萌芽，本指草木初生发芽，后被引喻为事物的开端。医疗保障制度是一种重要的社会保障制度，在作为一种独立的制度诞生之前，其“萌芽”就以各种形态存在于社会之中。在人类医疗保障发展史上，萌芽时期是一个相当漫长、悠久的历史时期。按照不同的介入主体及其出现的时间顺序，萌芽时期可被分为慈善事业时期和《济贫法》时期。

慈善事业作为早期社会保障的体现形式，在“慈幼”“养老”“振穷”“恤贫”“宽疾”“安富”等方面发挥了重要作用，为现代社会保障的起源奠定了重要的思想基础。其作为医疗保障发展史的第一个阶段，最早出现于早期的农牧社会。彼时社会生产关系已初步确定，国家这一政治形态也逐渐形成，但是限于落后的生产力发展水平，统治阶级主要将有限的财力与国力聚焦在开疆拓土、抵御外强入侵等传统的国土安全和国家安全方面，这也使得国民需要帮助者甚众，而能够获得帮助的却很少。在此时期，无论是中西方宗教开展的救灾、济贫、宽疾活动，还是民间个人或行业开展的自助活动，都是一种较低层次的、临时性的、财力有限的、随机的救助活动；而宗教慈善、官办慈善、民间行业互助是其最重要的三大支柱。

宗教作为社会文化现象之一，有着悠久源长的历史。宗教不仅是社会保障思想的重要来源，而且是慈善活动最重要的一大倡导者和执行者，其中，基督教、天主教、佛教三大宗教更是在人类社会发展史上有着重要的且不可替代的关键作用，对慈善事业的发展有着深远影响。宗教不仅注重“精神与灵魂拯救”，还注重“社会拯救”，布医施药既是重要的社会救助内容，又是宗教传播的通用方式。

首先，在宗教教义上，各种宗教多将“行善”列为基本准则。例如，基督教认为人的本罪可以用善功补赎，并将行善作为约束信徒的基本教规；佛教倡导诸恶莫作、慈悲为怀、众善奉行，并将对贫弱无依的人的照拂行为称为“善行”。

其次，在慈善行为上，各大宗教不仅在教义上倡导“乐善好施”，而且以身作则积极参与到慈善事业中。中国的慈善事业活动与佛教有着千丝万缕的联系。佛教传入中国以后，与儒、道等思想相互融合，创造了中国特有的宗教文化，并在与医疗卫生及相关的慈善事业上表现明显，其中尤以汉唐时期的“悲田养病坊”最具代表性。“悲田养病坊”是唐朝影响力最大、范围最广的佛教慈善组织，机构遍布全国各地，其名称是依据佛教中的“五福田”一说而来。“悲田养病坊”在施行社会救助、解决民生问题、维护社会稳定、布医施药等方面发挥了重要作用，其早期的经济来源主要依靠信徒奉献、寺院自有收入等；后来，唐朝统治阶级逐渐认识到“悲田养病坊”在维护社会稳定中的重要价值，主动介入到了寺院的慈善活动管理之中，并通过给寺院划拨钱款与田产来维持其开展慈善活动的资金运转。

宗教是西方国家慈善事业发展的第一波推动力，特别是基督教对西方慈善事业的发展起到了至关重要的作用。中世纪的欧洲是教会的天下，国家保障制度尚未建立之前，教会不仅权倾朝野，而且有着严密的组织和较高的社会公信力。教会基本独揽各种大规模慈善活动的大权，在征收各种宗教捐税的同时开展救济、开办教会医院、免费施医助药等活动。如在16世纪之前的英国，教会将1/3的什一税用于救济难民与穷人等慈善活动。此外，医学理论与医学技术能够在世界范围内被广泛传播也与宗教的传教活动密不可分，极大地推动了医疗服务提供方的发展。

