尽管我国医药卫生事业发展取得了长足的进步，但随着经济的发展和人民生活水平的提高，医药卫生事业发展水平与人民群众健康需求及经济社会协调发展要求不适应的矛盾越发突出，一些问题也随之浮出水面：居民就医费用负担重，大型医院人满为患，看病贵、看病难，这些现状不仅是人民群众的困扰，也逐渐成为了我国医疗卫生发展历程中不得不正视的问题。2009年3月，中共中央、国务院向社会公布关于深化医药卫生体制改革的意见，“新医改”就此拉开序幕。从深层次分析，在新医改进程中，我国医疗资源的相对缺乏和分布上的不合理问题仍然存在，无论是患者还是卫生行业从业者都将无可避免地面对“患寡亦患不均”的现实。

尽管中国政府卫生财政投入逐年递增，但从总体上看仍与城乡居民日益增长的医疗服务需求有一定差距。医疗资源总量的不足所导致的供需失衡，既是导致“看病贵、看病难”的根源问题之一，也是引发当前医患关系日益紧张的核心要素。

（1）我国卫生资源的总体规模仍然较为匮乏。尽管卫生总费用持续增加，但考虑到人口增长、货币贬值、物价增长等因素，政府支出的增长仍不足以支撑改革的需求，我国卫生资源总规模仍与世界平均水平有一定差距：2014年国家卫生总费用占GDP比重为5.57%，低于低收入国家的平均比重6.2%，与高收入国家的8.1%相比相差甚远，与发达国家相比更是差距明显：美国17.7%，德国11.3%，日本10%，英国9.4%；与同为的“金砖国家”巴西（9.3%）和南非（9.3%）相比也差距不小。此外，政府在卫生投入上有“重物不重人”的惯性，投入的设备设施远多于医学人才培养的投入，使得我国在医疗人力资源方面仍相对紧缺。从全世界卫生资源横向对比来看，尽管中国每万人口床位数（38张）高于中高收入国家水平（32张），但每万人口医师为（14.6人）仅略高于全球平均水平（14.1人），在“金砖国家”中仅高于印度和南非（图1-5）；每万人口护士（15.1人）不仅低于中低收入国家的水平（17.8人），在“金砖国家”中亦排名垫底（图1-6）。

在卫生总费用持续增长的同时，医疗费用的过快增长同样不能忽视。近三年来我国卫生总费用平均增速达13.20%，为同期GDP增速的1.62倍，给政府财政和实体经济背上了沉重的负担；尽管近五年来门诊和住院药占比、材料占比都呈下降趋势，门诊次均费用增长速度从9.47%降至7.22%（图1-7），住院次均费用的增长速度从8.97%降至6.22%（图1-8），但增长的总体态势依然明显；此外，从2009年开始，农村居民医疗保健支出占人均年现金消费支出比例已达7.2%，超过城镇居民水平，目前已快速增长至9.3%，“因病致贫”和“因病返贫”仍将成为无法忽视的现实，解决广大群众“看病贵”的问题仍将任重而道远。

（2）我国政府在公共卫生服务领域的投入仍然相对不足。尽管政府卫生投入的绝对值在不断增加，但在卫生总费用中所承担的比例并不算高：近十年来政府支出中卫生总费用所占比例从17%提升到了30.1%，但从发达国家的总体形势来看，丹麦是85.3%，英国是82.8%，德国是76.5%，这些国家卫生总费用的绝大部分都是由政府所承担的。从另一个层面看来，我国政府在公共卫生领域投入的力度同发达国家相比仍十分有限。美国政府卫生支出占财政总支出的比例为19.9%，德国为19.1%，英国为16.1%，日本为19.4%，而中国仅为12.5%。卫生投入的相对不足进一步导致人均医疗资源占有量相对较低，同时也使得对初级卫生保健的投入十分有限，使得本应以便捷、低成本为主要特点的基层医疗机构服务能力匮乏。

如果说我国医疗资源总量不足是导致“看病贵、看病难”的根源问题所在，那么医疗资源的不合理、不均衡的分配则让这一现象愈演愈烈。通常来说，医疗资源在配置过程中需要满足以下原则：第一是公平性，即要能让每一个社会成员平等地获得医疗的权利，同时个体能够自由地选择医疗服务机构和医疗消费产品；第二是效率性，即利用有限的医疗资源尽可能保证社会成员的医疗保健需求，在民众健康水平上获得最佳的收效。

欧洲一些国家通过政府调控对医疗资源进行合理配置，以保障其公平性；而美国等国家通过市场作用来进行配置，以保障其效率性。我国在计划经济体制时代，医疗资源更多是通过国家计划手段和行政化方式配置，在当时社会资源相对匮乏的环境下，医疗资源配置的公平性能基本得到保障；而在改革开放尤其是90年代以后，市场化的医疗保障制度逐步构建，政府对医疗机构的投入日益缩减，转而用医疗保险的形式补贴消费者，再通过医疗服务流向医院，而医院必须通过服务收费来补偿成本和提升绩效，一方面其趋利性渐长，另一方面根据市场的特点，越是具备技术、设施、人才优势的大型医院越能够在市场中获得更多的资源，医疗机构的两极分化越发明显：大城市的大型医院越发壮大，门庭若市；基层医院技术和人才全面落后，门可罗雀。在转型的过程中，效率性的改善是以公平性逐步削减作为代价的，患者群体不得不为“看病难、看病贵”的后果买单。

