关系；公正是指资源分配的公平性标准，用来衡量政府是否在不同公众之间公平分配资源，以及是否非歧视性、公平地对待所有服务对象。
第二，公众对公共服务绩效的主观评价。公众主观评价是基于公众对公共服务质量的感知而进行的定性化测量，其评价主体是社会公众。在公众的主观评价方面，政府偏好于采用公众满意度等软指标获取公众对公共服务绩效的评价结果信息。学者王佃利认为，公众满意度是描述公众对公共服务可感知效果与他们期望值相比较后所形成的感觉状态的一种量化指标。例如，美国政府采用的顾客满意度指数（ACSI）、瑞典政府采用的顾客满意度指数（SCSB）。
（二）公共服务绩效评价的实施过程
为了成功地实施绩效评价，作为主要的评估主体的政府通常需要运用科学的评价标准、评价方法，遵循一定的评估程序来对个体或组织在一段时期内所取得的业绩、成就和实际行为做出客观、公正和准确的综合评判。通常而言，绩效评价的实际运作过程可以分成以下四个步骤。
1．制定绩效计划
绩效计划是推行绩效评价活动的第一个环节，后面几个环节都围绕该环节而展开。同时，绩效计划也是一种前置配置手段，通过合理规划任务目标、有效分配组织资源，在组织资源投入阶段对绩效评价活动的开展发挥前置性的控制作用。在制定绩效计划时，通常上级与下级应相互沟通，共同制定绩效目标、实现绩效目标的步骤、具体的评价措施等重要内容，主要涉及每项工作要达到什么结果，每项工作完成的期限是什么，如何来衡量与评判结果，从哪里获得结果信息，为完成评价工作需要提供哪些资源与支持等。
2．实施绩效评价
在制定绩效计划之后，绩效评价机构通常需要采取措施来执行评价计划。一般而言，依据评价主体是否深入现场，可以区分为现场收集信息（即到项目现场收集所需要的信息）和非现场收集信息（即通过查阅文件、资料来获得评价对象的服务信息）两种。为了客观、公正地评估评价对象的服务绩效，评价机构通常需要对所收集的绩效信息进行分析与处理，将信息收集系统所记录的各种分散的信息进行分类汇总，整合成有用的信息，然后由评价机构对经过初步处理的信息进行讨论与分析，确定其准确性与全面性，并根据评价标准，计算其基本指标的得分，并算出最终的得分。
3．形成评价结果
为了确保绩效评价的质量，必须对评价结果进行分析，并撰写评价报告。在确定最终的评价结果之前，先要对评价结果进行再评价与复核，包括审查评价标准，评价计分行为、数据资料等。其次，听取评价对象或专家对评价结果的意见，以便调整评价结果。最后，对评价结果进行分析与比较，确定评价结果的分布形态。同时，根据对评价结果的分析，撰写评价报告。通常评价报告由内容提要、正文、和附录组成。其中，内容提要中写明评价对象、评价主体与评价实施机构；正文中写明评价数据来源、评价指标、评价方法、评价结果与结论等内容；附录中主要进行评价报告分析、数据核实、事项说明等，并就评价结果提出评价建议。
4．分析与运用评价结果
绩效评价是一个循环反复的过程，一个绩效评价周期的结束刚好是另一个绩效评价周期的开始。通常评价主体需要对评价结果进行分析，将目前绩效与过去的绩效、理想的绩效进行比较，找出评价对象的优势与存在的差距，在理性反思的基础上做出客观、公正的判断，并将评价结果作为未来决策的依据。卡罗尔·H．韦斯指出：“根据项目结果的客观信息，在预算分配及项目规划上就可以做出明智的决策，产生好结果的项目会扩展，而那些表现不好的项目则会被抛弃或进行大幅度修改。”另外，评价主体将评价结果公之于众，也可以推动公众对政府部门的监督。从一定程度上而言，绩效评价实质上是一种信息活动，评价和公布绩效状况是公众体验服务的一种方式，有助于广大群体了解、监督与参与公共部门工作。
