中国宏观经济分析与预测(2017-2018):新常态迈向新阶段的中国宏观经济
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第二篇 分报告

中国经济转型中的改革拖延治理与新动能构建

刘瑞明

摘要

在“新常态”的背景下,中国未来能否实现持续健康的经济增长,依赖于改革顶层设计的完善程度和改革的执行力。但是,长期以来,中国的改革进程表现出一个典型事实:由于改革具有“成本现付,收益未来”的特征,各个地方在进行改革的时候往往会采取拖延行为,对中央的改革部署落实不力,这导致现实中改革的进度往往要落后于预期的改革进度,产生“改革拖延症”。本文在行为经济学的框架下引入地方决策者的认知偏差,构建分析中国经济转型进程中的“改革拖延症”的基础模型,指出“改革拖延症”是各个地方决策者短视认知偏差下的理性行为。进一步,本文通过将行为经济学和机制设计理论相结合,提出针对中国的“改革拖延症”可行治理方案,形成新动能构建的有效措施。

关键词:改革拖延症;行为经济学;经济转型;新动能

一、引言

经过长达40年的改革开放,中国的经济改革经历了长足的进展,取得了举世瞩目的成就。但是,如果仔细观察中国的改革,就会发现有两个事实值得关注:第一,各个地方在进行改革的时候往往会采取拖延行为,这导致现实中改革的进度往往要落后于预期的改革进度(卢新波,黄滕,2011),产生“改革拖延症”(reform procrastination)。而且,从现实来看,这种“改革拖延症”的严重程度在各个地区之间是不同的。第二,在经过了长时间的渐进式改革后,中国的改革目前已经步入攻坚期和深水区,那些改革不成功的领域往往是很多年拖延累积的后果,对于守护改革成果造成了巨大威胁,改革依然任重道远。大量改革实践虽然为下一步改革积累了丰富的经验,但是那些容易改革的问题基本改革完毕,剩下的改革几乎都成为“硬骨头”,需要解决的问题十分繁重,改革变得复杂而棘手。这两个事实引发的疑问是:为什么各个地方会患上“改革拖延症”?为什么各个地区的症状会有所不同?而且,从时序来看,随着改革进程的不断推进,为什么人们觉得改革的难度越来越大?

与如上事实紧密相连的两个问题是:第一,中国改革的进程究竟是如何演进的,其受到哪些因素的影响?如何理解中国过去的改革进程及其差异?现有的大量研究发现,市场经济发展的过程中本身具有极化效应,由于改革进程的不同,各个地区的差距在不断扩大,而且这一趋势在中央政府的偏向性发展战略下得到了强化(Demurger等,2002; Fleisher和Chen,1997)。如果不能有效采取缩减地区差距的措施,那么各个地区的差距在市场经济的极化效应下很可能继续扩大。发展差距的不断扩大可能使得中国陷入“一个中国,多个世界”的尴尬境地。从长期发展来看,这将可能带来中国经济上的不平衡和政治难题。因此,一个迫切需要解答的问题摆在了学界面前:为什么各个地区的改革进程明显不同?

第二,中国未来的改革依靠什么?改革动力何在?改革的激励机制如何设计?尤其是当中国持续进行了40年的改革开放后,改革从最初的“帕累托改进式改革”转变为“非帕累托改进式改革”,改革的动力在逐渐消退,而改革的阻力在不断加大。当改革步入攻坚期和深水区的时候,我们只有在充分认知历史的基础上,才能够进一步梳理中国改革未来的演进动向。在中国改革进行了40年后的今天,中央政府、地方政府和人民都意识到了改革的紧迫性,但是在如何促进改革加速落地的问题上,很难形成一致认识。十八届三中全会再次吹响了改革的号角,形成了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),《决定》就中国未来的经济改革进行了全面和深入的部署。然而,在改革战略已经形成后,如何实施就成为改革成败的关键问题。