随着社会、宗教及民间慈善事业的发展，统治阶级愈加认识到救济、助医等慈善活动对稳定国家、安抚民众的重要性，并逐渐以官方形式介入到慈善事业中来，但还尚未形成制度化安排，这一组织形式统称为官办慈善事业。与宗教慈善事业相比，官办慈善事业是通过国家介入来满足政治统治及传统道德需要为基础产生的。无论是在西方国家还是在中国，官办慈善事业均是一个渐进介入的过程，即当宗教及民间慈善事业不能满足社会救助需求的时候，政府依据自身需要及财力情况，直接出面开展临时性的、有限的慈善救助。

官办慈善事业在中国古代的发展历史源远流长，由于皇权至上的统治思想对国民的影响远远大于宗教，因而其作用程度及发展要大于宗教慈善事业。早在西周王朝时期，中央行政官职中便已设立有司徒一职，承担类似现在的民政部部长的部分职能，协助统治阶级教化国民、安定天下，主要执行包括“慈幼”“养老”“振穷”“恤贫”“宽疾”“安富”在内的6项措施。除此之外，周汉时期还发展有应对自然灾荒的“荒政”与应对疾病的“养疾之政”，它们是官办慈善事业的又一主要体现形式，特别是在医疗救治方面向老、弱、病、残及灾民在内的诸多弱势群体提供基础的疾病救治服务。西汉元始二年（公元2年）因旱灾、蝗灾等自然灾害肆虐而暴发了疫情，据《汉书·平帝纪》记载，朝廷采取了“民疾疫者，舍空邸第，为置医药。”的防止疫情扩散的隔离和救治措施。唐代的“悲田养病坊”由最初宗教举办走向后期的以朝廷介入为主。宋代时期的官办慈善事业达到了一个新的高峰，社会各领域基本都出现了相应的慈善组织，如医有“安济院”“惠民药局”，救助有“福田院”“居养院”等。

在《济贫法》颁布之前，西方国家在救助、济贫、助医等社会保障活动中的官方介入行为亦很常见。早在6世纪的古罗马，市政当局便会向丧失劳动能力的人、阵亡将士的家属等提供必要的生活救助，或者在灾害年份由官方推行施粥布医、抑制物价等社会保障措施；都铎王朝时期，英国政府通过强制征收济贫税条例规定：教会必须为辖区内的贫民负责，必须补上修道院与宗教团体开展社会救济而出现的资金缺口；15—16世纪的中欧，宗教教权与王权斗争越发激烈，教权衰落、王权兴起，政府接管了原来由宗教兴办的包括“助医”在内的社会慈善事业，如16世纪英国王室与罗马教廷决裂，没收了修道院的大量土地与财产，慈善基金管辖权也被政府收回。官方对慈善事业的介入具有十分重要的意义，①慈善资金有了较为稳定的来源；②慈善覆盖领域及内容更加广泛；③慈善事业管理模式由宗教管理转向了社会世俗化管理。慈善事业由宗教向官办的转变，极大地推动了慈善事业的制度化、法制化进程，为1601年英国《济贫法》的颁布乃至现代社会保障制度的诞生奠定了重要基础。

随着宗教思想的传播与发展，其逐渐与国民的精神信仰融为一体，具有一定财力的信众不仅向宗教机构捐赠财物，还积极投身于慈善事业之中，在促进了个人及民间慈善活动发展的同时，也对社会保障起到了积极的推动作用。与官办及宗教慈善事业相比，古代民间慈善机构最为稳定的主要经济来源是募资及捐献。民间慈善事业的出现，积极调动了各方社会力量的参与，推动了整个社会保障体系的前进与发展，特别是在遇到重大灾疫、统治阶级财力不足时，民间慈善机构发挥了尤为重要的作用。

