议会政治危机的根源

由于议会权力的虚化，所以有的西方学者认为，“议会民主”已经被“总理民主”所代替。德国有学者就明确指出，这是西方国家普遍一致的趋势，他说，“早些时候，‘总理民主’一词是用来指德国民主的专门结构的，该词如实地表明基本法规定的民主制度将它的政治焦点放到了政府首脑——联邦总理身上。然而，德国民主形式成为总理民主，不能只从国家传统中推出结论。它是与其他民主国家的发展过程相一致的。在这些国家中，行政部门首脑的权力日益增长。但是，在英国由于国家情况发生了变化，国家任务日益增加，从内阁政府发展到首相政府几乎是自发的，而德国总理民主的确立却是以议会审慎制定的一系列宪法原则为基础的”。其实，无论像德国这样，还是像英国那样自发地从“内阁政府”走向“首相政府”，在本质上都是从议会民主制走向行政集权民主制。因此，“议会政治危机”与行政高度集权可以说是一个问题的两个方面。

同时，如果人们再细加考察，那就不难发现，虽然“议会政治危机”的进一步加深是由于行政高度集权发展的结果，但是行政高度集权和“议会政治危机”更深刻的经济和政治的根源却是共同的。因为随着现代社会的发展，科学技术已高度发达，现代社会在庞大的生产条件下，政府只管“法律和秩序”的时代已经一去不复返了。今天，西方国家，特别是发达国家，政府干预和管理社会经济事务的职能越来越大。就是在一贯崇尚自由放任主义的美国，学者们也感到“政府的职责似乎是无限的”。因此，这就促使议会和政府发生权力消长的变化。议会的决策模式不能适应管理日益复杂的社会经济事务的需要，一个人数众多的必须经过辩论—表决的决策方式与国际形势瞬息万变，国内矛盾尖锐复杂，管理事务专业化程度很高的条件下进行决策的需要是难以适应的。显然，这正是现代议会面临的严重挑战，也正是“议会政治危机”的根本原因。这是问题的一方面。另一方面，所有这些对议会来说是挑战，对行政来说恰恰为其扩权提供了客观前提。正是这样，凡实行议会民主制的国家都难以摆脱“议会政治危机”。根据传统的议会政治理论，政府本是议会的执行机构，但是，由于以上种种情况的发展，作为执行机构的政府，在长期行政的过程中早已发展成为功能完备、反应灵敏、决策果断、便于指挥的等级制结构，并且随着行政机构的完善化，它比议会更适应现代决策的需要。其实这种现象以及由此而带来的议会与行政权力关系消长的变化，在英国政府体制中早就出现了，自从英国下院多数党领袖担任首相的惯例形成以后，英国议会的许多重要立法和决策，实际上都是先由内阁政府做出的。不过，时至今日，因为议会不适应现代立法和决策需要的矛盾更尖锐了，行政扩权更严重，所以“议会政治危机”更显得深刻了。但究其根源，“议会政治危机”乃“冰冻三尺，非一日之寒”。

显然，根据以上分析，“议会政治危机”的出现除了行政扩权的原因之外，应该说，议会本身对现代立法和决策不适应也是重要的原因。议会作为国家最高立法机关，从某种意义上说，它是适应自由资本主义时期政府只管“法律和秩序”的需要而建立起来的，但是，随着政府管理社会经济事务职能的扩大，它就越来越不适应了。因此，从19世纪70年代开始，英国议会就不得不越来越多地赋予政府以委托立法权。这就是说，从那时起议会立法已开始削弱了。“议会政治危机”实际上就已经表露出来了。

一九九三