基于此,本文试图抓住中国的体制改革这一核心,放弃理性经济的假设,在行为经济学的框架下分析各个地方的“改革拖延症”。一个基本的思想是,中国从计划经济向市场经济的转变主导了中国的改革进程,而在改革的过程中,由于改革具有“成本现付,收益未来”的特征,各个地方政府在决策改革程度的过程中,存在着一定的认知偏差,即过分注重现期收益,忽视长期收益。在存在认知偏差的情况下,各个地区在实际决策时往往会产生不同程度的拖延行为以规避改革成本的分担,这样就决定了“改革拖延症”的产生。这一发现意味着,如果我们意图对“改革拖延症”有所作为,就必须充分考虑决策者的认知偏差,对不同特征的决策者设计不同的激励方案。

本文剩余部分的安排如下:第二部分进行文献述评,在充分梳理文献的基础上指出本文的思路;第三部分在行为经济学的框架下,拓展双曲线贴现模型对“改革拖延症”进行分析,得出可验证的假说;第四部分进行拓展分析并得出政策启示;第五部分是结论。

二、文献述评

(一)中国的政府主导型经济与政府内部激励机制的重要性

20世纪70年代末的中国改革开放,是在国内外形势的双重逼迫下开始的。回首观望,中国经济改革的动力来自长期以来计划经济体制的“压力反馈”(刘瑞明,2011),这集中体现在无效率的计划经济体制下,人民生活迟迟得不到改善,形成了人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。在此背景下,“以经济建设为中心”成为全国上下的工作重心,整个社会的集体转向使经济增长第一次在我国获得广泛共识。

在这样的历史背景下,中国改革开放的本质,就是改变原有的计划经济体制,不断解除国家在经济领域的管制,不断缩小计划体制的管辖范围(杨开忠等,2003),从而使市场逐渐在资源配置中起主导性作用。事实上,中国改革开放初期的经济增长,绝大部分应该归功于一系列制度上的变革。大量的研究成果也表明,正是不断的制度变革,形成了一系列“有效率的经济组织”(North和Thomas,1973; North,1990),最终推动了中国经济的快速增长。

那么,这一大规模的制度变迁是如何产生的呢?对于中国的制度变迁,自20世纪90年代以来,学界提出了“诱致性制度变迁理论”“强制性制度变迁理论”“阶梯式渐进制度变迁模型”“中间扩散型制度变迁方式”“制度变迁方式三阶段论”“制度变迁主体角色转换假说”等多种假说来解释(Lin,1989;黄少安,1999,2000;杨瑞龙,1998;杨瑞龙,杨其静,2000),但是,不管各位学者的立论如何,他们都承认政府是推动制度变迁的重要力量。这是因为,改革互动其实是一个政府放权的过程,“自上而下”的改革是政府主动推行的,其主导力量更多是在政府。即便是“自下而上”的改革,没有政府的“首肯”和“默许”,也是寸步难行。因此,在中国渐进式改革的初始阶段,权力中心是改革的倡导者和组织者,黄少安(1999)也认为,在中国制度变迁的特定时期,政府扮演了制度变迁的主体角色。

在转型经济学文献中,人们进一步认识到,或许对于从计划经济向市场经济转型的中国而言,政府主导的制度变革是转型国家必须经历的一个过程(黄少安,2000)。首先,由于制度本身的规模报酬递增属性和在制度变迁中的路径依赖,再加之中国作为一个疆域、人口的双重大国,地区差距巨大,仅仅依靠“自下而上”的诱致性制度变迁会使得新制度的供给不足,因此政府介入成为必要。其次,政府在资源配置和政治力量上相较社会其他利益集团有巨大的优势,同时政府自身的政治经济利益也需要通过制度创新来实现,因此政府主导型的制度变迁有可能在资源配置中更有效率。最后,在我国传统儒家文化中,拥有推崇国家力量的传统,所以在确定制度变迁的发起者和组织者时,国家或政府就成为潜意识中自然而然的选择(黄少安,2000)。因此,中国政府主导型制度变迁的背景意味着,要想深入理解中国的改革过程,就必须要理解政府行为(周业安,2000)。这刚好与North(1973)的理论相对应,经济增长的基石是国家、产权和有效率的组织,而政府作为连接它们的纽带处于经济增长的中心。无论如何,中国改革开放中的政府主导特征逐渐成为学术界的共识(青木昌彦等,1998),也成为理解中国经济转型中各类改革现象的一个重要窗口。因此,对于政府的经济性质及其内部激励结构的考察应该对理解现实具有重大作用。