二、政府开展公共服务绩效评价的能力构成
公共服务绩效评价已成为当今世界各国的政府绩效管理研究和创新的热点与难点问题。由于我国的公共服务绩效评价起步较晚，我国的公共服务绩效评价发展尚处于初级阶段，公共服务绩效评价研究，特别是公共服务绩效评价能力研究甚少。为了促进公共服务绩效评价实践的开展，有必要探讨政府在开展公共服务绩效评价活动中所需要具备的能力。
（一）公共服务绩效评价能力
何谓能力？由于思考的视角不同，学者们对能力的界定也是多种多样的。从心理学角度而言，能力是指人顺利地完成某项活动的个性心理特征。从功能角度而言，能力是在观察力、记忆力、想象力等智力因素基础上形成的掌握知识、运用知识、进行创造的本领。也就是说，能力是人为取得预定成果或顺利完成某项活动的有关的知识、技能、智力的综合。可以说，能力就是人认识世界、改造世界的智慧和才能。从构成要素的角度而言，技巧或技能+知识=能力。本书主要从构成要素的角度来界定能力的内涵，认为能力是个体或组织有效地实施特定的活动所需要具备的知识、技能、智力等资源或条件。从内在的构成要素来看，能力强调的是完成实践活动所必须具备的行为、个体或组织的内在特征；从外在的实践表现来看，能力强调的是完成实践活动的效率和质量，并以此来判断某一个体或组织是否具备完成特定的实践活动所需要具备的能力。
一般而言，能力可以区分为一般能力和特殊能力。一般能力是指进行各种活动所必须具备的基本能力，如观察力、记忆力；特殊能力是指从事某些专业性活动所必须具备的能力，如数学能力。如果从一般能力和特殊能力的分类来理解政府的公共服务绩效评价能力的话，那么政府运作能力是一般能力，主要涉及组织结构、人员、办公设施、资金等构成要素，而政府的公共服务绩效评价能力则意味着政府不仅需要具备一般能力（即维持政府运转所需要的人、财、物、制度、技术等要素），而且要求政府具备开展特定的公共服务绩效评价活动所需要的特殊能力。一般能力是政府运转的基本能力，是所有政府机构都应该的能力，而公共服务绩效评价能力是政府实施公共服务绩效评价活动中所需要具备的能力，是一种特殊的能力。也就是说，一些政府机构具备这一能力，就可以开展公共服务绩效评价活动，而另一些政府机构不具备或者不完全具备这一能力，就缺乏开展公共服务绩效评价的条件或者基础。如果政府在不具备能力或不完全具备能力的条件下强行开展公共服务绩效评价活动，则其失败的可能性会变得很大。
（二）公共服务绩效评价能力的构成要素
从上述的分析可知，公共服务绩效评价能力是政府的特殊能力。为了有效实施公共服务绩效评价活动，政府公共服务绩效评价能力通常需要具备四个方面的要素，包括支持政府开展公共服务绩效评价活动的法规政策、负责收集公共服务绩效信息的管理信息系统、专门负责公共服务绩效评价工作的专门机构、适当的公共服务绩效评价指标体系。
1．法规政策
法规政策是确保公共服务绩效评价顺利开展的制度保障。为了确保绩效评价在各层级、各部门的有效推进，英国、美国等西方发达国家在推进公共服务绩效评价改革过程中都颁布了关于绩效评价目标、操作手册、实施原则等方面的一系列的法规政策。例如，美国政府在1993年通过的《政府绩效与结果法案》中明确指出，管理与预算办公室主任应该要求每个机构都准备一个年度绩效计划，该计划应该覆盖每一个已经列入该机构预算的项目活动。这样的计划应该包括：建立绩效目标，确定项目活动所能达到的绩效水准；用客观、可数和可计量的形式表述目标；简要说明操作的过程、技巧和技术以及为实现绩效目标所需要的人力、资金、信息或其他资源；建立绩效指标以用于测量或评估相应的产出、服务水平和每个项目活动的结果；为将实际项目活动结果同已建立的绩效目标进行对比提供基础；说明用于验证和确认测量价值的手段与工具。在我国，虽然没有明确的法律法规对绩效评价进行规范，但是许多地方政府出台了一系列推行公共服务绩效评价的办法、意见等规章。例如，1998年，山东省青岛市政府不断深化行政体制改革，并在政府绩效评价层面出台了《关于进一步加强和完善目标绩效考核工作的意见》的政策。
