第二节 街道体制的调整与优化

“两级政府，三级管理”新体制主要是从行政权力划分的角度调整条块关系，但条块矛盾并未根本解决。从1997年上海市委、市政府《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》出台至2014年期间，街道党工委及后来的社区（街道）党工委取代街道办事处，成为街道体制调整的主角，通过区域化党建的方式来理顺条块关系、整合社会资源、推进社区共治。2004年，上海市提出“两化一覆盖”的社区建设目标，除了突出社区党建，还强调社区管理的网格化，力图依托技术手段，通过机制创新进一步改善条块关系。此外，街道职能和组织结构的调整、居民自治的推进、社会组织的发展都对既有街道体制产生了影响。

一、新街道体制的争议与困难

上海的“两级政府，三级管理”新体制的典型特点是以街道办事处为一级行政管理主体甚至“准政府”，通过赋权、增能、资源支持，使街道成为城市基层的管理核心。但这一做法也引起了一定争议，研究者尤其反对将街道建成一级政府的趋势。首先，将“两级政府”与“三级管理”并列，在逻辑上是不严密的，所谓“两级政府、三级管理”实际上就是“三级政府、三级管理”。如果把街道办成“一级政府”，就会面临权力来源的问题，即政府与人大的关系，而目前的居民代表会议只是居民开展民主监督的机构，无法与作为一级国家权力机关的人民代表大会相提并论。其次，街道既是行政辖区又是生活社区，街道办事处既是行政组织又是社区组织，新的街道体制不同于原来的街道行政管理体制，而应是一种行政体制与社区体制相结合的新体制，既要有利于运用行政手段对街道进行管理，更要有利于动员社区力量开展社区建设。第三“两级政府，三级管理”所反映的街居体制的更加行政化与以“民主的现代国家”为目标的国家政权建设历史趋势不相符合，因而只应是原有政权体系框架应对新变革的暂时性措施，不能成为新的国家政权建设过程中的制度化安排。总体而言，街道办事处的未来不应是一级政府，更值得积极关注和支持的应是新体制中社会力量的参与、市场化和社会化机制的发展及其与行政化机制的良性互动。

在行政体制改革的框架内借助行政权力划分的方式理顺条块关系有其效果，但受制于“职责同构”、行政层级和部门利益，针对条线机构的“双重领导”在现实实践中依然运作不畅，条块矛盾问题也依然存在。在卢湾区五里桥街道，除了属地管理权六项中的三项基本落实以及分级管理权中户外广告权基本落实到街道外，其余行政权力只是部分落实，一些重要的权限如菜市场布局、公安治安管理、户籍与粮籍管理等均未落实。有学者指出，一方面街道办对条线部门缺乏有效的制约机制，“会签制”、“评议制”等制度设计形同虚设，而区级职能部门则依靠常态化的评估、考核、检查保持着对街道的强大影响；另一方面，根本原因在于政府部门利益的存在，导致“条块关系”仍不顺畅。这一轮的街道体制改革不仅没有形成利益共享、行动协同的动力机制，而且“条”“块”之间彼此缺乏提供资源的积极性，资源就难以在条块之间顺畅流动，因此，单纯依靠行政分权和放权已经很难推动基层社会管理与服务。

面对“两级政府、三级管理”体制在实践中的困难，上海市主要通过四种路径对既有体制进行调整优化：一是突出社区党建，以区域化党建的思路、以社区党工委为主体对条块关系、街居关系和政社关系进行整合，党建引领自治共治的格局逐渐形成；二是依托技术化手段，通过管理运作机制创新进一步理顺条块关系，主要表现为2004年推广的网格化管理和2009年开展的“大联动”工作；三是逐步强化街道公共服务与管理职能，尝试取消其经济职能，并试点开展旨在优化街道内部组织结构的“大部制”改革；四是积极促进社会化机制的发展，推动居民自治，支持社会组织，鼓励社会力量参与社区建设与基层治理。