已有文献发现,中国经济的组织结构是中国改革成功的关键因素,同时也是为什么中国经济改革的绩效与其他转型国家产生巨大差异的重要原因(王永钦等,2007)。转型经济学也正是从政治治理结构的差异这一角度,解释了中俄两国经济改革绩效的巨大差异(Blanchard和Shleifer,2001; Roland,2002)。中国是M型经济结构,即资源是按照“块块”来配置的,相比俄罗斯U型经济结构(资源是按照“条条”来配置),可以使经济改革在局部地区进行试验,并且在地方政府之间形成标尺竞争,这有利于减少中央政府与地方政府之间的信息不对称,从而使整体经济对宏观经济冲击有更强的抵抗力(Qian和Xu,1993;Qian等,1999; Qian等,2006)。在一个转型经济体内,激励机制才是经济发展中更为深刻的主题(王永钦等,2007)。

在早期的探索中,“市场维护型的联邦主义”(Qian和Weingast,1997;Qian和Roland,1998)很好地解释了中国改革开放前期所取得的巨大成就。所谓“市场维护型的联邦主义”是指中国改革开放后的行政分权和财政包干,实现了地方政府与中央政府的“分灶吃饭”,由此产生的财政收入激励构成了地方政府积极发展经济、推动地区经济增长的主要动力。这一广为接受的观点常常被称为第二代财政分权理论。随后,学者在研究中俄两国经济改革绩效的差异时发现,中国和俄罗斯一个显而易见的区别在于,中央政府在政治上占据绝对主导地位,对于地方官员的考核和任命拥有绝对的权威,仍然保持着一个垂直向上的政治结构(周黎安,2007),因此在地方官员之间形成了一个基于上级评价的“自上而下”的标尺竞争。事实上,政治集权下的经济分权是理解转型期中国的基本制度背景,这一点已经成为共识(Qian和Xu,1993; Qian和Roland,1998;Blanchard和Shleifer,2001; Cai和Treisman,2005; Xu,2011)。中国中央政府利用自身政治权威,给予地方官员以经济发展为标准的政治激励,是地方政府推动地方经济发展的另一激励机制,一些学者进一步将其总结为地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”模式(周黎安,2004,2007; Li和Zhou, 2005)。

尽管在具体的作用机制上,学界争论颇多,但是,无论哪种假说,都只是在争论“地方政府发展经济的激励从何而来”这一问题,这些争论都承认一个共识:地方政府在经济发展中发挥了重要作用(陶然等,2009),地方政府的利益取向和行为逻辑,是理解中国发展模式的关键(周业安,2000)。因此,如何打开地方政府这一黑箱,从而理解改革的现象,就成为学界的一大重任。考察现实,一个显而易见的事实是,政府的行为是由政府官员决定的,政府的决策过程也是通过政府官员完成的,因此,要理解地方政府行为,就必须要从官员的偏好和激励入手。然而,当我们进一步考察政府官员群体的偏好与行为的时候,就必须要考虑到,现实中的政府官员是一个个“鲜活”的个体,而非在新古典模型中被抽象成的具有理性预期和完全信息的个体。新古典的范式在一定条件下的确可以为我们理解政府的运作和改革现象提供帮助,但是,如果仅仅是在这一框架下理解改革,同样会因为假设的不现实而难以对许多现象做出合理解释。