在中国，南北朝时期便出现了国内最早的、个人举办的、以医疾为主的民间慈善机构——“六疾馆”。其后的各朝各代也均有很多典型的民间慈善活动，如宋代著名理学家朱熹创办的“社仓”，北宋杰出文学家范仲淹举办的“义庄”，以及清末熊希龄创设的“慈幼局”等。到了明清时期，随着社会经济的发展，民间慈善机构进一步壮大，几乎覆盖所有的社会领域。“会馆”是明清时期最主要的慈善机构之一，其慈善活动主要涉及施医、济贫、助学等诸多方面，1851年由部分华人创办的广福义祠，主要提供医疗与医药救助，并在后来不断发展、壮大，演变成为现在香港地区仍有一定影响力的东华三院。

在西方国家，个人及民间慈善在社会保障方面也发挥着重要作用。例如中世纪的英国，商人等富有的社会阶层，积极投入到慈善救济活动中，除了捐献部分财产给社会慈善事业外，也有部分个人或民间组织建立慈善性质的医疗机构，到14世纪时，英国能够容纳10人到上百人规模的医院已有数百家。这个时期的医院，不仅是医治疾病的场所，同时也向老年人、儿童、居无定所、衣食无着者提供多种社会保障服务，是当时主要提供慈善救助的民间机构之一。除欧洲国家之外，17世纪的美国，也有着自发的、有组织、有规模的民间慈善事业活动。例如，1657年在美国波士顿，27位苏格兰人组建了苏格兰人慈善协会，以开展济贫扶弱、施医助药等多种慈善活动。

此外，以互助为基本特征的社会救助逐渐成为慈善事业的重要补充。早在12—13世纪西欧的封建社会，就兴起了城市商人行会，这些行会章程中包括一些救济措施，以确保行会内部成员的基本生活。一些遭遇不幸又不能工作养活自己的人可以从行会公共基金中获得一笔固定数额的钱，以帮助受助者度过最困难时期。到了18世纪，各种类型的互助组织，如丧葬会、友谊会、募捐会等不断出现，这些组织向他们的会员定期收取会费，并向会员提供各种各样的疾病、伤残、失业补贴，若会员死亡，其家属还能领取部分丧葬补贴。在17—18世纪，英国出现了私人医疗保险和工人医疗互助制度，他们成立了“友谊社”“工人俱乐部”及“共济会”等民间组织来应对疾病风险的挑战。到19世纪中叶，各种互助会在英国已经具有相当的规模。行会组织作为当时十分重要的经济与社会组织，在英国的社会救济活动中发挥了十分突出的作用。城市化为行会的发展提供了条件，同时也推动了城市法规的诞生。行会的互助基金和城市法规为后来最早的医疗保障组织与城市医疗救助制度的衍生奠定了基础，二者对现代医疗保障制度的出现具有深远影响。

总之，在相当长的一段时间里，国家并没有足够的财力与精力满足民众的社会保障需求。《济贫法》之前的社会救济主要依靠个人或组织的意向和财力，而这种社会力量举办的相关活动仅仅是一种随机、落后的救助行为。宗教组织、自发性组织、官办医院提供的帮助都属于低生产力水平下的救济方式。这段时期的社会保障以慈善活动为主，并因此而被称为慈善事业时期。

国家通过立法介入到社会救助等相关事务中是社会保障发展史上的又一重要里程碑，标志着社会保障开始步入到法制化、制度化的发展阶段。《济贫法》时期是指国家政府通过立法方式确立了社会保障的法律地位。在这一时期，最为著名的里程碑标志是1601年英国政府颁布的《济贫法（ Poor Law）》，根据《济贫法》的发展，又可将这一时期细分为两个期间：旧《济贫法》时期（1601—1834年）、新《济贫法》时期（1834—1883年）。

1601年，英国《济贫法》的颁布，标志着国家开始通过立法介入社会保障事务。《济贫法》从出现到退出历史舞台，经历了300多年的时间。作为人类历史上首部国家社会保障制度的立法，它的产生与发展不仅有着极其深厚的历史背景，也在很大程度上推动了社会保障制度在全球范围的传播与发展。

一个政策的出台，政策问题、政治时机、政策可行是重要的三个要素。相应地，社会动荡、教权衰落、王权兴起是英国旧《济贫法》颁布与实施的时代背景。具体表现在以下4个方面：

