第一节 公共服务能力：内涵与要素

诚如维特根斯坦所云：“概念引导我们进行探索”。概念的界定是问题研究的逻辑起点。如若人们对概念的界定模棱两可，对其的研究也必然是隔着纱窗看晓雾，逻辑是混乱的，结论是不准确的。

一、公共服务内涵的界定

作为当下被广泛认识的概念范畴，毫无疑问，“公共服务”一词有一个不断被深入认识的过程。从最初人们简单地将其理解为提供公共工程，到人民主权化公共服务或市场经济时代的公共产品提供理论，再到现今较为盛行的将其类比为推行顾客服务的公共服务，无一不见证着公共服务理念的拓展与创新。自2004年美国著名学者登哈特夫妇（Robert B.Denhardt &Janet V.Denhardt）的力著《新公共服务》中文版问世以来，“公共服务”日益成为公共管理领域中的一个重要话题。

据李军鹏的考证，“公共服务”最早是由法国公法学派代表莱昂·狄骥于1912年提出来的。狄骥从法治的维度来阐述政府与公共服务之间的逻辑关联，他指出：“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括，即那些事实上掌握着权力的人……具有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务进行的义务。”他进而指出，任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务。由于时代的局限，我们看到，狄骥对于“公共服务”的理解偏重于将政府视为公共服务提供的唯一合法主体，且将公共服务提供的内涵等同于政府控制。现在看来，这种理解明显有些粗陋。但狄骥的探索性工作让我们更精准地发现“公共服务”的渊源与脉络。

此后，随着福利国家时代的到来，政府大规模从事和提供公共产品成为一种主导性的选择。“公共服务”伴随着“公共产品”概念的演变而快速“成长”。“公共服务”成为一个与公共产品密切相关的概念，它从另一个特定的维度，提供了处置某些公共事务以满足公共需求的分析工具。

“服务”一词从基本词义上看，通常指为一定的对象工作，以有惠于集体或某人的一种活动或工作，换言之，即满足他人某种需要的一种操作性活动。这类活动通常需要借助一定的物质载体，提供无形产品，具有生产过程与消费过程同一的特点。从满足需要的角度看，服务活动可以分为满足个人需要的私人服务和满足公共需要的公共服务。公共服务有三个方面区别于私人服务：一是以公共利益为导向，满足的是公共需要；二是不宜由市场来提供，只能由政府来组织提供；三是使用公共资源。

目前，无论在理论研究中还是在现实应用中，对“公共服务”概念的界定一直处于争论之中。一般而言，对公共服务的理解，有广义和狭义之分。

广义的公共服务，基本上与公共产品所指内容相同。如前所述，从思想史的角度视之，公共服务的概念在公共产品概念的形成与发展中若隐若现，故而，两者的内涵外延有诸多的交集。所以，广义的公共服务，与私人服务相对应，属于市场失灵的领域，指“政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称”，它以“满足公众需要”和“公民平等享受”为主要特征。

狭义的公共服务是在对公共产品或广义的公共服务的理解基础上，基于满足公众的直接需求，侧重于提供非物质形态的产品进一步界定而来的。具体而言，狭义的公共服务，指的是政府五大职能中，平行于宏观调控、市场监管、社会管理、环境保护的部分，包括教育、医疗服务、公共卫生、社会保障、就业服务、环境保护、科技服务等内容。我们这里所讨论的公共服务是指狭义的公共服务。第一，狭义的公共服务是满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能够使公民直接受益或享受。比如，教育使公民可以从受教育中得到某种满足，并有助于他们的人生发展。第二，狭义的公共服务通常是指通过建立一定的设施，提供满足公众基本需求的非物质形态的产品，如科学、教育、文化、卫生、体育等。

本书主要从狭义视角，将公共服务定义为政府依据特定的公共价值（如正义、权利等），凭借公共权力和公共资源，为满足辖区社会公共需要，提供不宜由市场提供的各种非物质形态的公共产品及特殊私人物品的活动。这些公共产品及特殊私人物品主要包括公共教育、医疗卫生、社会保障、就业服务、文化体育、科学技术等内容。