自20世纪中叶以来,越来越多的经济学家和心理学家不满于新古典经济学对于“真实的人”的过度抽象,试图在心理学的基础上,引入更符合现实的假定,从而更好地刻画现实生活中“人”的种种经济行为。这一修正为经济学的发展带来了契机,同时,也为理解中国改革进程中的一系列“异象”提供了可能。基于此,本文意图在行为经济学对人类行为最新发现的基础上,解读中国经济发展中的“改革拖延症”,并找到相应的治理机制,形成对文献的拓展。

(二)转型经济中的体制改革与“改革拖延症”的内生逻辑

中国经济转型期间所取得的成就与中国选择的渐进式道路有关,这种转轨方式允许了一定的容错率,从“增量”改革转向“存量”改革。毫无疑问,这种渐进式的转轨方式要比激进式的休克疗法花费更多的时间,但是由此引发的一个严重问题在于渐进式改革过程中存在严重的“拖延症”,中国改革的实际情况也印证了这一点(卢新波,黄滕,2011)。

为什么那些有利于社会的改革不能得到执行,或者需要经历很长时间的拖延和曲折的过程才能得到实现?已有文献发现,如果一项有利于社会的政策不能得到实施或被拖延,就会对社会福利产生负面影响。因此,探索改革拖延的形成就成为经济学者的一大重任。大量文献从各个方面进行了探索。一个常见的理由是,改革过程中可能由于缺乏相关的知识和信息,从而导致改革的拖延。在改革的过程中,由于缺乏相应的信息和知识,改革者只能“摸着石头过河”,在确定摸到下一块石头之前,改革的进度必然是缓慢的。如果真的因为好的政策未被认知而导致其不能实施,那么当然情有可原,这类行为也很难被归类为拖延。事实上,人们更为关心的是,那些已经被人们认知到的好政策为什么不能尽快实施?一些文献发现,即使人们能够认知到改革对于所有成员都是有利的,但现实中存在着不对称信息与沟通失败,当在位的政策制定者和公众之间存在信息不对称时,可能导致一项有利的改革不能被实施。就中国的国有企业改革而言,张维迎、栗树和(1998)认为,中央对地方的分权政策造成了地区间竞争,地区间竞争又反过来引发了民营化。但郭凯、姚洋(2004)利用1995—2001年11个城市企业水平的面板数据分析发现,企业效率的改进在国有企业改制决策中不起作用,其中的一个原因是,改制是多个主体之间的相互博弈,这会阻碍有效制度变迁的产生。

另外一些学者(Alesina和Drazen,1991)发现,改革本身类似于一种公共产品,收益往往是由全社会中所有的人享有,而改革成本的负担者往往是那些改革者。因而,改革成本和改革收益的不对称将导致改革具有正的外部性,每个社会成员都可能采取“搭便车”的行为,从而对“改革”这类公共产品就会提供不足。尤其当存在多个利益集团时,每个利益集团都希望其他集团承担改革成本而自己享受改革的益处,这种改革成本分担的不一致导致利益集团之间的“消耗战”,最终改革被拖延甚至是不能实行。这些学者利用消耗战模型分析了财政改革计划的延迟。如果要解决拖延改革的问题,也就需要设计合理的改革成本分担机制。在中国的国有企业改革过程中,改革的主体往往是政府,一方面,改革的成本只是当政的改革者承担的,但是改革的收益是整个社会分享的,因此,成本收益的不对称必然导致国有企业改革动力的不足。另一方面,政府为了削减对亏损国有企业的财政补贴及追求财政收入,成为国有企业改革的一个重要动力,大量的实证文献也证实了“收入论”(朱恒鹏,2004;古志辉,蔡方,2005;韩朝华,戴慕珍,2008)。财政压力只是企业改制的必要条件,在市场化进程中,土地作为国有企业有形资产中唯一不断升值的资产,只有在产权交易中才能实现其价值。当土地升值足以弥补企业改制所产生的社会负外部性时,国企产权改革便大规模展开。