贫困，像影子一样伴随着国家和社会的发展，消除贫困一直是每个国家、政府不断努力的目标。“扶贫、治贫、控贫”思想被越来越多地纳入到政府的施政理念。在中世纪的英国，贫困人口的增加对社会秩序乃至统治阶级的政权产生了严重的威胁，而导致贫困人口增加的主要原因有以下三个方面：

首先是不断增长的人口数量。从1470年开始，英国人口便不断增长，人口膨胀加剧了土地瓜分的压力，很多人因无地、少地只能外出谋求生路。同时期，英国的人口结构分布也较不合理，青少年和婴幼儿占较高比例，这种现状不仅导致贫困家庭负担沉重，也导致大量的廉价童工出现，在一定程度上排挤了成人劳动力，失去工作的成人则成为了贫困的流浪者。

其次，从15世纪末到17世纪初，在英国的经济变革中，圈地运动与土地兼并成为最普遍的现象。都铎王朝时期，农奴制的解体、货币地租的流行、国内市场发展及领主自营地的出租都加剧了农民的贫穷与分化。圈地运动加速了农民和土地的分离，农村由此产生了大量的剩余人口，这种现状不仅引起人们的强烈不满，也引起了大规模的农民起义，社会动荡不安。

最后，16世纪西欧国家出现了物价持续急剧上涨的现象（被称为“价格革命”）。此时的欧洲经济处于长期的通货膨胀状态，雇主依靠剥削廉价劳动力和高价出售产品获取暴利，结果便是雇佣劳动者越来越贫困。当劳动者收入微薄甚至已不能维持基本生活时，他们只能靠接受施舍或流浪乞讨维持生计。

在伊丽莎白统治时代，英国国内政治环境的稳定为生产力发展提供了有利条件，而新技术的发明也推动了毛纺织业等主要产业的进步，商业也随着海外市场的开辟而急剧扩张。然而，在这一派繁华的背后，同样也存在着不容忽视的问题：①由于粮食的增长速度低于人口的增长速度与土地的减少速度，导致其国内某些地方粮食短缺、物价上涨，许多依赖劳动工资的家庭的生活水平大大下降，失业现象十分普遍；②农业虽然是最主要的就业部门，但因其受季节性影响，作为生计来源就有潜在的失业可能；当时的纺织业是雇佣劳动力最多的制造业，但由于行业的不稳定，长期存在着半失业现象。③不稳定的农业发展和辅助性的手工业就业将乡村的人们推向城市，然而城市的就业状况更不稳定，导致大量家庭竭尽全力仍无法平衡收支，进而加剧了社会的贫困问题。穷人与富人之间犹如天秤的两端，并严重向富人倾斜，贫富分化加剧。

17世纪20年代，欧洲大陆作战，贸易减少，引起许多工业部门特别是毛纺织业的停歇和工人失业现象。30年代初的农业欠收更使得局势恶化，严重影响了无地、少地的农民以及城市贫民，英国国内越来越多的人需要依靠救济生存。1642年英国内战爆发，国内经济陷入混乱，国家被分为两大阵营，破坏了各郡之间的正常经济联系，粮食产量和运输受到影响，原料不足造成停工和失业现象。直到第二次内战结束时，英国的商业已全面衰落，大量农民在内战中破产，被迫到各地寻找工作，失业队伍更加壮大。

17世纪上半叶，受经济和社会因素的影响，出现大规模人口流动的社会现象。民众在家乡找不到工作，便背井离乡去外地寻求就业机会，这种流动更普遍地出现在17世纪上半叶。内战之后复辟政府很快出台了《居住法》（ Settlement Act）来应对社会不安的状况。这项法案在本质上并没有为危难的贫民提供救助，反而成为教区利用来驱逐申请救济的人、减轻地方税收负担的工具。该法案阻碍了市场经济劳动力的自由流动，没有满足当时经济状况的需要，遭到人们的批判。

