第一节 中国宪法的制定和发展

【规则要点】

宪法是国家的根本法，也是其他法律的“母法”，由总纲；公民的基本权利和义务；国家机构；国旗、国歌、国徽、首都四部分构成。自实施以来，宪法经过多次修改，形成52条修正案。

【理解与适用】

宪法作为中国的根本法，与其他普通法律相比，有其独有的特征。宪法的特征包括形式特征和实质特征。宪法的形式特征为：宪法内容的根本性、效力的最高性、制定和修改程序的特殊性。宪法的实质特征为：宪法是公民权利的保障书、是民主制度法律化的基本形式、是各种政治力量对比关系的集中体现。

一、宪法的发展

（一）宪法的发展历史

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议选举了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《中国人民政治协商会议共同纲领》起临时宪法的作用，除序言以外，共分7章60条。

1954年宪法。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次全体会议通过了第一部《中华人民共和国宪法》，这是中华人民共和国成立后的第一部宪法。该宪法除序言外，分为总纲，国家机构，公民的基本权利和义务，国旗、国徽、首都，共4章106条。

1975年宪法。1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，这是中华人民共和国建立后的第二部宪法。除序言外，该宪法共分为4章30条。

1978年宪法。1978年3月5日第五届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，这是中华人民共和国建立后第三部宪法，宪法共4章60条。该宪法在内容上坚持了1954年宪法一些好的原则和内容，删除了1975年宪法的一些错误规定。

1982年宪法。1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，这是中华人民共和国成立后的第四部宪法，也就是现行宪法。除序言外，该宪法分为总纲，公民的基本权利和义务，国家机构，国旗、国徽、首都，共4章138条。在结构上，该部宪法将公民的基本权利和义务置于国家机构之前，显示出中国对于人权的重视和保障。

（二）现行宪法的内容和特点

中国现行宪法的主要内容有以下几个方面。

第一，总结历史经验，规定了国家的根本任务和指导思想。

第二，发展了民主，恢复完善了国家机构体系。

在内容上：

（1）加强了人民代表大会制度，扩大了人大常委会的职权；

（2）恢复了国家主席的建制，并调整了国家主席的职权；

（3）设立了中央军事委员会，加强党和国家对武装力量的统一领导；

（4）实行了行政和军事系统的个人负责制；

（5）规定了国家领导人员的任期限任制，废除了终身制；

（6）体现了精简国家机构和人员的要求。

第三，强调加强民主与法制，保障公民的基本权利和自由。

宪法关于社会主义民主建设的规定主要表现在以下三个方面。

（1）确认了国家一切权力属于人民的原则，坚持和完善人民代表大会制度；

（2）规定了国家生活中的一系列民主原则，如任期限任制、首长负责制、人大常委会组成人员不得兼任行政机关和司法机关职务等：

（3）扩大了公民的民主权利和自由。

第四，维护国家的统一和民族团结。

为实现我国台湾地区与祖国大陆的统一，恢复行使对我国香港、澳门行使国家主权，宪法从实际出发，根据“一国两制”的原则，规定了设立特别行政区制度；健全了民族区域自治制度，扩大了民族自治地方的自治权限，加强了对自治权实现的法律保障。

二、宪法修正案

从1988年开始，中国采用宪法修正案的方式对宪法内容进行修改和完善。迄今为止，中国现行宪法共进行过5次修改，形成了52条宪法修正案。

（一）1988年宪法修正案

第1条和第2条宪法修正案是1988年第七届全国人大一次会议通过的。主要修改之处为，一是在第11条增加1款对私营经济作了规定，二是修改第10条第4款，删去了不得出租土地的规定，增加规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

（二）1993年宪法修正案

第3—11条宪法修正案是1993年3月29日第八届全国人大一次会议通过的。主要将“社会主义初级阶段”和“建设有中国特色社会主义的理论”及“改革开放”正式写进宪法；以“家庭联产承包为主的责任”取代“人民公社”，以“社会主义市场经济”取代“计划经济”；规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。

