军机处与18世纪清朝的国家构建

——以新疆纳入版图为核心

刘文鹏

一 本文研究宗旨

本文是针对学界的两个问题做出的反思：一是关于军机处的研究，二是关于藩部管理体制的研究。

（一）关于军机处的研究

军机处作为中国最后一个王朝的政治中枢权力机构，是继明朝以内阁制度取代在中国封建社会延续一千余年之久的丞相制度之后，对传统社会政治中枢机构的又一次和最后一次变革，也是满人入关后，对其原有中枢机构议政王大臣会议的自我超越，在中国传统政治制度变迁中具有“终结者”的重要地位。凡关乎清代政治制度的研究，必言及军机处。有一种结论在学界的共识性已经达到很高的地步，即“军机处是封建专制主义中央集权高度发展的产物”，“这标志着中国的封建专制主义从此到了高度发展的阶段”。这在清代历史乃至整个中国历史的叙事中已成为一种标志性话语。

显然，这样的研究是以中国历代皇权与相权、内朝与外廷关系为视角，是把军机处放在中国古代皇权专制往复发展、不断加强的过程中进行审视，我们不妨称之为“专制思维”。在这种思维中，皇权是主体，军机处是“附庸”或“附属者”，是专为论证“专制集权强化”这条主要历史线索而服务的。它决定了以往史学界研究军机处停留在这样几个方面：

第一，为什么要设置军机处？政治意义何在？主要存在三类说法，一是强化皇权专制，抗衡满洲贵族，或消除其他制约皇权的因素。二是更好地行使皇权，保证皇权行使的有效性，而不是强化独裁。三是就事论事，只强调军机处为西北军需而设。

第二，军机处的成立时间。关于这个问题的争论非常激烈，有雍正四年说、七年说、八年说等三种说法。

第三，军机处的权力特点如何？从维护皇权专制一统的角度来看，研究者对军机处职能关注最多的是这个机构在上谕起草和廷寄方面的作用，“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”，以此衬托出军机处对皇权的依附和维护的特殊关系。同时，军机大臣为兼职、无定员、无衙署、无属员、职权不固定等特点，也使得研究者得出结论：清朝借助军机处消除了以往历史上影响皇权顺畅运行的各种窒碍。

由此可以看出，在这种“专制思维”影响下，对军机处的研究表现出两个方面的不足：一是重最初起源、轻后期发展。学者们热衷于争论这个机构何时设置、为何设置，这些问题决定了军机处研究的主要时段集中在清代的雍正、乾隆时期，而对乾隆以后从18世纪后半期到19世纪直至清末，军机处在国家政治生活中的地位和作用，学者们几乎没有涉足。这其中所包含的思维逻辑在于：既然已经完成了军机处产生根源的论证，证明了其对皇权专制的辅助功能，而清代皇权一直强大，那对军机处的解释似乎也就全部完成了。

美国学者白彬菊在其对军机处专门研究的著作中指出，在雍乾时期已经发挥过巨大作用的军机处直到嘉庆时期才被列入会典之中，由一个内廷机构转变为一个外朝的政府机构。她探讨了嘉庆时期对军机处的改革，认为嘉庆帝曾试图对权势太大的军机处进行改革，但只是小的修修补补，无法根本动摇军机处作为中枢机构的霸权地位，“皇帝和国家都已离不开它”。然而，白彬菊并没有研究进入19世纪以后的军机处到底如何在发挥着巨大作用。

二是重视军机处与皇权的关系，缺少对其在国家层面作用的分析。在这种有皇权无国家的“专制思维”之下，军机处被当作皇帝的心腹机构和皇权附庸机构看待，对于它在清代“国家”政治中的作用缺少关注。虽然嘉庆、光绪会典中有专章介绍军机处的各种职责，学界也时而引用，却很少有人分析军机处为什么会有那些职责、如何获得那些职责。进一步而言，我们看不到乾隆以降军机处在国家发展中的政治作用，也看不到它作为一个政府中枢机构的主体性，不知道19世纪的军机处如何运转，也无法理解《清史稿·职官志》中为何将军机处视作清末责任内阁的前身，而原来的内阁则被合并到翰林院之中。