14至15世纪，英法百年战争结束后，统治者与教会之间矛盾的凸显与对立越加突出。到了16世纪，在都铎王朝两位著名君主亨利八世和伊丽莎白一世的带领下，英国社会进行了一场空前绝后的宗教改革。都铎王朝统治初期，英国教会掌握着英国三分之一左右的地产，其所拥有的财富约占全国总财富的五分之一左右。而当时控制着英国教会的是罗马教廷，不仅从英国赚取大量钱财，而且还干预英国的宗教事务。随着文艺复兴和宗教改革思想的传播，英国社会各阶层的反教会情绪日益高涨，新兴资产阶级和新贵族要求夺取教会的土地和其他财产，逐渐强大起来的专制王朝也力图摆脱罗马教权的桎梏。在这样的背景下，英王亨利八世拉开了宗教改革的序幕。教权衰落为法令的颁布扫平了障碍，王权兴起为政策的实施提供了驱动力。

在社会动荡这一主要社会问题的驱动下，在王权兴起的时代背景下，英国政府逐步认识到，人口流动、劳动力短缺与乞讨流民问题不仅在内部相互关联而且会极大地威胁社会的稳定与和谐，必须进行及时有效的控制。在这样的大背景下，英国先后颁布了一系列与社会保障相关的法案，例如1351年颁布了《劳工法案》、1388年的《查理二世济贫法案》、1536年的《亨利济贫法》，以及1601年的《济贫法》等。

旧《济贫法》时期是社会保障史上的一个重要发展阶段，在200多年的时间里，世界各地先后颁布了一系列与社会保障相关的法律法规。如1763年瑞典颁布了《济贫法》、1782年英国颁布了《格伯特法》等。纵观旧《济贫法》时期，其立法理念的发展与变化在总体上体现出了社会保障从惩戒到引导再到救济的演变过程。

在早期法令中，以惩罚为主。早期的政府认为，对那些游手好闲、流浪为生的人，只有惩罚措施才是有效的。例如1495年就曾规定，对有劳动能力的流浪汉和游手好闲的人要被囚禁三天三夜。到了1531年和1536年，法令又加大了处罚力度，“剥光衣服、示众游街、甚至鞭刑”。

在中期法令中，引导成为最为显著的特征。首先对那些没有劳动能力的老人和小孩，政府进行备案并发放相关许可，允许其在一定地区进行乞讨。其次，要求教区要为本教区内体弱、无劳动能力的人提供救济物资以确保其正常生活。1572年的法令中救助的范围扩大到了衣、食、住、行等众多方面。

在后期法令中，提供救济和工作机会是主线。1572年的法令被认为是从惩罚逐渐转向合理救济的转折点。这主要表现在三方面：①对无工作能力的穷人，政府提供专项资金或食物以保障他们的基本生活；②对有工作能力却找不到工作，或有工作但工资太低不能养活家庭的人，政府会向雇主施压，或是让其雇佣更多雇工以便为健康的穷人提供更多的工作机会，或是让其提高雇工的薪资待遇；③对有工作能力而不愿工作的穷人，政府会进行惩罚，迫使这些人进入劳动大军。这为后期英国走上以救济为主、惩罚为辅的救济道路奠定了基础。

1834年，英国议会通过了《济贫法修正案》，后亦被称为新《济贫法》，这标志着在英国实行了200多年的《济贫法》正式退出历史舞台。

17世纪中后期，英国在资产阶级革命的基础上于1689年颁布了《权利法案》，正式建立起具有资产阶级性质的君主立宪政体，这也标志着英国进入了资本主义社会。18世纪上半叶，英国的经济获得全面发展，通过开展并完成第一次工业革命形成了以大机器生产为特点的工业体系，极大地解放了当时的生产力，成为世界工厂。19世纪前后，英国大力拓展殖民地，战争频发。君主立宪制、工业革命、对外扩张行为都使得英国成为了世界关注的焦点，这些改变的发生不仅影响了英国的经济发展，也影响着其社会阶级构成，在经济收获了从未有过的财富的同时，也创造了庞大的无产阶级队伍，贫困等社会问题也因此出现了新的形式。面对这种社会经济现状，英国《济贫法》也随着历史的剧变而发生了根本变化。