两次修正案的11个条款中，有关经济制度方面的修改占8条，如实地反映了改革开放10余年来中国经济体制改革持续发展的现实情况。

（三）1999年宪法修正案

第12—17条宪法修正案是1999年3月15日第九届全国人大第二次会议通过的。将“邓小平理论”写进宪法序言，与马克思列宁主义、毛泽东思想一起，成为指引中国社会主义现代化建设的旗帜；明确了中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家；明确了中国将长期处于社会主义初级阶段，确立了中国社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度；修改了中国的农村生产经营制度；确立了非公有制经济在社会主义市场经济中的地位；将宪法第28条“反革命的活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”。

（四）2004年宪法修正案

2004年宪法修正案共14条，即宪法修正案第18—31条，内容涉及宪法序言、经济制度、公民权利和国家机构等内容的修改和完善，是2004年3月14日第十届全国人大第二次会议通过的。

2004年宪法修正案主要内容和基本精神如下：

1．对宪法“序言”的修改，体现了与时俱进的精神

宪法序言是宪法的精神和灵魂所在，在宪法立法体系中统率全局、贯穿始终。中国历来重视宪法序言的立法建设，1993年和1999年宪法修正案均有修正。这次宪法修改对序言的充实和完善主要有三个内容：

（1）确立“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位

“三个代表”重要思想写入宪法，对于凝聚党心、民心，指引全国人民坚持正确的政治方向，把握自己的前途和命运，保障改革、发展、稳定，开创中国特色社会主义事业新局面具有重大作用。

（2）增加推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展的内容

把“三个文明”及其相互关系写入宪法，将使“三个文明”协调发展具有法律保障。体现了我们党与时俱进的品格，也体现了指导思想的历史感和进步性，符合人类文明发展的趋势和要求，是中华民族实现伟大复兴的基础。

（3）在统一战线的表述中增加社会主义事业的建设者

2．对“经济制度”的修改，体现了保护“私权”的精神

这次修宪，根据市场经济建设和公民权利保护的实际需要，对宪法经济制度的内容作了较大幅度的修改，与前三次宪法修正案相比，力度最大。

（1）完善征用制度

宪法第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并结合补偿。”区分了征收和征用两种不同情形，并明确了征收目的、征收程序和国家补偿的原则，有利于明确和理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系。

（2）进一步明确国家对发展非公有制经济的方针

对非公有制经济既鼓励、支持、引导，又依法监督、管理，以促进非公有制经济健康发展。

（3）完善对私有财产保护的规定

一是进一步明确国家对全体公民的合法的私有财产给予保护，保护范围既包括生活资料，又包括生产资料。二是用“财产权”代替原条文中的“所有权”，在权利含义上更加准确、全面。

（4）增加建立、健全社会保障制度的规定

建立、健全同经济水平相适应的社会保障制度，是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容。

3．对“公民基本权利和义务”的修改，体现了保护人权的精神

宪法修正案在宪法第二章“公民的基本权利和义务”第1条即第33条中增加1款，作为第3款，将“国家尊重和保障人权”写入宪法。这样修改，主要基于两点考虑：一是尊重和保障人权是我们党和国家的一贯方针，这次把它写入宪法，可以进一步为这个方针的贯彻执行提供宪法保障。二是党的十五大、十六大都明确地提出了“尊重和保障人权”。在宪法中作出尊重和保障人权的宣示，体现了社会主义制度的本质要求，有利于推进中国社会主义人权事业的发展，有利于中国在国际人权事业中进行交流和合作。

