第二章 地方政府履行发展职业教育职责的理论基础

第一节 职业教育是准公共产品

一、职业教育的不同诠释

职业教育作为教育结构中的重要组成部分，与其他种类教育一起构成一个完整的教育体系。厘清“职业教育”的内涵是认识政府履行发展职业教育职责的前提和基础。职业教育在不同国家与其他种类的教育在层次上存在不同程度的交叉和重叠，与其他教育并存。我国将教育划分为普通教育、职业教育、成人教育三大类，这是按照教育内容、层次和受教育者年龄三重标准划分的。学者在探讨“职业教育”概念时的侧重点不尽相同，导致目前有关职业教育的概念繁多。

国内外学者对“职业教育”提出了不同的定义。例如，美国学者杜威（John Dewy）很早就提出职业教育的概念，他认为“职业教育就是使学生将课堂所学知识转化为科学、熟练运用技术的一个经常性训练的过程”。马尔科姆·斯修贝克（Malcolm Skilbeck）等人将职业教育定义为：“这种教育无论是否以有偿工作的形式出现，都旨在为个人和团体日后的工作、生活做准备。”沃尔（G.I.Wall）提出职业教育是一个教育计划，精心选择全部或大部分教学内容，发展一些学生在专业能力依赖方面需要的最重要的能力。Giroux则认为职业教育强调与学生未来参与社区和国家经济领域相关的知识、技能和态度的发展。

在中国，作为近代职业教育的首倡者，黄炎培指出：“职业教育，以广义言之，凡教育皆含职业之意味，盖教育云者，固授人以学识、技能而使之能生存于世界也。若以狭义言，则仅以讲求实用之知能者为限，亦犹实业教育也。惟实业教育，兼含研究学说之意味，而职业教育，则专重实用，纯为生活起见。”也有学者强调职业教育的时代性和专门性。例如，董操在《职业技术教育手册》中提出：“职业技术教育是适应社会和经济发展的要求，在一定文化水平的基础上，培养受教育者将来从事某种职业的一种专门化教育。”王川认为，职业教育是指“职业教育者按照一定社会的要求和教育规律，为引导学生掌握在某一特定的职业或行业或某类职业或某类行业中从业需要的实际技能、知识和认识，通过一定的职业教育方式对有关资源进行有效利用，达到为促进社会生产方式发展和人类自身生产的一种实践活动”。陈拥贤将职业教育定义为：“以提升学生职业素质为意图，以学生从事一般职业作为努力的结果，是持续提升人们从事一般职业的素质教育活动。”顾明远在《教育大辞典》中将职业教育定义为：“职业教育是种特殊类型的教育，有广义和狭义之分。广义职业教育包括普通教育中的职业入门教育、准备从事各项职业的职业准备教育和职后进一步提高的职业继续教育；狭义职业教育则专指后两种教育。”联合国教科文组织（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organizaton, UNESCO）与国际劳工组织（International Labour Organization, ILO）对职业技术教育和培训的定义为：“除普通教育外，职业技术教育和培训涉及教育过程的各个方面，包括技术和与之相关的科学的学习，以及在经济和社会生活中各个领域与职业相关的人际技能、态度、理解和知识的获得。”

总的来说，职业教育的概念有广义和狭义之分，广义的职业教育（technical and vocational education and training, TVET）是指对各级培养技术人员和技术工人等应用人才所进行的教育及培训的总称。狭义的职业教育（vocational education, VE）即以技术工人为培养目标，传授某种技能型职业或生产劳动所需要的知识、技能和工作态度等的教育；广义的职业教育占据了越来越重要的地位，这是时代需要，也是全球各国职业教育发展的共同趋势，同时，广义的职业教育有利于学界更加深入、灵活地研究职业教育的发展机制和格局。众多学者对职业教育概念的理解，是基于他们对职业教育历史发展的事实和现阶段现状的认识和总结，为我们全面认识职业教育提供了很好的借鉴。本研究旨在探讨地方政府履行发展职业教育职责的主题，因此更倾向于联合国教科文组织的定义，因为其内容比较全面，基本上涵盖了现阶段我国和其他国家关于职业教育概念的认识。本研究中的职业教育是指：一定的机构或组织提供从事某种与人们的生活密切相关的工作或职业所需的知识与技能、不同形式的教育服务，从而提高就业能力和工作质量，促进学习者个人的全面发展，既包括学校形态的职业教育，也包括职业培训。

二、从公共产品分类看职业教育的属性

（一）公共产品的分类

公共产品是指政府向国民提供的各种服务的总称，公共产品包括的范围较广，如国防、治安、司法、行政管理、经济调节等。此外，由政府提供经费而实现的教育服务、卫生保健服务、社会保障服务等也是公共产品。目前，受到最广泛认可的公共产品的定义是美国经济学家保罗·萨缪尔森（Paul Samuelson）提出的，他认为公共产品是“一种一旦为某些消费者生产，就可以被其他消费者消费并无须支付额外费用的产品”。萨缪尔森所阐释的“公共产品”是指具有非竞争性和非排他性的产品（或服务）。这些产品是非竞争性的，因为它们可以被任何数量的人所消耗而不被耗尽，例如国家建设的公共健身广场、公园等公共产品。另外，它具有非排他性，即一人的使用而同时不会将他人排除在使用者范围外。一些商品同时具有这两种品质，而更多的产品只拥有其中一种特征，这种公共产品可以被认定为不纯的公共产品。例如，“俱乐部产品”（club goods）的概念是针对具有竞争力但又具有非排他性特征的产品而提出的。在萨缪尔森的理论框架下，私人产品是既有竞争力又有排他性的商品。