1685年到1701年间，英国每年的济贫赋税十分沉重，济贫费用不断增长，除了受院外救济增多的影响外，另一重要原因即《斯皮纳姆兰法案》将院外救济的范围进一步扩大，穷人和非穷人之间没有什么明确的界限，有工作能力的人也被囊括在内。实际上1834年之前的救济措施中也并没有明确划分界限，救济发给了病人和老人，也发给了相当数量的健康劳动者及其家庭。贫困问题仍旧急需解决。但这一时期解决贫困的动机则是出于经济发展的考虑，贫困问题严重，贫困人口过多，社会总需求不足导致投资衰弱，使得经济陷入停滞的局面。英国各地开始想方设法地抑制不断增加的济贫税并同时有效地解决贫困问题。

在英国工业革命发展史上，社会政策受古典经济学理论的影响非常大。亚当·斯密是古典经济学说的创始人，经马尔萨斯、大卫·李嘉图等人的不断完善，成为18世纪70年代一直到19世纪70年代占主流地位的经济学流派。他们的理论为英国自由资本主义的发展提供了理论证明，同时也为其发展提供了理论先导。

1776年，亚当·斯密在其著作《国富论》中，批判旧济贫制度是阻碍资本与劳动力流动的制度之一。在他看来，劳动和资本之间存在一定的合理的比例关系，劳动力的自由流动能使资本与劳动力之间得到适当的相互促进，能够使资源物尽其用，然而旧《济贫法》却妨碍了劳动力的自由移动，致使各地区之间出现了劳动力分布不均的问题。亚当·斯密提出了自由放任理论，即经济应在市场运行机制下发展，政府不需要对经济事务进行干预，而旧《济贫法》的核心却是增强政府对经济和社会的管理。

1795年为了缓和英国的贫困危机，营造安定的社会环境，并顺利进行工业革命，《斯皮纳姆兰法案》提出的工资补助措施被引入《济贫法》。马尔萨斯全然反对济贫措施，在他看来，贫民本身就是贫困的原因，救济措施帮助贫民得到补贴，他们便可以不靠工作谋生而靠救济生活，这样一来济贫制度不仅不能解决贫困问题反倒会滋生懒惰。

大卫·李嘉图也对济贫制度持批判态度。他的“工资规律”理论认为劳动具有自然价值和市场价值，市场价值以自然价值为基础，并随供需变化而变化。所以，公平、自由的市场竞争决定了劳动的价值，即政府不应用立法对工资加以干涉。但《斯皮纳姆兰法案》提出的包括工资补助等措施在内的各种救济方法，使劳动者的工资的确定脱离了“工资规律”，所以《济贫法》不仅没有让贫困者的生存状态好转，还将缴纳济贫税的富人也拖入贫困的泥潭里，这样的结果违背了济贫制度的初衷，给社会带来了更多的不安定因素。

亚当·斯密、马尔萨斯、大卫·李嘉图这三位古典经济学理论的核心人物对旧《济贫法》的强烈批判，也反映了旧济贫制度已和英国社会的发展情况格格不入。古典经济学便是顺应这一时代要求，在工业资本主义社会应运而生。18世纪下半叶，社会中上层人士逐渐接受古典经济学理论，其中包括学者和许多政治家，这促使了古典经济学的思想在国家政策与立法领域中的渗透。