二、以党建调整体制：从社区党建到区域化党建

1997年之前，街道党工委在街道辖区事务中的领导地位已经逐步明确，将街道办主任、警署署长作为党工委委员的做法既是其领导权的体现，也为以党的纽带调整部门间关系奠定了基础。1997年上海市委出台《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》，再次强调街道党工委的领导核心地位，并首次提出了“区域化党建”的概念，指出“社区党建工作是以街道党工委和居民区党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作”。此后，地方实践中也出现了社区党建工作联席会议、社区党建工作研究会等协调机制。但这一时期，街居党组织体系仍是社区党建的主体，旨在整合行政组织、单位组织、两新组织的区域化大党建仍处于酝酿阶段。

2004年之前，上海社区党建的一个重点是“两新”组织党建，即针对在社会主义市场经济发展过程中产生的新经济组织、新社会组织开展党的建设工作，实质是将党的领导覆盖到各种新的经济社会领域，巩固党的执政基础。1999年，浦东新区潍坊街道嘉兴大厦建立了全市第一个楼宇联合党支部。“支部建在楼上”是城市基层党组织设置上的突破，为“两新”组织党建实现组织覆盖和工作覆盖探索了一条新路。之后这一模式从楼宇拓展到工业科技园区、商业街市、专业市场，为城市基层党建全覆盖创造了基础。2002年，上海开始建设党员服务中心，如浦东新区陆家嘴街道“阳光驿站”，创设初衷之一即为街道辖区内大量白领党员、白领青年提供服务，打造“两新”组织党建的基础平台。之后，上海对党员服务中心的功能定位不断进行探索调整，致力于发挥“流动党员接纳地、两新党组织孵化器、党员的温馨家园、服务群众的重要窗口、区域党建资源共享”五大功能，区域化党建的思路不断强化。从街道体制的角度分析，“两新”组织党建主要涉及街道党组织与体制外新生组织之间的关系，两类组织之间的关系连接为后来的社区“共治”打下了基础。

2004年，上海市委八届六次全会通过《关于社区党建与社区建设工作的意见》（简称《意见》），提出“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”的工作要求。在社区党建方面，要求原有的街道党工委统一改为社区（街道）党工委，全市统一构建“1+3”社区党建体制，并加强对社区党建的资源力量支持。在“1+3”体制中，“1”即社区（街道）党工委，“3”则包括行政组织党组、社区综合党委和居民区党委。社区（街道）党工委吸纳驻区单位、职能部门派出机构和居民区党组织负责人代表作为兼职委员，区域代表性进一步增强。2005年，上海市首次公开招聘社区专职党群工作者队伍。2006年，在两年试点的基础上，新的社区党建体制在全市构建完成。通过打破单位、社区、行业党组织之间的分割，“1+3”体制有利于从更大范围内整合力量和资源，以区域为基础打造党建共同体，从而实现党的工作向新社会领域拓展，增强党组织的区域统筹能力；有利于实现从单位制的“小党建”向区域性的“大党建”、从“以条为主”的老体制向“以块为主”的新体制转变。

与1996年街道体制改革相比，2004年的社区党建体制也体现了做强街道社区、以块为主的特征。但与1996年重在调整政府行政权力分配不同，此次改革的主角不是街道办事处，而是街道党组织体系，改革范围也不仅涉及条块关系，更涉及体制内、外各类组织之间的关系。在条块关系方面，《意见》提出政府职能部门派出机构要自觉接受社区（街道）党组织的双重管理，具体是通过行政组织党组的设置加强“块”对“条”的领导，这是之前将警署纳入街道党工委做法的延续和进一步强化。在街居关系方面，通过居民区党委加强对居民区党组织的领导，进而以居民区党组织为核心整合居委会、业委会、物业公司、群众团队等各类社区组织，协力推进居民区的服务与管理工作。在政社关系方面，社区综合党委重在推进“两新组织党建”，实现社区党建全覆盖，而党建联席会议、社区代表会议、社区委员会等共治平台则在更大范围内整合社区资源、促进社会参与。社区（街道）党工委的名称改变，意味着行政化的运作机制被淡化，而以开放、参与、协商为特征的社会化机制则大大强化，以区域化党建为基础的社区共治成为上海社区建设在街道层面的关键词。