然而,改革并非总是沿着帕累托改进的路径前进,如果改革损害了一部分集团的利益,那么这些利益集团必然会阻滞改革的步伐,进而构成改革的阻滞因素。在中国的改革过程中,“改革拖延症”一定程度上可以归因于利益集团的阻挠(吴敬琏,2015;李世尧,2010;卢新波,黄滕,2011)。李世尧(2010)指出,利益集团对具有公地性质的国有银行信贷资金的寻租与不合作是改革拖延的原因,利益集团之间议价能力的悬殊影响拖延的长短,制衡和协调利益集团有利于体制改革。随着既得利益集团数目的增加,权力结构失衡导致改革推进越来越困难,成本分担问题是影响改革能否推进的主要因素(卢新波,黄滕,2011)。顾建平和朱克朋(2006)指出,国有企业改革过程中的利益补偿要求和多重政府职能会影响改制的利益空间,从而阻碍国企民营化的顺利推进。在转型时期,国家之所以要保持一定比例的国有企业,事实上是因为在社会保障体制不完善的情景下,国有企业具有多重功能,为了维持就业和稳定,就不能使大批的国有企业迅速改革。作为单位组织的中国国有企业不但承担经济功能,而且承担社会和政治功能。国有工业企业形成了刚性的利益格局和福利功能扩大化的趋势,从而成为改革的巨大障碍。这意味着,构建国有企业社会成本的分摊机制至关重要。中国的企业改革遵从了“先试验后推广,先实践后规范,先增量后存量,先体制外后体制内,先运行机制调整后制度创新,先竞争领域后垄断行业,先沿海后内地,先改小后改大”的路径。自20世纪末,国家提出“抓大放小”的改革策略以来,改得动的中小企业基本通过股份制、民营化等策略进行了改革,改不动的基本都是大型国有企业。在既定体制下,这些改不动的大型国有企业的行政力量和经济实力非常强大,而且数目较少,因此联合成本较小,合作能力较强(奥尔森,1995)。在改革的过程中,由于越来越缺乏其他利益集团的制约,政府倾向于保护这些国有企业的垄断利益。

以上分析建立在结果确定这一假设基础上,事实上,与改革始终相伴的一个问题是改革结果的不确定性。一些学者(Fernandez和Rodrik,1991; Rodrik, 1993)指出,当改革结果不确定时,改革前的人们不能确定自己在改革后是受益者还是受损者,这时一项总体有利的改革有可能被拖延。在利益不确定下,人们有着强烈的现状偏好。而且,行为经济学逐渐发现人们偏好中的“禀赋效应”,同样一个单位的损失给人们带来的效用降低幅度要大于同样一个单位的收益给人们带来的效用增加幅度,即人们在决策过程中更加偏向于“避害”而非“趋利”。尤其当改革的政治条件不具备时,有可能使得拖延成为一种最佳策略。这种不确定性在弱政府信任情况下可能会被进一步加强。特别是当政府组织形象欠佳、决策能力有限、公共政策导向出现偏差及客观上导致民众利益普遍受损时,民众与政府的隔阂转化为对立,进而可能引发一系列经济与政治危机,改革成本就会扩大化,改革可能被拖延甚至终止。叶德珠(2008)曾经指出,中国的地方政府由于任期制等原因而形成短视认知偏差,过分注重项目的短期收益状况,这使得各地表现出对能带来大量即期收益的政绩工程类项目的投资冲动,从而拖延了对需要大量即期成本支付的环保类项目的投资。本文在一个行为经济学框架下,将改革成本收益的不对称性、贴现因子、晋升激励等因素容纳进来,对转型时期的改革拖延行为进行分析与验证,最终得出启示性的结论。

三、模型

在行为经济学的经典文献基础上,考虑这样一个模型,决策者的效用函数呈现双曲线贴现模型的形式:

在上述双曲线贴现模型下,决策者的贴现因子是{1, βδ, βδ2, …, βδt},这意味着,消费者在第0期和第1期之间的贴现因子是β δ,而在第tt≥1)期和第t+1期之间的贴现因子为δ