随着经济的快速发展，社会开始普遍认识到减少贫困，需要提高劳动者与资本所有者的认识。政治家开始意识到，在一个稳定的社会环境下才能发展工业，而稳定的基本条件就是劳动阶级对现存制度存在某种程度上的认同，“苟安”于现实；这也就意味着必须对劳动阶级的要求做出一定让步，让他们在政治和经济上得到一定的满足。如果无视劳动阶级的要求，最终会损害自己的利益。政治家也认识到，如果不做出此类让步，工人阶级的政治组织就会壮大，其所爆发出来的惊人的力量会威胁到有产者，甚至对经济发展产生不利影响。尤其是在1870年开始的全球经济扩张的大背景下，英国经济开始遭到严酷的竞争压力，英国社会急需大量的劳动力从事推动经济社会发展的工作，因而安抚劳动阶级显得十分重要。

19世纪下半叶社会思想产生了一个重大的转变，即贫穷不应该被认为是工人阶级应得的命运安排。工人阶级普遍意识到没有代表权就会产生贫困，而并非贫困导致了代表权的丧失。在他们眼中，普选权问题就是饭碗问题。经过1836—1848年英国工人阶级宪章运动和19世纪下半叶的两次议会改革的努力，终于实现了成年男子的普选权。工人阶级通过自己的斗争获得了广泛的政治权利，思想觉悟得到了很大的提升。

在个人与社会比以往任何时候联系都更加紧密的大工业时代，如果不在最起码的限度上解决诸如公共卫生、教育、市政建设等问题，整个社会就无法维持下去。事实上，当时广泛存在的贫困问题使英国公民的健康水平普遍较差，19世纪中期很多英国城镇流行瘟疫，这与穷人的居住及健康条件差密切相关，这清楚地说明，贫穷，尤其是因社会财富分配的极端不平等所引起的贫困已不再是工人阶级的“一己之事”。因为疾病的流行不分贫富，所以对穷人状况的不闻不问最终会威胁到富人的生存，甚至会威胁到国家安危。单靠自助来解决长期存在的贫困问题的方法走到了尽头。此时的社会在政治、经济发展的意识上有了新思考，认识到经济结构的不足导致了贫穷；贫穷需要“集体主义”，要求政府在经济上给予干涉来帮助穷人。

首先，在管理体制上，成立了济贫委员会，将原来分散于各州、独立管理为主的管理模式转变为中央集权制。济贫委员会直接对议会负责，每年对全国济贫工作进展情况进行评估，并负责对各州《济贫法》工作实施情况进行督导。其次，在管理机制上，建立了一系列考核、职责、经费保障等机制。例如，各州政府需将地方济贫救助工作开展情况纳入到政府年度报告，并向联邦政府汇报。建立济贫救济工作责任人机制，明确规定治安官为当地济贫管理员的第一人选。对管理员不再实行无薪政策，将薪酬纳入当地税务支出。新《济贫法》首次通过法律的形式建立起一套从中央到地方的完整济贫工作机制，为日后济贫工作的开展与落实奠定了基础。

首先，废除了院外救济，只救助贫民教养院、贫民习艺所的院内人员。迫使院外救助人员需要自力更生解决生存问题，这为社会释放了大量的廉价劳动力。其次，对院内救助人员不再实行统一管理，而是依据救助对象不同，划分为老人和病人、儿童、有劳动能力的男性和女性等人群，实行分类管理。此外，在缩小救助对象范围并实行分类管理的基础上，进一步有针对性地明确了救助包的内容，其救助理念在总体上从原来的以单纯性生存救助为主，逐渐转变为生存、健康、发展并重。这为后来欧洲健康权思潮的诞生奠定了早期的实践基础。

新《济贫法》实施后，除了在改善贫民及儿童的救济、鼓励建造大型的联合济贫院、改进济贫院的条件与待遇标准等方面有所进步之外，针对贫民的医疗救助组织与措施也建立起来。首先，实现了济贫施药所的基本覆盖。19世纪60年代，伦敦作为英国城市化发展的先驱率先设立了济贫施药所。随着公共济贫基金投入的增加，到了19世纪80年代，济贫施药所已经逐渐覆盖全英大多数城镇。其次，建立了针对贫困人口的医疗救助、具有福利性质的特设医院。最后，对专门向老年人口服务的疗养院配备医疗设备和医务人员。随着医疗服务机构网络的逐步覆盖，针对不同人群的医疗救助已经成为社会保障的重要救助措施之一。