社区代表会议和社区委员会是社区共治的主要制度平台。2006年，上海市民政局出台《关于印发〈上海市社区代表会议实施办法〉、〈上海市社区委员会章程〉的通知》，明确了社区代表会议、社区委员会的职责任务、运作机制及工作制度。2007年，上海市政府发布《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》，要求完善街道层面的社区代表会议制度，探索建立社区委员会等形式，形成社区成员共同治理的社区利益协调机制。文件提出，社区委员会要“在社区党组织的领导和行政组织的参与下，组织发动社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队等各方力量，搞好社区共治，并积极反映各方利益诉求，广聚民智民力。对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行议事、协商、监督、评议”。浦东新区潍坊街道在全市最早创建社区委员会，下设社会发展、综合治理、市政卫生、社会保障、财经监督五个专业委员会，委员由社区党工委主要负责人、各级党代表、人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、驻区单位代表以及市民巡防团、统战人士联谊会、侨联、工青妇等组成，社区党工委书记兼社区委员会主任，党员代表占多数。

从历史发展的角度，社区代表会议和社区委员会一定程度上是之前街道居民代表会议的延续和拓展。1997年的《上海市街道办事处条例》已经将居民代表会议的参会人员范围扩展到单位代表，而十年后的社区代表会议则进一步扩展到街道辖区内各类组织和群体代表。但与居代会由街道办事处组织召开不同，社代会的组织主体和领导者是社区党工委。在中央提出加强和创新社会管理、着力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的背景下，社区代表会议和社区委员会具有创新意义。但在许多街道的运作实践中，无论是社区代表会议还是社区委员会，仍然存在着功能事务不清、运行机制欠缺、代表性不足、整合不同部门进行共治的纽带缺失等问题，面临运作无力、效果不佳的困境。

此后，以区域化党建整合资源、推动共治的思路和做法不断得到强化。2007年，上海市第九次党代会提出“单位党建、区域党建、行业党建互联互补互动”，重点是以区域党建激活、带动单位党建和行业党建。2010年世博会期间，单位党组织到街镇报到、认领任务成为区域化党建的新内容。世博会之后，“双报到”制度（即驻区单位到街镇报到、党的关系不在社区的党员到社区报到）作为常规制度设置固化下来。2011年出台的《关于进一步推进本市区域化党建工作的若干意见》提出要“建立健全基层党组织领导的充满活力的社区共治机制”。同年的中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅《关于加强新形势下社区建设的若干意见》强调要“在街道层面形成政府机构、驻区单位、社会组织协同合作、共同参与的共同治理机制”。这一工作思路经2014年上海市委“一号课题”系列文件的拓展和调整，一直延续至今，成为上海社区建设的重要特征和经验。总体上，社区党建体制通过对街道范围内党组织体系和其他各类组织体系的关系调整，更加凸显了社区（街道）党工委的领导地位，既是对“两级政府，三级管理”行政管理体制的进一步支持，也为社会化运作的、以共治为导向的街道体制革新增加了可能性。

三、以机制优化体制：网格化与大联动

城市网格化管理与信息化建设密切相关。2003年《上海建设系统信息化工作规划纲要（2003—2010）》明确提出：“2010年，基本实现城市管理对象的数字化、城市管理过程的数字化、城市管理评价的数字化，形成城市管理数字化的格局。”2004年发布的《关于社区党建与社区建设工作的意见》提出了“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”的工作目标和要求。其中，“社区管理网格化”是以社区为基本网格，以信息化为支撑，合理配置和整合行政、社会资源，实现网格内各类资源共享、工作协同，构建反应灵敏、处置有方、管理高效、服务优质、保障有力的工作机制。社区网格大多划分在街道和居民区之间，相当于在街居之间设置中间层（但并非管理实体），政府希望通过网格对散落在基层社会的各种行政、社会资源进行整合。如长宁区华阳路街道，按照“支部相邻、地域相近”和“资源相近、文化相融”的原则，将华阳社区划分为四个子网格，每个子网格覆盖5—6个居民区党组织。