模型有三个时期,T=0,1,2。其中,第0期是改革决策者预想的最优改革幅度的决策期,第1期是实际进行改革决策的时期。地方政府的职责一方面是为当地提供基本公共品,另一方面在于进行改革。在第1期,地方政府的决策者决定进行改革的幅度为x,改革的成本是-, b度量了改革的难度。由于改革所带来的经济增长需要较长时间体现,所以改革的成本是当期支付的,但其所能带来的收益需要体现在未来(第2期),这个时候能够带来的效用是Ux), U′x)>0, U″x)<0。为方便起见,我们假定-,地方政府对于其他一些必要支出的效用为-,其中,I为地方政府未去掉改革成本的其他一些必要支出的效用。

地方政府决策者在第1期得到的总效用为

地方政府在第0期进行决策的时候,贴现因子为β δ,因此在第0期进行决策时,地方政府预期的总效用为

在第0期,决策者的最优改革幅度为

相应地,在第1期,地方政府预期的总效用为

决策者的最优改革幅度为

β<1时,

x**x*

即对于改革而言,由于认知偏差的存在,一个决策者往往是选择较低的改革幅度。

进一步,利用最优改革幅度对短视认知偏差因子求导,可以得到

上述推理意味着,当b越大,即改革的难度越大的时候,改革的幅度越小,改革则陷入拖延中。进一步,在中国渐进式改革的状况下,那些容易改革的问题基本改革完毕,剩下的改革几乎都成了“硬骨头”,因此,b是时间t的单调递增函数,此时,我们就不难得出,随着时间的推移,改革越来越难推行,从而陷入“改革拖延症”中。

进一步,我们定义,为改革的拖延程度,将x*x**代入后,就可以得到,,利用β求导可得:

如上推理意味着,如果β<1,则越是接近于“理性”的地区,无论是预想的改革幅度还是实际的改革幅度都会增大,改革的拖延程度与理性程度呈负相关。随着β的增大,“改革拖延症”的程度越小,则越有利于改革。

改革初期,无论哪个阶层都有改革的强大动力,但是在改革进行了40年后,人们日益感觉到改革的困难和拖延,这主要是改革动力的逐渐丧失引起的。从行为经济学的角度来看,这是因为越到后期,改革的难度就越大,改革的边际收益在下降,而改革的边际成本在攀升,在需要支付高昂改革成本的同时改革收益越难实现,从而拖延改革的动机越强烈。

四、治理措施的选择

地方政府作为利益主体来参与经济活动被看作是中国经济增长奇迹的重要原因,但是地方政府在任期制、考核制等多种特定的约束条件下,会形成认知偏差,使得地方官员行为短期化愈发严重(刘瑞明,金田林,2015)。这种过分注重短期结果,而忽视选择长期后果的行为倾向,可能导致地方发展的“流寇效应”。

“流寇效应”具体表现为地方政府一方面偏好于可以产生即期收益、成本却在未来分期支付的投资行为,例如投资冲动、重复建设、资源开采等经济行为;另一方面极力忽视成本在即期支付、收益却在未来各期收回的投资行为,例如环境保护、教育投入等。特别是对于中国的改革进程而言,前期要进行巨大的成本投入,突破既得利益集团的阻挠,而收益往往只能在未来体现,因此在地方政府的认知偏差下,改革的进度往往就会出现拖延(叶德珠,2008)。

为了避免因为地方政府短期认知偏差而造成不良的经济后果,上级政府也已经出台了一些政策来对此进行纠正,例如“一票否决”“最后期限”等行政考核规定。“一票否决”作为一种考核制度,是上级政府出于对下级政府行政效率不放心而设置的一种惩罚威慑(叶德珠,2010),虽然因为其直接高效、操作性强的特征,“一票否决”制度目前有被滥用的趋势,但是必须承认的是,这一制度对于下级政府因为短期认知偏差而造成的行政拖延有十分良好的治理效果。正因为如此,上级政府要更加合理地利用“一票否决”机制,并围绕其进行一系列政策组合,避免此类机制的滥用,从而走向政策的反面(叶德珠,2008)。

