一、导言

自20世纪90年代末期以来，土地财政成为中国各地方政府普遍存在的现象。根据中国国家统计局的数据，中国的土地出让收入从1999年的514亿元到2015年的2.98万亿元，16年间增长了57倍，年均上涨高达36.22%，其中，在2013年的土地出让收入达到历史最高值，规模高达4.37万亿元，占地方一般公共预算收入的63.29%。由此可见，地方政府财政对土地出让收入的依赖形势非常严峻，这个现象引发了社会各界的广泛关注和激烈讨论。土地财政是土地公有制和经济市场化背景下产生的“中国特色现象”，既带来一系列积极效应，也伴随着潜在的危机。因而，分析土地财政背后的影响机制非常重要，除了帮助我们了解土地财政的成因，理解中国的土地财政问题之外，也能帮助我们思考应对政策，避免土地财政对社会经济带来的潜在危机。

在本篇研究中，我们从地方政府行为激励的角度分析土地财政的问题。具体来说从以下四个方面。

第一，地方政府的土地财政现状和成因研究。我们首先对土地财政的统计口径进行了梳理，并概括为大、中、小、微四种口径。近20多年来，地方政府对土地财政的依赖度迅速扩张。一方面，土地财政调动了地方政府的积极性，带来了大规模的土地出让收入，从而在完善城市公共基础设施、吸引投资、促进经济增长方面产生了正面作用，这也推动了城市化和工业化的进程。但是，土地财政的膨胀也带来了各种风险和威胁，比如房地产市场的泡沫，对产业结构和实体经济造成的不利影响等。

对于土地财政的成因解释，我们总结和梳理了目前学术界的三种理论：(1)制度缺陷说。政府对农地征收的垄断和土地变更的用途管制是土地财政的基础，这一土地制度使得地方政府可以大量低价征地，再通过对土地供应一级市场的实质性垄断，来实现土地出让收入的最大化。(2)财政压力说。土地财政是基层政府的财政压力导致的，分税制改革使得地方财政经常面临“入不敷出”的财政压力。因而，地方政府不得不寻求其他的收入来源弥补自身的财力缺口，土地财政则是其主动“突围”的一个结果。(3)政绩考核与地方竞争说。在干部管理体系驱动下，地方政府的领导官员为了提高晋升机会，会非常注重辖区内的GDP和财政收入，那么地方政府实施“土地财政”行为就有了内在激励。这三种假说为我们提供了理解土地财政问题的基础。

第二，了解土地成因的不同假说之后，第二部分文章则着重于分析各地方政府的土地财政依赖程度。有研究指出，“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离，在基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。因此，为了更为全面客观地对土地财政进行评价，我们从土地出让收入、土地直接税收、土地间接税收、土地抵押贷款和土地财政结构等五个维度，来分析各级政府对土地财政的依赖程度。其中，就各省级土地财政而言，从绝对值来看，北京、上海和广东的地价水平位居全国前列，土地出让收入、土地直接税收、土地间接税收和土地抵押贷款的绝对值排名均非常靠前，但是土地出让收入、土地直接税收与地方一般公共预算收入的比值均较为靠后，土地财政的结构偏离程度也相对较小。而浙江的土地出让收入是一般公共预算收入的88.60%，排名全国第一。但浙江土地财政结构偏离程度严重，土地出让收入是土地直接税收收入的5.18倍，堪称全国最为依赖土地财政的省份。

第三，土地财政与地方政府财政支出研究。在现实的实践中，我们观察到地方政府支出和出让土地的地价存在着正相关性的特征事实。考虑到土地财政在地方政府的财政的重要性，我们试图解释这种相关性的背后的影响机制。我们首先构建了一个局部均衡模型来进行解释，研究发现当地方政府意识到政府财政支出会对企业产出作用巨大时，便会通过索取更高的土地出让价格，来转嫁土地重置的成本给企业。因此，政府财政支出会导致土地出让价格的增加，两者之间存在着显著的正相关关系，但是并没有因果关系。

在实证分析的过程中，我们利用了2009—2014年的101个地级市城市数据，对工业用地地价和政府财政支出进行了回归分析，实证研究的结果符合理论模型的预期，我们发现两者之间存在着显著的正相关关系。我们也进行了一系列的稳健性检验，比如使用空间固定效应的方法，控制地级市官员的个人特征，如年龄、性别、教育、任期一级是否在本地出生或提拔等。研究结果表明，政府支出与土地价格，特别是与工业用地价格的正相关关系是非常稳健的。这反映了在某种程度上，财政支出的增加加剧了地方政府的土地财政。

第四，我们利用土地财政与地方政府政治周期的研究，探讨和分析地方政府的行为激励。在干部管理体系驱动下，为了提高政治晋升的机会，地方政府的官员往往会采取利用土地财政的政策，从而在最大程度上促进辖区内的经济发展和增加当地的财政收入。具体而言，鉴于不同的土地出让方式，即协议或拍卖，会带来不同的经济后果，各地方政府会操纵土地使用权的出让方式，并进行“逐底竞赛”，来吸引工商业投资等。在面临着政治周期，即五年一次的党代会时，地方官员更会选择操作土地财政的政策来增加影响。

我们首先构建了一个理论模型，刻画土地财政和政府政治周期的关系。模型结果显示，为了增加晋升的机会，地方政府官员在省级党代会召开前夕，会非常注重辖区内的经济绩效，并会通过增加协议出让的土地和减少通过拍卖出让的土地数量来达到其目标。为了证明此假设，我们使用中国2003—2012年的283个地级市的面板数据，进行实证分析。研究发现，在省级党代会召开期间，地方领导会对土地出让方式进行操作，在这段时间里，地级市领导会选择增加以协议出让土地的份额，从而吸引投资提高晋升机会，并且降低以拍卖出让土地的份额，以提高商业/住宅用地的财政收入。而这种模式在省级党代会结束后不太显著。这表明，中国的政治周期不仅与财政预算安排有关，而且与土地的空间分配相关。一个地级市领导有策略地倾向于通过协议或拍卖的方式来操控土地的出让情况。由此可见，地方官员的财政行为和土地政策偏好是被政治体制所束缚的，土地财政与地方政府的行为激励密切相关。

为了更详细地阐释这些问题，在下文中我们将一一进行分析。