此后，城市管理网格化工作不断推进。2007年，上海市人民政府发布《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》，强调推进社区城管网格化，努力实现“区域规划最佳，设施配套最优，服务效率最高，资源效益最大”。具体做法包括：以区县为单位，构建城市网格化管理平台，探索建立区级监督受理中心和指挥处置中心；以社区网格为基本单元，逐步实现市、区县、街道镇乡三级管理信息资源共享。同时要求向社区进一步下移管理重心、整合管理资源和推进管理协同，并加快网格化管理向住宅小区延伸。2008年以来，全市1（市级平台）+17（区级平台）城市网格化管理平台全部建成。2013年，《上海市城市网格化管理办法》正式实施，内容包括科学设置管理网格、做实街镇城市网格化综合管理中心、推进执法管理力量下沉、建立联动联勤工作机制等。

概括而言，网格化管理是行政管理体制内部借助信息化手段实现不同部门之间信息共享、协同管理的机制创新，涉及市、区、街镇三个层面，其中的关键是对条块关系进行调整、对多个机构进行整合。在街道层面，2004年《意见》提出“要进一步理顺条块关系，明确街道办事处的管理职责，落实双重管理，完善工作协同机制”，各行政职能部门派出机构要自觉接受街道办事处的综合协调和监督管理，驻区单位在社区社会性、群众性、公益性工作方面要自觉接受街道办事处的指导和协调。在实践中，街道网格化管理实行“条包块管、以块为主”的管理模式，街道统揽辖区事务，“条”上派出机构全部纳入街道网格化分中心的指挥调度系统，并由街道行使对这些派出机构的指挥权、考核权和监督权，一定程度上打破了体制分割，实现了从“多头管理、各自为政”到“街道牵头，多方参与”的转变。

但另一方面，运作机制层面的调整创新仍无法从根本上解决体制性的条块矛盾问题。一方面，上海城市网格化管理不打破现有管理体制，不涉及行业审批管理和执法管理，其主要功能是“发现（问题）、分派（案件）、监督（处置）”，缺乏管理与执法的联动、日常管理与应急管理的联动，无法满足城市综合管理的需要。另一方面，城市网格化管理权威性不足、监督乏力，区城市网格化管理指挥中心级别不高、权威不够，网格化管理绩效考评结果也未能有效纳入区县、街镇政府绩效考核体系，导致案件推诿、扯皮，协调困难，难以保证处置结果的质量。对街道来说，尽管历年政策法规不断强调街道建立综合管理职能，但仍然感觉有责无权，除了“面子”、“票子”，缺少更有力的“抓手”，因而不能对条线行政资源进行有效整合，最大限度地形成合力。在城市综合管理具体问题中，管理、审批、收费等环节相互脱节，往往出现部门收费、街道管理，或部门管事、街道干活的情况。

除了网格化，上海另一种城市管理方面的机制创新是“大联动”，即城市综合管理和应急联动机制。这种针对具体管理问题、多部门协同管理和联合执法的情况在城市管理实践中一直存在，1996年街道层面城区管理委员会的功能与此相似，2007年《上海市人民政府关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》则提出“加强工作联动和协同”、“强化综合执法”等要求。2009年以来，上海部分区县探索实施“大联动”机制，在不改变现有行政管理组织体制的情况下，以信息化平台建设为支撑，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社会服务大集中、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联勤”为重点，优化城市管理运行机制。在各地探索中，街道都是重要层级。“大联动”与网格化管理相结合，整合信息资源、管理资源，建立高层次的管理协调机构，实现条块协同、条线联动，形成了“科技+制度+协同”的城市管理新机制。但在资源整合方面仍面临“条”、“块”权责不匹配和推诿扯皮的现象。尽管区县政府把“大联动”工作绩效纳入干部的政绩考核，但是对“块”上考核容易，对“条”上的考核则缺乏法律支持。

总体上，无论是“网格化”还是“大联动”，主要是加强不同层级政府机构、不同类别职能部门以及条、块机构之间信息共享、协同管理、联合执法的技术性、机制性手段，并未涉及体制改革。这种机制层面的创新有利于优化条块关系、形成管理合力，却依然无法根除条块矛盾。就街居关系而言，网格化管理将居民区纳入社区网格，大联动也着力构建区、街、居三级组织体系，一定程度上强化了居委会的行政性。此外，网格化和大联动都通过便捷的信息通讯工具构建了社会参与的平台，体现出一定的社会化特征。