值得注意的是,地方政府行为短期化的重要制度背景是地方官员的任期制和考核制,对此,已有不少文献从消除认知偏差的制度背景入手,提出一些富有针对性的政策措施。例如改革官员考核机制和适当延长官员任期。改革官员考核机制具体包括两个方面。一方面,可以淡化经济绩效在官员考核中的比重,同时将经济增长的成本引入绩效考核,尽可能约束地方官员实施破坏性的增长方式。另一方面,将公共服务、环境治理等长期目标纳入官员考核,并适当增加其在考核中的比重,从而纠正地方政府的短期认知偏差。此外,适当延长官员任期,是通过改变地方政府官员的行为约束,从而削弱地方政府行为短期化的微观基础,促成地方治理的科学化与长期化(刘瑞明,2015)。

虽然上述政策措施在一定程度上纠正了地方政府的短期倾向,但是我们仍然发现,在一些具体情况下地方政府的行为并不完全一致。例如,行为经济学提出的“禀赋效应”“锚定效应”“羊群效应”“过度自信”等非理性行为在中国地方政府身上有十分明显的体现,但是对这些拖延行为,上述政策并不能起到很好的纠正效果。因此,对于不同情况下的地方政府行为,我们需要在行为经济学的框架下寻找更具有针对性的措施。

Thaler(1987)的开创性研究发现了人们往往具有“禀赋效应”,即损失一单位的边际痛苦要大于得到一单位收益的边际效用。一些研究利用“禀赋效应”解释了我国农地产权转让和城市拆迁中所遇到的阻挠(邵明伟,2015;卿志琼,2011)。与此同时,越来越多的特征性事实表明,我国地方政府作为经济活动中的一个利益主体,同样也具有“禀赋效应”的特征。例如,在地方产业升级、腾笼换鸟的过程中,往往要经历阵痛期,在引进新的、富有竞争力的产业之前,必须要将已有的落后产业淘汰掉,但是地方政府的“禀赋效应”使其不愿意淘汰落后的产业,即使在新的产业建立起来之后会带来更好的经济效益。与此同时,新的产业预期收益的不确定性,更加重了地方政府的拖延。旧的产业不能及时被淘汰和替换,“笼子”无法及时腾出来,新的产业便无法进入,最终的结果是地区产业升级的进程受阻,不利于长期经济发展。对此,上级政府一方面要加大宣传力度,提高地方政府和相关企业的认识,减少认知失调,从心理上尽量消除“禀赋效应”的影响;另一方面,对相关方的沉没成本进行适度补偿,合理地对相关方进行利益的再分配,适当提高各方预期收益,从而产生当期行为的激励。

不仅如此,行为经济学还发现,在人们做决策时,思维通常会被得到的第一信息所左右,就像沉入海底的锚一样,将人的思维固定在某处,这被称为“锚定效应”(Tversky和Kahneman,1974)。在中国国有企业改革的过程中,由于各地的初始禀赋不同,不同地区选择的改革路径并不完全一致。正是这种不同地区的初始所有制结构禀赋决定了改革的路径依赖特征,从而无法在存量改革的基础上进一步转变为增量改革。随着改革的深入,改革的难度和不确定性越来越大,改革的幅度也就越来越小。“锚定效应”使地方国有企业改革陷于初始的路径选择,改革无法由存量转为增量,最终随着改革的难度加大而陷入停滞。为了摆脱“锚定效应”在中国改革中的影响,这就要求:第一,地方政府在做出任何一项改革决策时,不仅要考虑将要采取的措施的直接后果,还要研究它的长远影响。第二,要随时密切观察改革是否选取了不正确的路径,或者现时的体制已在多大程度上偏离了目标(吴敬琏,2015)。第三,适当情况下借助外力打破“锚定效应”,例如国有企业改革中建立专门的指导部门、完善相关法律,对改革进程进行实时监督和纠正。

