序　言

2015年3月6日，国务院办公厅印发了《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》（国办发〔2015〕14号）。这是推动医改向纵深发展，实现党的十八大提出全面建成小康社会目标又一新的重大举措。

新中国成立以来，特别是新一轮医改启动后，我国卫生事业得到了较快发展，基本建立了覆盖城乡的医疗卫生服务体系，人民群众看病就医公平性和可及性明显提高。但与经济社会发展的新形势、人民群众的新期待、深化医改的新要求相比，我国医疗卫生服务体系还面临不少矛盾和问题：一是资源总量不足；二是资源布局结构不合理；三是服务体系没有建立合理的分工协作机制；四是公立医院规模过快扩张；五是政府对资源配置的宏观管理能力不强。出现这些问题的根本原因是没有在国家层面对医疗卫生服务体系建设作出长远布局。按照国务院的总体部署和要求，为更加有力地推动医改，更好地维护人民群众的健康，经过一年多的深入研究、反复论证，我们编制了《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》），填补了卫生事业发展的空白，必将引领我国卫生事业发展迈入一个新的阶段，为到2020年实现人人享有基本医疗卫生服务和病有所医的目标奠定坚实基础。

编制《规划纲要》对于持续深化医改，建立中国特色基本医疗卫生制度具有十分重要的意义。首先，是全面建成小康社会的重要条件。习近平总书记强调，没有全民健康就没有全面小康。李克强总理指出，人的生命最为宝贵，健康是人全面发展的基础。卫生事业发展水平是全面建成小康社会的重要标志。编制《规划纲要》能够更加科学有序地推动卫生事业发展，为人民群众提供更加公平可及的医疗卫生服务，为全面建成小康社会创造更加有利的条件。其次，是适应经济社会协调发展的客观需要。总体上看，我国经济社会发展一条腿长一条腿短的问题仍然比较突出，特别是作为社会事业一个重要组成部分的卫生，是短板中的短板，既存在总量不足，还有结构性矛盾，难以满足人民群众日益增长的健康需求。我国老龄化程度不断加剧，60岁以上老龄人口超过2亿；新型城镇化快速推进，出现了很多新兴城市和新建城区，公共服务短缺。亟须从国家层面制定规划，对整个医疗卫生服务的资源总量、结构布局和核心要素等进行安排，以适应经济社会发展的新形势。再次，是解决卫生事业发展深层次矛盾和问题的必然要求。我国卫生事业发展不协调、不可持续问题非常突出，资源配置不均衡、不科学，如重视存量资源强化与发展、忽视新增资源统筹配置和存量资源调整，重视城市和医疗服务资源的加强、忽视基层和公共卫生资源的协调发展等。要解决这些问题，必须通过规划的调控，推动整个卫生事业转型升级，走上科学可持续发展的新轨道。同时，是持续深化医改的重要内容。当前，深化医改进入深水区、攻坚期，碰到的都是难啃的“硬骨头”。公立医院盲目扩张，公益性淡薄；基层医疗卫生机构发展滞后，难以满足基层群众基本的医疗卫生服务需求；各级各类医疗卫生机构各自为政，没有形成保障人民群众健康的整体合力，等等。《规划纲要》既是一个发展的规划，也是一个改革的规划，能够进一步加强政府对医疗卫生资源的宏观调控，促进医疗卫生资源合理布局，提高整体运行效率，为深化医改增添新的动力。

《规划纲要》对未来5年我国医疗卫生资源作出了全面规划，涉及卫生事业发展的各个领域各个方面。总体要求是“坚持立足国情、紧扣深化改革、着眼发展需要、顺应人民期盼”；基本思路是“在宏观调控下，适度有序发展医疗卫生服务体系，重在调整结构、系统整合、促进均衡”；重点任务是解决“办什么、办在哪、办多少、办多大”等重大问题。一是提出全国2020年医疗卫生资源总量标准。《规划纲要》提出，到2020年每千常住人口床位数控制在6张。这是我国首次对医疗机构床位规模提出了量化指标，适应了人民群众日益增长的健康服务需求，也契合了经济社会发展新形势。二是全面布局各级各类医疗卫生机构。充分考虑经济社会发展水平和医疗卫生资源现状，统筹不同区域、类型、层级医疗卫生资源的数量和布局，首次明确了各级各类公立医疗机构的建设数量和规模。三是大力发展非公立医疗机构。明确到2020年，按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医院预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间，个体诊所的设置不受规划布局限制等。这些硬性要求，突破了各种障碍，将有力推动社会办医的快速发展。四是着力加强人才队伍建设。避免了重“物”不重“人”，对人才配备、培养和使用三个环节提出了要求，明确了医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构的人员配备标准，明确了人才培养培训的目标和方向。这些部署将从根本上改变长期以来我国卫生事业发展重硬件设施建设、轻软件内涵发展的状况。

《规划纲要》制定过程中，始终把改革创新贯穿到各个方面、各个环节。一是远近结合，注重长远。紧扣当前改革需要，着力解决深化医改中面临的突出矛盾和问题，推动改革尽快取得成效，使人民群众尽快得到实惠。同时，着眼长远，瞄准人民群众未来5年乃至更长远的健康需求，统筹谋划。二是面向全行业，促进各级各类医疗机构协调发展。首次打破行业壁垒、部门利益、行政区划和专业局限，对卫生、教育、军队、企业、社会、民营等兴办的医疗资源进行统筹布局。同时，从防治结合、上下联动、中西医并重、多元发展、医养结合等5个方面对各级各类医疗卫生机构的功能定位、分工协作提出了要求，为人民群众提供系统、连续、全方位的医疗卫生服务。三是突出关键领域和薄弱环节，推进卫生事业结构性改革。既提出事业发展的目标，着力发展增量，解决卫生资源总量不足问题，更注重在存量调整上下功夫，以结构性改革提升整体运行效率。四是加强指导，强化规划的约束性。过去，不少地方制定了区域卫生规划，但都是挂在墙上，停留在文件上，没有真正落地。《规划纲要》最大的特色是提出了许多量化指标，增强了规划的指导性和约束性，确保有部署、易监管、可考核、能问责。

《规划纲要》是首次在国家层面制定的医疗卫生服务体系规划，必将为深化医改增添新的动力，对卫生事业长远发展产生深刻影响。一是更好地维护公立医院公益性。《规划纲要》明确了公立医院的规模、功能定位和建设标准，从一定意义上划分了公益和非公益、基本和非基本，可以引导和促进各级政府履职尽责，加大对公立医院的投入，深化公立医院改革，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。二是更有力地加强基层服务能力建设。《规划纲要》从财政投入、设施建设、设备配置、人才培养以及分级诊疗等方面都要求对基层加大倾斜，促进基层服务能力的提升，实施后能使我国基层医疗卫生服务体系的软硬件都得到明显改善。三是更有效地促进健康服务业的发展。《规划纲要》不仅对社会办医床位数明确了量化指标，还提出了“四放宽 一简化”的政策措施，即放宽举办主体、放宽人才流动、放宽服务领域、放宽设备购置、简化审批程序，这必将有力推动社会力量参与卫生事业的发展，既更好地满足人民群众多样化健康需求，又能为经济社会发展注入新的活力。四是更有利于保障人民群众的身体健康。《规划纲要》的实施，将有助于构建与国民经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配、体系完整、分工明确、功能互补、密切协作的整合型医疗卫生服务体系，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，更好地增进全体人民的健康福祉。

孙志刚

2015年9月