2．信息管理系统
获取与处理绩效信息是开展公共服务绩效评估的关键。信息网络技术的发展及电子政务建设的推进，进一步加强了政府收集信息的及时性、准确性与全面性。在当代社会，以电子政务建设为平台，利用信息网络技术构建一个综合性的信息收集、处理、分析与评价系统已成为各国政府的普遍做法。例如，不同于传统的考评方式，现代的公共服务绩效评价强调多主体评价，积极引入上级、下属、工作伙伴、服务对象、普通公众等参与公共服务绩效评价，而信息管理系统不仅可以客观、公正地收集评价对象的行为信息，而且可以利用信息网络技术将评价对象的行为信息反馈给各评价主体，随机抽出不同的评价主体以对评价对象做出客观公正的评价。例如，在20世纪70年代中期，比利时政府在首都布鲁塞尔建立了国家信息中心，收集的信息内容涵盖本国、欧共体各国的各方面信息，甚至包括人文、自然、教育、卫生和体育等有关人民生活和社会发展的公益性信息，而且比利时政府将所掌握的公益性信息无偿提供给社会大众，同时鼓励群众组织和社会中介机构共同开展非营利性的信息服务，实现资源共享。
3．专门的绩效评价机构
专门的绩效评价机构是政府组织内部专门为政府开展绩效评价工作而设立的，它是公共服务绩效客观测量的主要评价主体。设立专门的绩效评价机构的主要目的是，在一定程度上保障政府开展公共服务绩效评价的公正性和有效性。但是其局限性是设立一个独立机构的成本相对较高，需要较多的人力和物力来组织、实施和配合政府的绩效评价工作。目前，我国很多地方政府都没有专门设立绩效评价机构，我国的各级政府中一般将政府内部专门的监察组织作为绩效评价的管理机构。例如，政府内部的审计部门、监察部门和效能办。政府内部专门的监察组织承担效能监察的任务，效能监察就是通过一些制约性的方式手段来提高政府管理绩效。将内部监察组织作为绩效评价机构，大概有两个原因：一是监察组织的人员不在政府绩效评价之内，不受政府活动结果的影响；二是监察组织机构的权威性和广泛性保证了绩效评价的客观公正。
4．绩效评价指标体系
为了评价公共服务绩效状况，通常政府部门需要设计一套评价指标体系，以此作为评价依据来衡量与评价公共服务绩效状况。在设计评价指标体系时，先要确定评价维度。相较于评价指标，评价维度是评价对象与评价行为的类型区分，规定了评价的基础面向，而评价指标是用以评价的具体手段。从一定程度上而言，评价指标可以看作是评价维度的直接载体和外在表现。客观地说，评价指标的选择是整个公共服务绩效评价过程中最困难也是最重要的工作。评价指标不仅要反映公共服务绩效的定量因素，而且要反映多方面的非定量因素。在设计评价指标时需要根据客观全面、一致性、硬指标与软指标结合等原则在评价前制定出一套切实可行的绩效评价标准体系。例如，在实践中，各级政府会针对不同的公共服务项目而制定不同的评价指标，通常可以分为投入指标、过程指标和产出指标，有时候政府还需要根据地域差异和地域需求来确定各评价指标的权重。
三、促进公共服务绩效评价能力建设的现实意义
从一定程度上而言，加强公共服务绩效评价能力建设，促进政府有效地开展公共服务绩效评价活动，不仅有利于上级政府运用绩效评价这一管理工具来了解与管理下级部门的公共服务提供状况，而且有利于政府凭借良好的公共服务绩效表现来赢得公众的信任与支持，从而证明其存在的合法性与合理性。具体而言，促进公共服务绩效评价能力提升的现实意义体现在宏观、中观与微观三个层面。