另外,地区严重的产业同构、招商引资的相似性、城市建设的重复性证明了地方政府决策受到了“羊群效应”的干扰。羊群行为往往用来描述经济个体的从众或跟风心理,而从众心理往往会导致盲从并做出非理性的选择。同时有研究表明,这种非理性的决策在地方官员看来恰恰是理性的选择,在信息约束与风险规避的条件下,模仿其他地区的经济发展战略,才能尽可能最大化自身利益(刘瑞明,2007)。与此同时,心理学研究发现,大多数人对自己的能力过于自信,并且对自己的前景过于乐观,这种普遍存在的现象被称为“过度自信”。地方政府作为经济活动中的行为主体,“过度自信”的倾向也尤为明显。在“过度自信”与“羊群效应”的共同作用下,导致地方政府不顾政府自身的财政收入和项目盈利能力,纷纷大幅度增加固定资产投资,建立各种投融资平台,引入信托贷款、BT融资(即政府利用非政府资金融资)、垫资施工等方式举债融资,导致投资规模膨胀,造成我国地方政府债务普遍急剧增加,增大了我国政府的金融风险。

为了避免“过度自信”与“羊群效应”对中国改革的干扰,一方面要从“羊群效应”的前提入手,减少官员考核中经济增长的比重,从而降低地方官员在经济发展层面的风险预期,避免地方官员因风险规避而选择“跟从”战略。另一方面,建立科学决策机制,有效地避免决策中的“羊群效应”和“过度自信”。这应该着重做到以下几点:第一,完善决策信息系统,做到真实、准确、及时的信息搜集,尽可能避免信息不对称;第二,建立决策反馈机制,加大决策信息的公开范围和力度,打破原有的信息传递模式,开拓更多有效的决策反馈渠道,不断修正决策执行结果与决策目标之间的偏差。第三,注重决策追究机制。完善行政决策责任追究的相关立法,改变官员决策的约束条件,提高官员对不合理决策的风险预期。

五、结论

中国改革的一个典型事实是,改革中的拖延行为使得改革进度往往落后于预期,产生“改革拖延症”,并且,这种“改革拖延症”的严重程度在各个地区之间是不同的。如何解释这一现象的出现,并且出台针对性的措施纠正改革的拖延,是中国深化改革过程中亟须解决的重要问题。本文放弃新古典经济学理性人的基本假设,在行为经济学的框架下发现,由于改革具有“成本现付,收益未来”的特征,各个地方政府在决策改革程度的过程中,存在着一定的认知偏差,即过分注重现期收益,同时忽视长期收益。在存在认知偏差的情况下,各个地区在实际决策时往往会产生不同程度的拖延行为以规避改革成本的分担。这样就决定了“改革拖延症”的产生。并且,各个地区初始的禀赋在一定程度上决定了后来改革轨迹的不同,改革初期的帕累托改进性质使得人们改革的动力较足,幅度较大;但是改革越到后期,难度和不确定性越大,预期的净收益越小,利益分配越不对称,从而改革幅度就越小。除此之外,这种拖延在不同情形下受到“禀赋效应”“羊群效应”“锚定效应”“过度自信”等心理因素的影响,具体表现为产业同构、盲目跟风、路径依赖、盲目举债等不同行为,严重阻碍了中国改革的进一步深入。

本文的发现从理论上解释了中国改革进程中为什么会出现拖延,并且这种拖延为何在不同地区、不同情况下的表现不尽相同。这一发现的意义在于,我们要想对“改革拖延症”有所作为,就必须充分考虑决策者的认知偏差,对不同特征的决策者设计不同的激励方案。反映在政策上,不光要合理利用已有的“一票否决”“最后期限”制度纠正地方官员的短视认知偏差,还需要针对“禀赋效应”“羊群效应”“锚定效应”“过度自信”等心理因素的不同影响,适当对考核制、任期制进行针对性调整及针对性制度创新,改变行动主体的约束条件,消除改革中的拖延行为。

参考文献

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