在这里，公共服务和公共产品是既有联系又有所区别的。从学术意义上来讲，既然它们是作为两个不同的概念被提出的，就肯定存在着语义表述上的区别或内涵外延上的差异；但同时，两者作为一脉相承、相互关联的概念，若因为某种狭隘的需要而斩断它们的联系，这也毫无道理。两者的联系在于：第一，它们的主体是相同的，即政府；第二，两者在外延上有诸多叠交，绝大多数的公共服务属于公共产品。两者的区别我们也可概括为两点：其一，公共服务隐含着价值判断，即什么东西应该由政府来提供。如医疗服务，虽然其消费具有竞争性特点，完全可以通过消费者付费消费的方式提供服务，但从社会发展与进步的意义上来说，政府应该提供全部或部分医疗公共服务，出于社会公平的价值考虑的农村合作医疗就是典型的由政府大力扶持的公共服务。而公共产品概念的提出和研究主要集中在经济学领域，着重于公共产品的供给效率，在一定程度上回避或忽略了公共产品的社会属性和政治属性。故而，公共服务更倾向于价值层次的考量，而公共产品一般依据效率原则更多的倾向于技术量化考虑。其二，公共服务更多的是一种抽象而笼统的政府活动的集合体，而公共产品则更多意义上表现为一种有形的或无形的准物质性产出。如一个学校的后勤服务工作，不是简单指学生就餐，还包括学校对于餐饮经营者的价格和质量监督、基本政策和服务规划以及对消费者（学生和老师）不满意的回应等。如果将整个抽象的学校后勤服务过程理解为“准公共服务”，那么看得见的学生就餐服务就是“准公共产品”。

二、公共服务能力的概念分析

在学术界，相对于公共服务研究成果的车载斗量，关于公共服务能力、公共服务能力建设等方面的研究成果可谓少之又少。同样，对于公共服务能力的概念的论述也极为有限。

“能力”一词，人们耳熟能详。《辞海》对“能力”的解释是“完成一定活动的本领”。但要细究其意，确非易事。能力是一个复杂、抽象的概念，具体言之，能力有三个特征：一是多样性，即面对不同的问题解决和任务安排，需要不同的能力；二是智能性，即能力不仅受先天条件和遗传基因影响，也需要后天的知识领悟、学习模仿和随机应变；三是发展性，能力的表现水平和测度在短时期内是可以相对固定的，但随着环境变迁和问题任务的变化，需要发展吸收新的知识或技能，才能解决新出现的问题。

政府能力，顾名思义，就是政府完成一定活动的本领和力量。政府是因公民无法解决一些公共问题，为了谋求共同利益而被创造出来的。公民心甘情愿地转让一些权利给政府，如纳税，政府则以提供公共服务作为回报以满足公共需求，而获得合法性。在这个环形的逻辑链条中，最核心的环节是政府提供的公共服务能否或能在多大程度上满足公共需求。如若此环节出现故障，整个链条就会断裂。政府为公民和社会提供公共服务的过程，就是政府公共服务能力释放和运用的过程，故而政府公共服务能力的强弱在某种程度上直接影响着政府的合法性问题。

公共服务能力是政府能力的重要组成部分，两者具有极高的正相关性。有学者基于浙江省11个城市的调研数据，运用Spearman系数工具对政府能力与公共服务能力之间的关联度进行了研究，得出：政府能力的走势和政府公共服务能力的走势基本一致（见图1-1），且两者的Spearman系数高达0.82，是强相关。故而政府能力的概念是把握公共服务能力内涵的钥匙。

目前，学术界对政府能力的界定有多种不同的视角，总体而言，比较庞杂。有的学者从行政主体的角度加以论述，有的从行政客体的角度给予阐述，更多的则从行政职能的角度深入分析。我们也倾向于从政府职能的角度来定义政府能力，这主要基于以下两方面的考量：第一，政府能力与政府履行其职能的政府行为关系密切。一方面，政府能力是政府履行其职能的条件和保证，政府能力的强弱直接影响着政府实现其各项职能的质量、速度以及绩效。另一方面，政府能力只有通过其履行行政职能的行政行为才能外显出来。政府在履行其职能过程中所显现出来的行为表现是人们评判政府能力强弱的主要依据。若离开政府履行其职能的客观行为表现来做评判，则是天马行空式的主观臆断。第二，政府职能作为公共行政学的核心范畴，涉及行政主体、行政环境、行政目标、行政工具、行政绩效、行政过程等诸多方面，因此，从行政职能维度来阐述、分析政府能力，其解释力、包容性和统摄性都比较强。

政府能力构成不是随意设定的，它是由政府承担的法定职能来决定和规定的。政府职能与政府能力是一个问题的两个方面，两者相互联系，互为条件：职能框定了能力作用的范围、程度和方式，能力保证政府职能任务的达成，并促进政府以优异的方式实现职能。香港中文大学教授王绍光和清华大学教授胡鞍钢在《中国国家能力报告》中提出，国家能力是指国家将自己的意志、目标转化为现实的能力。张国庆认为，政府能力主要是指国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共产品和公共服务，理性地确立社会公正和秩序，进而在一定程序上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。