（二）关于藩部管理体制研究

理藩院的前身为蒙古衙门，成立于1636年，1639年改称理藩院，一直负责蒙古地区事务的管理。理藩院“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚，尚书、侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以布国之威德”。19世纪40年代，李兆洛在《皇朝藩部要略》序中将清朝对藩部地区的管理描述为“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，这种原则被认为是承袭和发展了中国历史上传统的“羁縻政策”。李兆洛的观点被传承一百多年，至今仍不失为一种极为精炼的概括，为很多后世学者所推崇。自清朝结束后，为清朝撰史者如萧一山、王戎笙、戴逸等，都持此说，认为清朝以理藩院管理蒙、藏、青海等藩部事务，尊崇各部族首领和既有体制，因俗而治，获得成功。

然而，这种观点忽略了清朝沿西北两路在藩部地区密集设置将军、大臣的作用和意义。既然以羁縻政策为内核的藩部体制如此完善，那为什么清朝还要在18世纪下半期，就是在藩部体制运行了一百年后，建立起一套将军、大臣驻防体制呢？

而且，过多地强调藩部体制的作用，强调清朝在边疆地区的统治建立于藩部首领效忠的基础上，也是美国“新清史”所谓“帝国主义”理论的一个重要内容。“新清史”认为大清帝国在新疆等边疆地区推行“帝国主义”政策，根据之一是清朝以来边疆地区的社会精英展开和实施自己的统治。这些问题非常值得我们反思。

张永江在这一方面的研究表明，清朝对藩部地区的管理早已超出了传统的羁縻原则：“（理藩院和将军、大臣）两大权力系统虽各有重点，但又互相交叉，国家权力触角深入土司系统以外所有的边疆民族地区。而且两大系统权力均来自最高统治者皇帝，直接对皇帝负责，这是以往历史上所不曾有过的。”然而，张永江并没有对将军、大臣驻防体制的形成、权力特点等做更多的探讨，没有解释理藩院体制与将军、大臣体制权力的不同，没有解释国家权力是如何深入边疆民族地区的。一个更重要的问题是，在如此广阔范围内建立起来的将军、大臣体制，清朝中央如何对其统辖？由哪个机构统辖？

华立注意到军府体制建立后，伊犁将军、乌鲁木齐都统掌握着西部蒙古旧地管理的实权。通过分析伊犁将军和乌鲁木齐都统之间的职权关系，她指出天山南北事务名义上由伊犁将军统辖，实际上由于新疆独特的社会环境，伊犁将军无法对全疆简单实行一元化的直辖管理，需要划分区域并由其他高级军政官员来分担职责。华立分析了新疆军府体制之下理民体制的建立和满汉官员如何管理地方基层社会的问题，这种国家权力日渐向新疆基层延伸的现象，不仅存在于东部已经建立州县的乌鲁木齐地区，而且，即使在伊犁将军直辖的北疆很多地区，乾隆以后也逐渐“经历从理民同知到抚民同知的民政体制的变化”，只是还没有过渡到州县制度。但是她并没有关注伊犁将军之下驻防大臣本身职权的特点。

综上所述，军机处研究和藩部管理的研究分别都有各自之不足，这也是两个看上去距离较远、缺乏联系的问题，至少很少有人去探讨两者之间的关系。然而，本文认为从18世纪中期开始，清朝对藩部地区的管理重心有一个从理藩院体制向军机处统辖的转变。

要探讨这种内在关系，需要有两种思维的转变。首先是将军机处的研究从“专制思维”中解脱出来，置于国家层面重新审视它的政治作用，去发现作为中枢机构的军机处与藩部管理之间的关系。其次，需要用“国家构建”的观念来审视清朝在18世纪下半期如何将新疆纳入版图的政治行为。军机处统辖之下的将军、大臣体制的实施，属于国家构建的重要环节，其目的是在边疆地区推行强权政治，把国家权力逐渐延伸到边疆社会的基层。完成这种国家构建行为的一个关键因素是确立起军机处在其中的主导地位。