2.2 浙江省扩权改革典型实践历程

2.2.1 市管县、省管县体制

省、市、县是我国从20世纪50年代一直以来的科层体制，通常表现为“市管县”和“省管县”两种基本组织模式。近些年来，随着社会经济的发展，处于省、县两级中的市似乎更加展现出了科层制固有的弊端，体制转变成为趋势，尽管这样的转变并不是突变，省、市、县三者之间的博弈依然存在。

2.2.1.1 “市管县”体制的形成及模式效应

1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行“市领导县”体制，改变了以往“地区”“专区”的一些说法，并逐步在一些经济较发达地区开展试点并推广。这个时期的“市领导县”是为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，促进工农业的相互支援，便利劳动力的调配。1959年9月17日第二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式将该体制确立了下来。

改革开放初期，由于城市经济的快速发展，长期实行市县分治的行政管理体制使得城乡二元经济的弊端逐步被放大，两者之间差距不断加大。在此背景下，为了加快城乡一体化建设步伐，中共中央于1982年发布文件，决定在经济比较发达的地区试行“市领导县”体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。此后，地市合并，城市升格，建立“市管县”体制成为行政改革的主要取向。中共中央又于1983年、1999年两次发文《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》和《关于地方政府机构改革的意见》，要求“地市合并”，并明确了取消地区建制，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。由此，“市管县”成了名噪一时的行政体制称谓。在这个体制改革过程中，江苏省最早于1983年开始撤销原来的7个地区，随后，辽宁、广东两省也先后撤销所有地区，全面实行“市管县”体制，地级市与所辖县、县级市的关系确定为领导与被领导的行政隶属关系，县的发展必须服从市的发展需要。

推行“市管县”体制的过程是区域行政资源和经济资源再配置的空间过程（马斌，2009），体现在具体的操作中主要表现为三种形式：①地市合并，即当时的地区行政公署与该行署驻地的地级市政府实行机构合并，建立新的地级市政府；②县级市升格为地级市，这其中包括原来的县级市和新设的县级市；③县直接升格为地级市，地级市形成以后统一领导管理周边的县。

“市管县”体制较好地统一了市域范围内的各种资源，形成了以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系，促进中心城市的发育、成长，避免市县重大基础设施重复建设以及城市化过于分散，因此该体制对于我国区域经济发展和城市化进程推进起到了至关重要的作用。同时在行政区划与经济区域比较一致的情况下，该体制也有利于运用行政力量推动经济改革和组织经济活动。

“市管县”体制是一定历史条件下的产物，带有明显的计划经济体制色彩，其根本目的是借用行政手段推动城乡经济共同发展。随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，这种适应计划经济年代的行政区划体系，因层级过多，问题日益显现。

2.2.1.2 “省管县”体制实践及经验

“市管县”体制尽管在促进我国经济发展、政治稳定、社会进步方面曾起过重要的作用，但是在这种体制下，增加管理层级提高了行政成本，能级弱的地级市并未起到带动所辖县的发展的功能，还可能剥夺了县级利益，同时也不利于城市化的质量提升（张占斌，2009；陈喜生，2009）。因此，可以考虑把减少层级，实施“省直管县”作为行政区划改革的突破口，由此实现上下联动，减少中间层梗阻。

浙江省“省管县”体制的具体实践体现在三个方面：①实行了财政意义上的省管县体制；②实行了县（市）委书记、县（市）长由省里直管的干部管理制度；③多轮“强县扩权”赋予县社会经济管理权限。

1953年，中央提出取消大区一级财政，增设市（县）级财政的要求，浙江省当时普遍建立了市、县级财政，并直接接受省级财政的统一领导。1982年，以《中共中央国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》为标志，全国“市管县”体制全面兴起，截至2005年底，全国有近八成的县一级政府受地级市的领导（谢雯菁，2013），浙江省也推行了“市管县”体制，但除杭州、宁波外，其他地区并没有实行严格意义上的“市管县”体制。

1993年，国家分税制改革后，浙江在坚持“省管县”财政体制不变的情况下，没有像全国其他地方那样实行分税，而是变分税为财政递增综合分成，并且针对各县市的不同情况，采取“分类指导”政策（朱群英，2007）。对待发达县，实行“亿元县上台阶”政策，即1994年起，一次性给予30万元奖励，此后以地方财政每年增加3000万元为一个台阶，每上一个台阶给予奖励20万元。对于个别欠发达县和贫困县，则推出“两保两挂”，即1995年起，规定这些县市在确保当年财政收支平衡和确保完成消化历年累计赤字任务的前提下，省财政的体制补贴和奖励与地方财政收入增长挂钩，财政收入每增长1百分点就补助0.5百分点，财政收入每增长100万元就奖励5万元。这些措施极大地调动了县市的积极性，浙江财政总收入显著增长，增强了省级财政的宏观调控能力，促进了县域经济的发展。

到1994年，作为改革开放的成果，仅30个发达县的财政就占到省财政盘子的70%，但是这些经济强县在经济事务、社会事务管理中也碰到很多问题。浙江先后于1992年、1997年、2002年三次出台政策措施，开展经济强县扩权改革。特别是在2002年，浙江省将本属于地级市经济管理的权限推广至萧山、义乌等20个县（市、区），涵盖了外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省、市两级政府经济管理权限的各个方面，使得浙江省县域经济的强大更为突显，数量在“全国百强县”中始终名列前茅。