不少学者基于对政府能力的整体认知，结合政府的公共服务职能阐述了公共服务能力的概念。如谢来位从公共服务职能的实现程度来谈公共服务能力，他认为，公共服务能力是指以政府为主体的公共组织在满足公众的公共需求中的本领，核心是公共服务的有效性。王琳、漆国生认为，政府公共服务能力是政府实现政府职能的条件和途径，是政府在履行公共服务职能时，运用现代公共行政方法和技能，利用公共资源，为社会和公众提供公共服务，以满足公共服务需要所具备的能量和力量。段德玉认为，公共服务能力是指公共服务主体为生产和提供优质的公共服务产品以满足公共服务客体的公共服务需求而具备的技能、技术和技巧。”何艳玲从公众需求的满足角度出发认为，公共服务能力是指政府通过公共服务供给减少市民需求与市民满足之间差异的能力。

综合上述学者对公共服务能力的理解，我们将作为政府能力重要组成部分的公共服务能力界定为：政府作为社会的普遍性和强制性组织，以规划、获取、配置、整合和运用公共资源的过程为基础，最大可能地为社会和公众提供广泛而良好的公共服务，满足公共需求，完成政府公共服务职能规定的目标及任务的本领和能量。这一界定包含以下三点：第一，政府职责边界是公共服务供给，不能越界供给，更不能逃避应有职责；第二，政府提供的公共服务必须以市民需求为导向，若偏离市民需求，再丰富的供给，再满腔的能量，均为无效服务；第三，政府公共服务能力是一个动态的过程，需要持续培养和着力建设。

三、公共服务能力的构成要素

关于公共服务能力的构成要素的研究，我们可以从学术界关于政府能力构成的阐释中寻求启发，从战略管理理论中汲取灵感。

目前，学术界对政府能力构成有诸多不同的表述，具有代表性的观点如表1-1所示。

表1-1所述的各种关于政府能力构成的阐述显然是学者基于不同的学科背景、各异的研究视角分析而得的。虽然表达纷杂，但也不存在明显的矛盾或分歧。这些对政府能力的界定，在一定程度上为我们分析作为政府能力重要组成部分的公共服务能力的构成提供了线索和方法。

战略管理理论中存在着关于能力构成研究可资借鉴的理论资源，特别是动态能力理论，它给出了关于组织能力结构及其演变过程的清晰逻辑。战略管理理论认为，组织能力（organizational capability）是指以整合的方式，通过组织活动过程来获取、配置和运用资源以实现预期目标的各种活动。它分为静态能力（static capability）和动态能力（dynamic capability），前者是组织运用、配置资源来达到特定目标的能力，体现为短期竞争优势和组织绩效；后者是组织对环境的一种适应和变革能力，它促使组织获取长期的、持续的竞争优势。动态能力是静态能力生成、演化的前因，它促进形成新的、和环境适应的静态能力。静态能力通过动态能力来获得发展和修订。

根据以上理论，组织能力系统可对应划分为能力要素（capability elements）和能力结构（capability structure）两大部分，前者是对组织能力的存在和发展有重大影响的资源要素，包括人力要素、财力要素、物力要素、技术要素、信息要素等，后者包括管理能力、学习能力、应变能力、创新能力、文化能力等。

由于静态能力直接与组织的产出相关，它决定了在既定的资源基础上组织能提供什么样的产出，因此公共服务的静态能力就体现为要素投入后呈现的各类具体公共服务能力（公共教育能力、公共卫生与基本医疗能力、就业服务能力、公共文化服务能力、公共科技服务能力……）的产出绩效（效果和效率）。动态能力作为一种扩展、改变或创造静态能力的能力，当外部环境发生变化时，组织借此识别外部环境的变化系数，并以此重新规划资源的配置。用此延伸至政府公共服务能力的理解上，公共服务的动态能力体现为公共需求的识别、公共服务的实现过程，即政府的需求识别能力、服务供给能力以及学习成长能力。需求识别能力指政府通过多元途径及时、有效地发现公共问题、识别公众需求的能力；服务供给能力是指政府提供能够覆盖和满足公众需求的多样服务的能力；我们将学习成长能力界定为政府针对服务供给结果和所识别到的需求之间的差距进行反馈与评估、学习与改进、创新与成长的能力。我们简要勾勒出地方政府公共服务能力构成的基本要素及关系，如图1-2所示。

地方政府公共服务能力首先在于供给能力，政府应识别、回应公共需求，并将此作为依据或目标，筹集资源、配置资源以提供充沛的公共服务，从而实现经济社会利益最大化，尽可能地满足公众需求。政府提供的公共服务是否实现了既定目标、计划和任务，即是否与公众需求对接，公众需求是否能满足或满足程度如何，可通过评价明确差距、发现问题，与此相对应，政府还须具备公共服务评价能力。当然，政府提供公共服务并非只有量和质两个维度，还有作为公共服务所特有的公共性。公共性不仅指公共服务是满足社会公共需要的社会产品，更强调它是公民平等享受的社会产品，这就决定了政府在供给、评价公共服务之余，还必须围绕着公共服务的价值取向，从量和质两个维度对公共服务的社会产品进行有的放矢的监管，与此相对应的是政府的公共服务监管能力，如图1-3所示。