（一）宏观层面：组织战略执行的工具
从宏观层面来看，加强政府的公共服务绩效评价能力建设，有利于政府部门在制定公共服务发展战略的同时，及时跟踪、评价与管理公共服务战略的执行状况。在当前的中国，随着计划经济体制向市场经济体制转型、社会结构分化，高度集中的传统行政管理体制已经无法适应现代社会经济发展的需求。在这一复杂的社会环境中，政府迫切需要通过向社会放权、向地方政府放权等放权改革来调动地方政府的积极性与创造性，快速、准确地回应社会需求与解决社会问题。然而，放权改革在增加地方政府的自主性、独立性的同时，也容易导致失控现象。在放了收、收了放的权力下放改革中，中央政府或上级政府迫切需要一种新的公共管理工具来帮助其了解地方政府或下级政府是否执行了中央政府的改革战略、执行的程度怎样、效果如何等一系列内容，而公共服务绩效评价无疑迎合了政府的需求。从一定程度而言，公共服务绩效评价成了一种中央政府或上级政府考核与管理战略执行情况的重要管理工具。相较于其他的管理手段，公共服务绩效评价指标体系显得更加直观、明确，既有利于地方政府从中央政府的战略出发来规划与设计具体的实施方案，也有利于中央政府或上级政府考察执行机构的执行状况。
（二）中观层面：组织管理的工具
从中观层面来看，加强公共服务绩效评价能力建设，促进政府部门有效开展公共服务绩效评价活动，是上级领导了解、获知下级部门和人员的公共服务绩效提供状况，并据此而实施奖励、惩罚的一种管理工具。在现代社会，公共服务绩效评价打破了传统的依赖行政强制、规章制度来约束与规范工作人员行为，关注过程而忽略结果的做法，转向强调赋予下级机构或下级人员更多的自主权，使其在工作中能够依据所处的环境条件而做出适当的、快速的反应。在此基础上，上级机构或上级领导更多的强调以结果为导向去衡量与评价政府部门的公共服务绩效。相较于过程管理，结果管理更强调产出及其带来的效果，从而促进下级机构或人员更关注公共服务行为所产生的实际效果，使公共服务与公众的需求相匹配，避免供需相违离、浪费财政资源等现象的发生。此外，绩效评价可以提高行政人员的工作积极性，因为通过绩效评价可以发现行政人员工作的优点和缺点、绩效的好坏优劣，据此确定员工的薪酬福利、职位晋升调整、培训发展，达到激励员工、提高绩效的目的。
（三）微观层面：促进项目开发的工具
从微观层面来看，加强公共服务绩效评价能力建设，促进政府部门有效开展公共服务绩效评价活动，有利于政府部门发现公共服务提供项目中所存在的主要问题，及时跟踪、反馈项目执行情况信息，及时调整项目的目标、内容与执行方式等内容。更重要的是，有利于政府部门从历史分析的视角出发，依据项目绩效评价结果信息来促进新的公共服务项目的开发与设计工作，进一步确保公共服务提供项目与公众需求之间的匹配。例如，2009年前后辽宁省政府对各县政府历年的公共服务绩效评价结果信息进行分析之后发现，县政府在公共服务供给方面存在公共服务总体水平比较低、分配不均衡问题，为此辽宁省各县级政府及时调整了公共服务供给方案。在调整方案实施之后，2010年在辽宁省县域范围内参加基本养老保险的职工数量增加到287.36万人，是2005年的1.33倍；参加基本医疗保险的职工数量增加到389.98万人，接近于2005年的2倍；参加失业保险的人数达到149.00万人。由此可见，促进公共服务绩效评价能力建设，不仅有利于政府部门及时获得公共服务绩效评价结果信息，而且有利于政府部门发现公共服务供给中存在的主要问题，制定新的公共服务供给方案。