四、街道职能与组织结构的调整探索

“两级政府，三级管理”体制的关键是做强街道办事处，街道办的管理职责涉及经济、社会、文化等各个领域，基本具有了全能主义政府的特征。但自2004年开始，街道办事处开始“瘦身”，主要体现为管理职能的调整和内部结构的简化，即逐步强化街道公共服务与管理职能，尝试取消其经济职能，并试点开展旨在优化街道内部组织结构的“大部制”改革。

2004年的《关于社区党建与社区建设工作的意见》提出，街道办事处要发挥区（县）政府派出机关“组织领导、综合协调、监督管理”的职能，发挥强化综合管理、监督专业管理、组织公共服务、指导自治组织的作用。同时，要“创造条件逐步淡化直至取消中心城区街道办事处招商引资的功能，确保街道办事处把工作重点转移到社会管理和公共服务上来。”2005年，市政府下发《扩大社区建设试点工作指导要求》，要求街道从以经济建设为中心转向以社区建设为主要任务，并提出将在街道考核标准上逐步降低招商引资及经济指标方面的权重。2007年，浦东新区12个街道全面实行“提高公共财政保障，强化功能区域统筹，实施部门预算管理”的公共财政保障机制，取消街道招商引资职能，街道工作重心进一步向社区管理与服务集聚。同年的《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》以及2011年的《关于加强新形势下社区建设的若干意见》均继续强调强化社区街道的公共服务和综合管理职能，淡化招商引资功能。

经济职能的淡化意味着街道可以将更多精力用于社区公共服务与公共管理，但其职能的有效发挥仍有赖于街道行政权力的运作是否顺畅。如前所述，赋予街道的部分权力在实践中无法落实，尤其是在“条块结合、以块为主”原则下针对职能部门派出机构的管理权。2007年的《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》对此有所涉及，提出“改变目前区职能部门对街道社区工作单向考核的办法，实行科学评定、社会评价和群众评议相结合，完善综合考核，将工作协同度和群众满意度作为部门考核的重要指标”。

与职能调整相匹配，街道内部组织结构调整也开始进行，调整的方式是删繁就简、归并整合，目标是所谓“大部制”。2007年的《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》提出完善街道办事处工作机构的设置，要求“根据地区工作类别和综合管理要求，综合设置街道办事处内设机构，健全街道内部的协调机构，减少机构重叠和职能交叉”。为应对街道组织结构不断膨胀的问题，静安区将社区（街道）承担的职能分为行政执法和专业管理类、专业服务类、公共服务类、平安建设类、基层自治类等五大类，将既有的“八科一室”调整为新的“五部一室”，分别是党群工作部、平安工作部、社区管理工作部、社区服务工作部、人民武装部和党政办公室。浦东新区潍坊街道则将内设机构调整为“六部一室”。街道大部制改革的特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、多头管理，进而提高行政效率，理顺管理体制。

2014年之前，尽管街道取消经济职能和大部制改革的探索并没有在全市展开，但却体现了街道办事处从“大政府”向“小政府”逐步转变的趋势。结合居民自治和社会组织的发展，这种将公共服务与管理职责由社会分担的趋势更加明显，体现了多主体参与的共治思维，符合社会治理创新的潮流。但另一方面，某一职能的淡化并不必然带来其他职能的强化，这种转变有赖于更多条件的满足。而从历史变迁的角度来看，街道内设机构经历过多次从简单到复杂的循环，组织结构的简化能否持续同样需要配套制度和社会条件的有力支持。

五、推动居民自治与街居关系

20世纪90年代后期，全国的城市社区建设陆续形成了“上海模式”、“沈阳模式”、“江汉模式”等多种模式，或重政府管理，或重基层自治。民政部在全国范围内推进社区建设工作，主要强调了社区自治的思路，上海也对街居制的过度行政化进行了反思。1999年开始，上海在卢湾、浦东、长宁3个区的部分街道和居委会开展“健全居民委员会民主选举和完善居民区管理体制”的试点工作，在其中5个居委会进行直接选举，在另外18个居委会则由居民代表组成的居民会议开展间接选举。2000年的上海市社区工作会议一方面将居委会正式纳入“四级网络”体系，另一方面则强调“去行政化”，开始持续推动提高全市居委会的直选比例，并积极探索诸如“三会”制度、议行分设、居站分离等居民自治的新形式。此后十多年间，有关社区建设的主要政策文件均强调推进居民自治，民政部门则积极推动居委会自治家园创建活动。2011年发布的《关于加强新形势下社区建设的若干意见》明确了街道社区重共治、居民区重自治的工作思路，建议推广听证会、协调会、评议会等基层民主管理制度，建立健全居委会自治机制。