尽管“省管县”和“市管县”无论从理论上还是在实践过程中，都是非常有争议的问题（陈喜生，2009），但是浙江省在“省管县”的实践中满足了适应自身经济社会发展的需要，也获得了实践这种体制的主要经验：①制度为改革前提，随着政府职能的进一步转变，服务型政府的开展要求信息、项目、资金等各类要素在行政管理体系中的传递层级要减少，管理幅度可以增加，行政成本的降低也使得地区行政地位和经济地位提升；②以财政体制作为改革的抓手，浙江省“省管县”体制的成功，很重要的一点就是在财政收支划分、预算资金调度、财政年终结算等方面由省直接分配下达到县，从而有效地激发了县域发展经济、增强财源的积极性。

2.2.2 “强县扩权”改革实践

浙江省在推动“省管县”体制过程中，不仅采用了财政省管的措施，还采用了富裕县与贫困县结对、“亿元县上台阶”等各种政策来调动县域经济发展的积极性，伴随着改革发展成效的体现，浙江省又开始了扩大县（市）经济管理权限的体制改革，即“强县扩权”。

1992年，浙江省出台《关于扩大十三个县市部分经济管理权限的通知》（浙政发〔1992〕169号），扩权对象包括余杭、萧山、慈溪、鄞县（今宁波市鄞州区）、海宁等。主要改革内容是扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权等，尽管在实施过程中这些权力由于报批过程复杂并没有真正放下来（谢雯菁，2013），但这次标志性的权力下放意味着今后县域将会拥有自主审批权，可以自由灵活地进行经济建设、引用外资等，地方经济能动性更加容易发挥出来，是浙江省“省管县”体制真正意义上的开端（金雪梅，2013）。

1997年，杭州市进行行政区划调整，将萧山市和余杭市一部分沿江经济发展良好的城镇划归杭州市区划之下，为了间接对这两个县级市进行弥补，浙江省进行了多项市级权力的下放，包括土地管理、基本建设、金融等审批权限，意图通过放宽政策上的限制促使两个市能够获得经济发展上的优势。

2002年，在前两次放权实验获得一定成效之后，按照“能放就放”的原则，进一步扩大“省管县”体制实行范围，浙江省下发了《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县（市）经济管理权限的通知》（浙委办〔2002〕40号），将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给绍兴、乐清、慈溪、温岭、诸暨等17个县（市）以及鄞州、余杭、萧山3个区。这次下放权限主要涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类。2003年，《浙江省人民政府关于进一步深化省级行政审批制度改革的实施意见》（浙政发〔2003〕35号）提出，“浙委办〔2002〕40号文件明确已经下放到17个扩权县（市、区）的审批权限，要进一步下放到所有县（市、区）”。此次扩权范围和力度远远超过了前几次，既表明了浙江省对改革创新成果的肯定，又显示出浙江省加快发展县域经济的决心，县级政府史无前例地拥有了更多自主权，主观能动性更加突出。

2006年，中央在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出为了理顺省级以下财政管理体制，可以在有条件的地方实行省管县的财政管理体制。这无疑是对浙江省前期开展的省管县体制持肯定的态度。2006年11月，浙江省下发《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》（浙委办〔2006〕114号），提出这次的扩权不再局限于经济管理层面，还要进行社会管理权限的改革，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限，共计472项，义乌市还获得了调整优化政府机构和人员编制、对现有机构及其职能进行整合等“特权”（周仁标，2011）。

在具体的实践过程中，各县市的主要做法是移交相应的扩权事项—落实扩权事项—完善相关配套制度，三个环节相互串联、层层递进。省政府、市政府分别以交办、委托、延伸机构等形式，通过文件下发明确具体的下放权限事项，并向社会告知；各个职能部门则积极与上级部门沟通衔接权限移交的手续、承接相关文件文书等，不断落实扩权事项，逐步进入正常运行轨道。此外各地市还出台了相关实施意见，对扩权期间的工作进行强调，法制部门也通过通知积极配合扩权过程中的事项法律依据、执法职能、执法程序等方面的工作，使得“强县扩权”改革政策能够较为顺畅地开展。

持续有效的政府管理体制改革，使得浙江省的县域经济持续发展。浙江省财政收入平均每年以25%的速度递增，县域经济总量占到全省经济总量的80%，成为中国县域经济最发达的省份。2007年，全省58个县（市）的地方财政收入均超过了1亿元，其中24个县（市）的地方财政收入均超过10亿元（周仁标，2011）。

浙江省的“省管县”体制有着一脉相承的改革延续，如果说财政体制的省管是省县府际政治体制改革的一块敲门砖，那么这块敲门砖叩开的不仅仅是县级政府获得更多的发展资金，而是获得了这种改革能够成功的关键经验，能够更加深入推进政治体制改革的一种机会。“强县扩权”在某种程度上取得的成效和经验，成为镇级政府开展体制改革的最为有效的案例，乡镇管理体制改革也立刻被提上日程。

综上，浙江省从政治体制改革伊始就推行“省管县”，这种敢于创新和承担风险的魄力营造了良好的改革氛围和环境，“强县扩权”的成功积累了良好的实践案例和经验，两者的结合最终使强镇扩权改革水到渠成。