从我国医疗资源的配置现状来看，主要有区域分配和布局不均（重城市轻乡村，东西部差异大），医疗体系中的配置不均（重大医院轻基层）两大特点。

（1）医疗资源的区域分配和布局不均衡。主要体现在城乡分布不均、东西部地区分布不均。我国长期以来行政指令主导下的资源分配模式和以乡补城的发展策略，导致大量优质资源都聚集在大城市和经济发达地区，在医疗资源分布和配置上同样如此，大城市、东部发达地区往往在经费支持、设备设施、人员数量和质量方面优于乡村地区和西部地区。

1）医疗资源的城乡差距明显。在卫生经费的投入分布上，城镇居民远高于农村居民：2013年城镇人口与农村人口比例为1.16∶1，但城市的卫生总费用是农村的2.95倍，而农村的人均卫生费用仅为城市的39.42%；城镇居民人均医疗保健支出常年为农村居民的近2倍，城乡之间差异巨大。从卫生人才的分布情况看，城市的每千人口卫生技术人员9.18人，农村仅3.64人，其中城市每千人口执业（助理）医师和护士分别为3.39人和4.00人，农村仅1.48人和1.22人，和全国平均水平相比亦相差甚远（图1-9）。从硬件设施和设备规模来看，城市每千人口医疗卫生机构床位数为7.36张，农村仅有3.35张，甚至达不到全国平均值（4.55张）；每千农业人口乡镇卫生院床位数仅1.30张，差距更甚（图1-10）；全国所有乡镇卫生院万元以上设备总产值仅占全国医疗卫生机构总值的4.1%，而仅占全国医疗卫生机构总数2.54%的各大医院，其设备总资产占比却达到了84.39%；乡镇卫生院50万以下、50万～99万、100万以上设备台数分别仅占医院的11.02%、5.58%和1.86%。由此可见，优质医疗资源聚集在大城市、大医院，农村医疗条件和服务能力不足，城乡居民医疗的公平性无从保障。

2）医疗资源的东西部差距明显。在我国各区域的经济均取得快速增长的同时，区域间的经济差距也呈现不断扩大的趋势，这其中以东部地区和中西部地区差距尤为明显，而在医疗资源的分布上也呈现出东高西低的特点。

在2013年全国各地卫生总费用后十名排位中，西部地区占了八位（图1-11）；东部地区11个省市共有三级医院854家，而中部和西部地区共21个省市相加仅拥有933家（图1-12）；东部地区每千人口卫生技术人员6.31人，而中部和西部地区仅为4.56人和4.76人，其中东部地区的北京15.46人、上海10.97人，远高于中西部地区垫底的贵州（3.64人）、西藏（3.67人）和安徽（3.66人）；在医疗卫生机构总资产上东部地区也高于中西部地区的总和。

（2）医疗资源在医疗服务体系中的配置失衡。基层医疗卫生机构定位于常见病、多发病的诊治，同时还承担了居民健康档案管理、健康教育普及，以及常见病、慢病的康复工作，居民健康的“守门人”；大型医院则凭借其技术、人才和设备上的优势，为数量相对较少的疑难危重症患者提供医疗服务，是疾病诊治的“最高法院”。

由于基层医疗卫生机构为大多数居民提供了最便利、相对成本最低的医疗服务，因此将有限的医疗资源尽量多地投入到基层，完善“守门人”功能是最为经济和有效的配置方案，能最大程度满足居民对医疗服务的“正金字塔”需求。但目前中国的现状是，大量优质医疗资源聚集在大城市的大型医院，基层医疗卫生机构因技术、人才、设施设备所限导致整体服务能力孱弱，医疗服务供应成“倒金字塔状”。供需的倒置不仅使得医疗的公平性和效率性难以保障，更造成了“强者越强、弱者越弱”的马太效应：大量原本只需在基层社区诊治的患者蜂拥至大医院，受市场利益导向引导，医疗消费源源不断地涌入，使大医院在各方面的优势愈发强大，而基层医疗机构普遍待遇较低，再加上缺乏足够患者，对优质人才的吸引力欠缺，服务能力进一步萎缩。由于基层医疗服务条件的落后，使得广大人民更加盲目追求到大医院求医，科学就医和有序就医的理念难于形成，这也成为当前分级诊疗实施的重要制约因素之一。

基层医疗服务能力建设自医改以来一直是政府和社会关注的热点和焦点。基层首诊是分级诊疗制度的起始端，一方面要承担起常见、多发、慢性病患者的初级诊治，另一方面要对超出其功能地位和服务能力的疾病做出正确判断，合理引导转诊服务。如果基层的诊疗水平难以保障，要达到“建立布局合理、规模适当、层级优化、职责明晰、功能完善、富有效率的医疗服务体系”的目标无异于一纸空谈；同时，基层机构专业技术水平不足造成的误诊、漏诊或治疗不当，也会进一步降低民众对基层医疗机构的信任度，难于形成有序就医、科学就医的诊疗观念。