居民自治的发展增强了居委会的自治性，也在一定程度上改变了街居关系。以居委会的直接选举为例。居委会选举有助于弱化街道对居委会的纵向领导关系并恢复指导关系，也有助于发挥居委会在自主管理中的重要作用。这一从街居行政向社区自治转化的趋势符合现代国家政权建设的要求，具有值得肯定的积极意义。但另一方面，居委会直选的效果仍然有限，无法突破既有城市管理体制的约束，无论是1999年的试点直选，还是2003年、2006年的直选，都能够观察到行政权力对选举过程的影响、选举制度的漏洞及选举效果的局限。有学者指出，由于制度变迁的报酬递增性质，使基层政府机构成为居委会行政化的受益群体并不断强化其行政性。“现有城市管理体制存在的问题和相关制度缺陷，不仅使基层政府机构控制居委会具有必要性和可行性，而且还抑制了社区中介组织的发育和居民参与”。就此而言，如果不能打破街道与居委会之间的“准科层”组织架构和紧密的相互依赖关系，居委会就无法改变其对街道的依附地位，居委会的自治性也就无法确立。2014年之前，这些问题的存在对于上海市进一步推进居民自治、优化街居关系提出了更高要求。

六、发展社会组织与政社关系

改革开放以来，我国的社会组织大量兴起、蓬勃发展，在经济社会生活中发挥了越来越大的积极作用。在上海，社会组织较早参与社区服务的供给，成为社区服务体系中的重要主体。1996年，浦东新区罗山市民会馆开始运营，是较早以“政府支持、社团管理、市民参与”的方式开展政社合作的典型。2002年，上海市委出台《关于进一步推进本市社会组织参与社区建设与管理的意见》，提出要积极培育发展社区公益性、服务性社会组织。2006年，国务院《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出“积极探索通过政府购买服务、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化”，并“大力培育社区生活服务类民间组织”。2009年，上海市出台《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》，2011年发布《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，均体现了上海市政府对于发展社会组织的高度重视和积极支持。

在政府的政策引导和鼓励支持下，上海的社会组织数量迅速增长，并且多数活跃在公益、服务领域。2013年，上海市登记的社会组织有11607家，其中服务性、公益性社会组织所占比例为66%。在浦东新区塘桥街道，从2010年开始，街道各科室部门依托社会组织服务中心设计、实施了一系列的公益项目，用于购买社会组织服务的资金也不断上升。2010年设计了97个公益项目；2011年投入1200万元购买社会组织服务；2013年拟定了122个公共服务项目，其中大部分用于购买社会组织服务，主要涉及老年人、残疾人、青少年等民生事业、社区服务领域。在闸北区彭浦新村街道，2010年以来逐渐开展了“老年乐园”、“情暖空巢”、“老伙伴计划”、“惠智驿站”等为老服务项目，主要由老年协会承接运作。这种项目化运作的方式更加强调对服务对象的尊重，更加重视机构之间的协作与资源的整合，提升了社区为老服务的规范性与志愿服务的制度化水平，服务效果更为明显。

一般而言，通过政府购买服务，社会组织积极参与社区服务与治理，既有助于以服务型政府为方向的政府职能转型和社会治理新格局的构建，也有助于社会组织自身的持续健康发展。从街道体制的角度分析，街道作为政府派出机构购买社会组织服务，形成了一种共赢的政社合作关系，体现了社会化运作的逻辑，有助于减轻政府负担、减弱街道的行政化特征。同时，社会组织可以作为主体之一参与到以社区（街道）党工委为核心的社区共治体系之中，有利于新型社区体制的发展。但另一方面，在街道加大购买服务力度的过程中，一些社会组织对街道的依赖程度也大大增加，出现了某种投机性、工具性的发展倾向，甚至成为街道或其科室的类似下层机构，既不利于财政资金的有效使用，也不利于社会组织的长远发展。