第五章 现代民主制度的形态演变

行政集权民主制

行政集权民主制是当代世界主流的民主制形式。之所以称为行政集权民主制，主要原因是，作为国家表现形态的民主仍保留着议会民主制度，同时公民的普选权利得到承认，人权保障范围还有所扩大，然而在整个体制上实行的是高度的中央行政集权。托克维尔在《论美国的民主》中曾区别了行政集权与政府集权，认为行政集权只能使人民精神萎靡不振，消耗公民的积极性，从而缩短政权的生命，无补于一个民族的伟大长久。他反对行政集权，但他认为国家集权是必要的，认为这对国家的命运将产生重要影响，因此他强调中央对地方的控制权。后来的历史证明，行政集权不可避免，也没有像托克维尔所估计的那样毫无生命力。托克维尔的判断失误在于他没有把行政集权与民主联系起来考虑，而认为两者是完全不相容的。西方民主制度发展的事实是，英国的民主制度已变成首相民主，德国的民主制度成为宰相民主（在法律上总理之上还有总统），美国的总统成为帝王般的总统。

行政集权民主产生的原因主要是在自由资本主义走向垄断资本主义的过程中，经济上的垄断导致政治上的集中。具体而言，其一，资本越来越介入政府，不满足于依靠政府提供法律和秩序，国家变成“管理整个资产阶级共同事务的委员会”，最直接的后果在于运用政府的行政权力干预社会的经济发展。其二，政府也越来越参与社会资本的运作，介入资本运动。资本高度垄断集中后，生产社会化必然要求政府的干预，由此资本越来越依靠政府的支撑，必然导致行政权高度集权和扩张。其三，资本超越政府管辖范围，向外输出，走向国际化、全球化，依靠政府对外扩张的政策和政府为之提供保护。

在不同的国家，行政集权都是总趋势，但各国形成的具体途径不同。英国是通过柔性宪法削弱议会权力，增强政府权力。它首先将上院的权力转移到下院，然后下院权力转移到内阁，最后再集中到首相。这个过程最初并不是法律规定的，而是由惯例形成的，后来才通过法律认定。如首相一职在法律上就曾经长期没有依据。美国是通过解释宪法来扩大总统权力的，宪法本身赋予总统的权力很有限，但宪法规定很简约，为司法解释留下了很大空间。因此虽然美国宪法的制定已有二百多年了却仍然有效，但是国家的权力结构已经发生了巨大变化。法国则通过新宪法的制定扩大总统的权力，集中表现在1958年的《戴高乐宪法》。

行政集权民主制的形成是在国家基本权力结构形式不变的情况下在体制内部进行的权力转移，因此也是一种政治体制改革的形式，这种变化没有对社会造成很大冲击，但是对政治生活的改变却是巨大的。比如在行政体系中，行政立法权的出现，行政裁量权的扩大，行政协定权与命令权的扩大，等等。这一过程的秘密在于，一方面扩大舆论参与，普及选举权，但是这些民主主要在议会或几年一次的总统选举中实现；另一方面，权力高度集中到总统、首相手中，保持了统治的稳定，没有造成体制外的冲击。行政集权民主制之所以仍然称得上是民主制度，还在于为了防止集权后权力被少数人滥用，确立了一整套科学决策体系，依靠科学、法律、精英三者的共同作用，实现了国家公共生活的良好治理，维护了统治的稳定。但是行政集权民主毕竟与民主有着矛盾冲突，随着集权的发展，团体政治应运而生，利益集团成为对抗政府集权的新形式，这在第二次世界大战后表现得越来越明显。

一九九〇