“理想上最好的政府形式”

“理想上最好的政府形式是代议制政府”这个命题是19世纪60年代初英国政治学家密尔提出来的。当代议会政治中，这个命题是否仍然能够成立，也就是说，代议民主制的代议政府是否已经完成了它的历史任务，应该由新的民主制来取而代之。显然，这是议会政治必须研究的一个重要问题。

毫无疑问，所谓“理想上最好的政府形式”在任何时候都是相对的，密尔提出这个命题时显然是从以下两个前提出发的。一是针对英国长期流行的一句谚语，即“假使能保证有一个好的专制君主，君主专制政体就是最好的政府形式”。密尔非常尖锐而又非常深刻地批判了这一点，他说，自古来也有一句谚语，这就是“在专制国家最多只有一个爱国者，就是专制君主自己”。因此，他认为“好的专制政治完全是一种虚假的理想……在一个文明有所发展的国度，好的专制政治比坏的专制政治更为有害，因为它更加松散和消磨人民的思想、感情和精力”。因此，正是通过与君主专制政治的比较，确定了他提出的命题的正确性。第二个前提是就民主制本身而言的，他说，全体人民参加的政府固然是好，“但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外，所有的人参加公共事务是不可能的，从而就可能得出结论说，一个完善的政府的理想类型一定是代议制政府了”。应该说，以上是代议制政府作为理想上最好政府形式的两个最有说服力的支撑点。

今天，如果就以上两点而言，虽然与专制君主制相比较已经没有什么意义，但是这个命题的第二个前提仍然存在着，并且是正确的。因此，尽管最新的科学技术为公民行使民主权利提供了现代化的工具，越来越多教育有素的公民也提高了政治参与意识，但是要在现代统一的民族国家中以直接民主制作为国家政权组织形式仍然是不可能的，在这里，且不谈其他更为复杂的因素。

当然，今天认为密尔的命题还是正确的，并不因此就否认“议会政治危机”的现实。正是这样，人们不得不承认共同参与民主制作为“议会政治危机”对立物的出现，是有进步意义的。因为从民主制的形式来说，共同参与民主制是一种直接民主制，即由人民直接参与公共事务，为克服现代议会危机提出了一些补救办法，例如，由人民直接行使创制权、复决权和罢免权，以保证公民能够比较广泛地参与国家立法和监督政府，直接对政府政策施加影响。

但是，必须指出，共同参与民主制的创制权、复决权和罢免权行使起来是有条件的、有限制的，在现实政治生活中，公民对公共事务都要直接参与是不现实的，而且即使实行，效果也将会像有的学者担心的那样，可能是“福”，可能是“祸”。因此，它不能作为国家政权组织形式，不能取代现行的代议民主政体。它只是对代议民主制的一种补充。公民通过直接行使创制权、复决权和罢免权可以培育为公共事务服务的政治参与意识，并在行使这些民主权利的实践过程中得到锻炼和训练。在这方面，它和普选制的意义是完全一样的。

共同参与民主制的创制权、复决权和罢免权在一定程度上可以克服和防止代议民主制中的某些弊端，但绝不可能根本摆脱现代“议会政治危机”。因为现代民主宪政史已经表明，公民直接行使创制权、复决权和罢免权既没有使一个国家从代议民主制政体变成为直接民主制政体，也没有使一个国家摆脱“议会政治危机”，更没有使一个国家能够阻止行政集权制的发展。瑞士是当今世界最早实行公民创制权和复决权的国家之一，但是，瑞士实行创制权和复决权不是从代议民主制向直接民主制过渡的标志，恰恰相反，它是从公民大会直接民主制向代议民主制的发展过程中，为保证这一改革能顺利进行而采取的措施。因为在统一之前各公国都是实行公民大会的直接民主制的，但在统一之后，这种公民大会的形式再也无法保持了，它不得不采取代议制政府形式。应该说，当时瑞士发展成为现代民族统一国家后，从公民大会的直接民主制过渡到代议民主制的议会制度，是历史的进步。而当时的瑞士之所以创立公民创制和复决制度实际上是为了保持传统的需要，以满足人民直接参与的要求。瑞士的创制和复决制度是发展得比较完善的，但是，它直到今天仍然只是作为代议民主制的补充手段，而且并没有因为长期实行这一制度使瑞士的代议民主制防止了固有通病的产生，其实它同样由于行政集权的发展和议会功能的衰弱也不可避免地陷入普遍的“议会政治危机”。由此可见，瑞士直接民主制的历史是非常有力的证明。

如果考察一下美国一些州实行的公民直接参与的创制、复决和罢免制度，那也是很有意义的。虽然美国联邦没有实行这一制度，但在一些州，早就在不同程度上采用了直接民主制。美国政治学家梅里亚姆在他的《美国政治思想》一书中就有这样一段记载：“到1917年已有21个州实行了某种全州性的动议权、公民投票权或罢免权，而另外22个州不是所有的市就是某几个市都实行了这类制度。”显然，美国和瑞士不一样，一些州和市实行这种制度，是在建立了代议民主制政体以后，不是从直接民主制过渡到间接民主制采取的措施，而是为了扩大公民直接参与的民主权利，以克服代议民主制的某些弊端。尽管如此，两国实行这一制度的结果却都充分证明，公民直接参与民主制作为公民直接行使民主权利的制度不能说不是理想的，但是从现实角度来看，它的实行并没有取得理想上最好的效果，没有真正扩大和保证公民的民主权利。其实，说到底，无论是间接民主制还是直接民主制，仅仅是民主的形式。瑞士是以实行“直接民主制”著称于世的国家，但是，日内瓦大学教授、著名的社会党议员齐格勒也认为：“我国（瑞士）著名的直接民主制在很大程度上已经成为直接的寡头统治。”而且，其中最发人深思的是代议民主制一切固有的弊端在公民直接参与的创制和复决活动过程中同样表现得淋漓尽致，以致倡导共同参与民主制的美国学者也不得不认为，“创制既能产生天才，也能产生魔怪”，创制的行使范围愈大，在任何一种选举程序中固有的典型的弊端就愈会出现——行贿、对竞选的捐款额过大、选举作弊。因此可以明显地看出金钱对决定创制投票的结果起着非常重要的作用。美国的一项研究报告表明，在16次公民行使创制权的活动中，其中有12次受到大公司大力支持的一方所花的钱超过了对手，并在12次中有5次“获胜”，因此，报告的最后结论是“目前的制度不平衡，对大公司有利”。

如果密尔当年通过与专制君主政体相比确认“理想上最好的政府形式是代议制政府”，那么今天当然不能仍与专制君主政体相比来确认这一命题的正确性。不过，今天如果与作为直接民主制的共同参与民主制相比，尽管理想上最好的政府形式确实不是代议制政府，但是现实中最好的政府形式却肯定仍然是代议制政府。因为共同参与民主制只能是理想上最好的民主制度，但在现有的社会制度条件下，它并不能成为最好的政府形式。有一位学者说得好，“我们之所以放弃直接民主，主要是社会规模太大，难以付诸实行，代表制就是要在不可能实现普遍直接参与的情况下，仍能实现普遍参与”。

一九九三