由上述可知，社会产品按照公共产品的两个特性，可以被划分为纯公共产品（pure public goods）、非纯公共产品（impure public goods）以及私人产品（private goods）。纯公共产品意味着该社会产品同时具有“非排他性”和“非竞争性”特征。公共产品的非排他性是指一个人消费该种公共产品并不排除其他人对该种产品的消费，甚至也不减少其他人对该种产品的消费。但是很少有公共产品同时兼有这两个特性，事实上大多数公共产品既含有私人特征，也含有公共特征，这类社会产品称为非纯公共产品，亦称准公共产品。而准公共产品可进一步细分为俱乐部产品，以及公共资源（common resources），也称“公共池塘资源”（common-pool resources）。前者是具有完全“排他性”特征和部分“竞争性”特征的产品；后者是由一种活动导致两种或更多产出且其在公共性的程度上有异的“联合产品”（joint produces）（见图2-1）。

除根据公共产品的排他性和竞争性两个特征的经典分类标准之外，还存在其他的分类标准。例如，根据公共产品自身的社会和自然属性，可以分为制度性、物质性以及文化意识形态类等公共产品。再者，根据公共产品的外溢性范围，可以分为全球性、国家（地区）间区域性、单一民族国家全国性、国家内区域性以及地区性等公共产品类型，或者可以分为全国性公共产品（national public goods）、地方性公共产品（local public goods）以及混合产品。

在本研究中，对产品的划分主要依据上述产品是否具有排他性和竞争性，将公共产品分为纯公共产品和准公共产品，然后再根据职业教育的特征对其产品属性进行分析。

（二）作为准公共产品的职业教育

在世界范围内，义务教育一般都是由政府提供，而且是每个适龄儿童都必须接受的教育，所以，它是一种纯公共产品。对于职业教育的产品属性的探讨是认识职业教育供给问题的逻辑起点，也是决定政府与市场在职业教育供给中如何定位和进行分配的重要理论前提。关于职业教育产品属性的讨论尽管目前尚未有一个明确的定论，但是大多数学者把职业教育划归为准公共产品。

根据萨缪尔森有关公共产品的经典定义，公共产品的特征是非竞争性的消费，一个人的消费不会因为另一个人的消费而减损。而准公共产品就是介于纯公共产品与私人产品之间的，同时具有较高外部效益的公共产品。

职业教育具有一定的“非排他性”，这主要体现在：在一定合理的条件下，一个人接受职业教育，交付规定的学费，这并没有排斥其他人接受职业教育。但是一个人只有达到上学年限，满足所规定的入学要求，并且，为保证职业教育的教学治理和有效运行，需要对职业教育的各方面有所协调。在前述这些情况下，职业教育才存在排他性。另一方面，职业教育不具有完全的非竞争性，即增加一名职业教育的学生，则增加的边际成本几乎等于零，即不影响他人所享受的职业教育质量。在职业教育中，政府承担了财政补贴责任，因此，增加一个人消费而导致增加的边际成本等于在该制度下接受职业教育的成员的平均成本，从而导致总成本的增加。然而，在一定时期内，政府对于职业教育的投入是有限的，这样就导致了职业教育产品的消费具有竞争性，但由于社会认识的偏见，和普通教育相比，职业教育相对受到冷落，因此，职业教育产品具有一定的非竞争性。此外，职业教育具有较强的正外部性，即通过提供稳定的职业教育，可以丰富教育体系，满足人们的教育需求，提高竞争力和就业率，适应时代需要，有效地维护社会稳定等。因此，职业教育是介于公共产品与私人产品之间，有较强外部性的准公共产品。

职业教育是面向受众群体最为广泛的教育类型，其提供的是公共产品，具有明显的公益性质，其发展直接关系社会就业与教育公平，关系民生发展与公民幸福。随着科学技术的迅猛发展，产业领域的技术结构和职业结构变化不仅对人们接受职业教育提出了要求，而且也为人们向上进行社会流动提供了空间和可能。接受教育是现代社会成员生存发展的基本要求和必备手段，而教育的差别常常导致社会地位的差别，教育的发展必然推进社会阶层流动的加快，很多国家在职业教育领域采取的积极政策正是对职业教育促进社会分层和社会流动的肯定。我国职业教育承担着培养新型农民、缩小城乡差距、促进社会和谐的历史使命，加上国家对社会弱势群体发展及其生存公平、教育公平的更多关注，职业教育在很大程度上承载着推进阶层流动和教育补偿的社会功能与内在价值。

因此，我国职业教育是具有不完全排他性和不完全竞争性，同时具有较强外部收益性的准公共产品。这就决定了在职业教育发展的过程中，政府和市场两个主体参与的必要性。这为政府和市场参与职业教育办学提供了理论依据，也为政府和市场在职业教育发展中的责任、限度及其协同提供了理论支持。职业教育的决策和执行都需要通过政府和市场之间协调重组的新型伙伴关系来实现。因此，应进一步厘清政府和市场在职业教育供给中的责任分担和行为边界，以此来促进整个职业教育的协调、健康和快速发展。

作为准公共产品，职业教育是可以通过一定的市场手段来满足群体需求的。所以，市场在一定程度上参与职业教育的发展具有理论依据，也具有一定的合法性。虽然准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的社会产品，但其公共产品的属性更多，作为地方公共权力的代表者和执行者，地方政府有责任通过多种途径提供足质足量的公共产品。这其中就包含了准公共产品，允许市场介入准公共产品的提供，只是丰富了其投入途径和机制，但主导者依然是地方政府。因此，地方政府不应以投入主体多元化为理由而淡化自身的责任。