4．对“国家机构”的修改，体现了服务实践的精神

（1）完善全国人民代表大会组成的规定

宪法修正案在宪法第59条第1款关于全国人民代表大会组成的规定中增加“特别行政区”，符合全国人民代表大会组成的实际情况。

（2）关于紧急状态的规定

宪法原来只对“戒严”作了规定，没有规定“紧急状态”。而“紧急状态”包括“戒严”又不限于“戒严”，适用范围更宽。修正案将“戒严”改为“紧急状态”，既便于应对各种紧急状态，也同国际上通行的做法相一致。

（3）关于国家主席职权的规定

修改为“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节”，实际上是扩大了国家主席的宪法职权。

（4）修改乡镇政权任期的规定

宪法修正案把乡、镇人大的任期由3年改为5年，各级人大任期一致，有利于协调各级经济社会发展规划、计划和人事安排。

除了上述四大部分的修改外，宪法修正案将宪法第四章的章名“国旗、国徽、首都”修改为“国旗、国歌、国徽、首都”。在第四章第136条中增加1款，作为第2款：“中华人民共和国的国歌是《义勇军进行曲》。”《义勇军进行曲》承载了中华民族实现独立和发展历程，不仅体现了我们不屈不挠的民族精神，也是珍贵的民族文化遗产之一。将国歌写入宪法，有利于维护国歌的稳定性和权威性，增强全国各族人民的认同感和荣誉感。

（五）2018年宪法修正案

第32—52条修正案涉及宪法序言及内容，是2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的。2018年宪法修正案共21条，即宪法修正案的第32—52条。其主要内容如下：

1．对宪法序言的修改

（1）确立了习近平新时代特色社会主义思想的指导地位

将“科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”纳入指导思想中，同时增加“贯彻新发展理念”。

（2）将三个文明增至五个文明共同发展

2004年宪法修正案在物质文明、政治文明、精神文明的基础上，增加社会文明、生态文明，促进五个文明协调发展。

（3）明确中国正处于改革阶段，以及对世界和平的建设和人类共同体建设的憧憬

突出了中国现阶段正处于改革的重要阶段，此阶段的重要目标为“把中国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族的伟大复兴”。

2．进一步明确党的领导和社会主义核心价值观在中国当前阶段所起的重要作用

3．对国家机构的修改

具体包括：（1）新增国家监察委员会。包括其地位、领导方式以及职权等。（2）修改国家主席的任期。

【风险提示】

宪法内容的根本性决定了其修改程序的严格性，其他主体的行为、任何法律的内容都不得违背宪法，否则会因为违宪而无效。

【相关案例】

孙志刚案

2003年2月17日傍晚，就职于龚州某服装公司的武汉籍青年孙志刚（27岁，大学毕业）在走向网吧的路上，被广州市黄村街派出所以没有暂住证为由，强制收容，执行依据为1982年5月国务院颁发生效的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。3月18日晚，孙志刚自称有心脏病而被送至广州市收容人员救治站诊治；3月19日晚，因孙志刚大声叫喊求助，引起救治站护工的不满，遂指使救治站病友对孙群殴；3月20日，救治站宣布孙志刚不治身亡。经法医鉴定，孙志刚系因背部遭受钝性暴力反复打击造成大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。6月9日，广州市中级人民法院（2003）穗中法刑初字第134号《刑事判决书》，就孙志刚被故意伤害致死案对有关人员作出一审判决。6月27日，孙志刚案件终审裁定在广东省高级人民法院公开宣布，（2003）粤高法刑一终字第387号刑事裁定书裁定孙志刚案维持原判。

我国宪法规定，公民的人身自由不受侵犯。同时，根据立法法相关规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。而《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是1982年制定的行政法规，其中有关限制人身自由的内容，与我国宪法、立法法相抵触。立法法规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。对于“超越权限的”和“下位法违反上位法规定的”法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，由有关机关依法予以改变或者撤销。因此，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》属于应予改变或者撤销的行政法规。2003年6月20日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》公布，41天后，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。

【法条指引】

中华人民共和国宪法（节录）

第五条 中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

国家维护社会主义法制的统一和尊严。

一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。