从慈善事业时期的助医活动到济贫制度的建立，医疗作为保护居民生存与健康的社会价值已经逐渐被政府认可，并付诸社会实践。毋庸置疑，医疗救助的实施，在生产力低下的农牧社会，对保护居民生存与健康起到了积极且重要的作用。在慈善到正义之路上，萌芽时期的医疗保障实践为后期医疗保障制度的诞生奠定了重要的实践与理论基础。然而，受限于当时的社会生产关系、生产力发展水平等因素，慈善事业开展的社会保障活动是有限的、简单的，设立的社会保障资金仅能满足最基本的生存需求，而大部分的健康需求是难以满足的，医疗救助的思想还未形成。综上所述，萌芽时期的医疗保障特征可被概括为：

萌芽时期，社会生产活动以农牧业生产为主，社会生产力相对落后，政府设立的社会保障资金仅能满足最基本的救灾、济贫、优抚等在内的基本生存保障需求。另一方面，社会生产关系相对稳定，基本形成了统治与被统治两大对立阶级，官方从事的社会保障活动更多地是为了维护统治阶级稳定政权的需求，防止被统治者因无法生存而引发社会动乱，乃至民间起义等。

纵观整个萌芽时期的医疗保障活动，特别是《济贫法》的颁布，尽管其借助于法律形式将社会保障活动固定下来，为以后的社会保障制度化埋下了种子，但是由于十分苛刻的救助条件，并不是所有灾民与贫民都能获得救助。他们能否获得救助以及救助程度如何，都完全取决于实施救助的教会或统治者意愿，甚至被救助者有时为了获取救助而不得不以牺牲人格为代价。这种完全取决于施救者的、不平等的、极端分化的救助活动，被认为是一种以统治阶级施舍性质为主的保障。

保障范围包括救助对象和保障项目两个方面，是社会保障活动最核心的内容。无论是在王权逐渐兴起的西方，还是在中央集权的中国，萌芽时期的社会保障的保障范围都是极为有限的，多集中在以老、弱、病、残为主的救灾、济贫等生存方面，而对于涉及健康权方面的医疗救助，特别是普通人群的医疗救助却非常稀少。这主要是由于社会经济发展水平低下、筹资水平较低且缺乏稳定的筹资机制再加之社会需要救助的人口较多，大多数国家将有限的资金用于生存救助为主要项目，以老、弱、病、残为主要救助对象的保障范围，是十分有限的救灾济贫活动。

无论是慈善事业时期还是《济贫法》时期，医疗救助活动多是一种在灾疫发生时开展的临时性、应急性为主的社会活动，且多数是作为救灾、济贫的一种辅助手段，并非是一种固定化的、社会必行的主流救助活动。再加之保障资金及医药发展水平的局限，开展的医疗救助活动多以简单的施医送药为主，并不是一种疾病经济负担上的补偿。救助的对象多是那些已经因疾病、伤残导致生存困难的人群，而普通人群因疾病造成的经济损失却多数未被纳入到救助范围之中。

保障目标是以“灭火”为主，保障性质是“居高临下”的施舍，再加之保障范围有限和水平低下，导致萌芽时期的保障实践效果不佳。无论是慈善事业时期还是《济贫法》时期，萌芽时期的医疗保障实践虽然在资金的筹集、人群的覆盖、健康的保护和改善、病人人群对卫生服务的利用、减轻病人的经济负担等方面进行了积极的尝试和探索，但取得的实践效果并不理想。从慈善事业时期到济贫制度的建立以及新《济贫法》的实施，医疗保障经历了数千年的漫长发展过程。在社会政治变革、经济发展、医药技术进步等因素的推动下，医疗保障实践在这一时期初具雏形并取得了一定的成效。总体而言，慈善事业时期触发了医疗保障思潮的起源，济贫制度的建立极大地推动了社会保障的制度化进程。