第二章 街道体制改革

街道体制改革是我国城市社区建设“上海模式”中的核心内容。1996年上海全市“两级政府，三级管理”体制的建立将街道办事处置于连接上级政府与基层社区、整合行政力量与社会力量的中心位置，做强街道成为“上海模式”的基本特征。在学界讨论中，与街道体制相近的概念包括城市管理体制、街居制、社区制等。本章将在对相关概念的研究基础上，对街道体制采取一种宽泛的界定，认为街道体制是以街道办事处为中心、以权力运作为核心、街道与其他组织之间相对制度化的纵向和横向关系模式，至少涉及四种关系：街道与上级政府的关系（包括街道层面的条块关系）、街道内部组织结构关系（党政之间、街道内设机构）、街道与居委会的关系、街道与其他经济社会组织的关系（驻区企事业单位、社会组织等）。在内容上，本章主要以历史为轴，将改革开放40年来上海街道体制改革的变迁过程分为三个阶段：1996年之前、1997—2014年、2015年至今，并在每个阶段对街道体制所涉及的四种关系及其变迁进行介绍和讨论，以深入理解上海街道体制改革的历史脉络和积极经验。

第一节 新街道体制的浮现与成型

1954年，全国人大一届四次会议通过《城市街道办事处组织条例》，街道办事处在我国城市基层社会中的法律地位得以正式确立。几十年来，街道办事处作为上级政府派出机构的定位始终如一，并通常与居民区层面的居民委员会结合起来，在“街居制”的制度框架内加以讨论。经过“文革”期间的曲折，全国人大于1980年重新颁布《城市街道办事处组织条例》，意味着改革开放时期街道办事处在城市管理体制中的回归。在上海，自20世纪80年代中期以来，围绕街道办事处的体制改革探索就开始起步并不断发展，最终于1996年，以上海城区工作会议的召开为标志，形成了“两级政府，三级管理”的新体制。

一、改革之前的街道办事处

新中国成立以后，城市基层社会中原有的保甲制被废除，各类旧式社会组织也被荡涤一空，新的城市组织管理制度有待建立。50年代初期，政府在城市基层的行政组织有三种情况：街政府、公安派出所内设民政干事、街公所。之后，各地相继撤销了街政府或街公所，只保留了公安派出所内设民政干事的管理组织形式。同期出现的居民委员会、治安委员会、居民组等组织，日常工作受民政干事“指导”。在最高领导人的指示下，1953年6月，彭真组织撰写《关于街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告》。报告建议：居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，需要设立市或区人民政府的派出机关——街道办事处。此后，内政部起草了《城市街道办事处组织通则》和《城市居民委员会组织通则》。1954年12月底，一届人大四次会议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。到1956年，各地相继完成了街、居两级组织的组建工作。

《城市街道办事处组织条例》（以下简称《条例》）只有七条内容，规定了街道办事处的设立目标、性质定位、设立原则、管辖区域、主要任务、人员组成、任务安排和经费来源。从街道体制各种关系的角度来看，首先，《条例》较为明确地规定了街道办事处与上级行政机构（人民委员会）的关系，即作为市辖区、不设区的市的人民委员会的派出机关，其设立须经上一级人民委员会批准，所有工作人员由上一级人民委员会委派，办公费与工资由更上一级（省、直辖市）的人民委员会统一拨发。从专职干部3—7人的数量限制、办理上级人民委员会交办事项的任务安排来看，街道办确实只是派出机关，而不可能成为一级管理主体。其次，《条例》对街道辖区内的“条块关系”也有简略涉及。第三条要求街道办辖区与派出所辖区相同，既是之前派出所内设民政干事模式的延续，也为派出所等条线机构和“块”区机构的合作或矛盾埋下了伏笔。《条例》第六条提出，上一级人民委员会的各工作部门，非经批准，不得直接向街道办事处布置任务。这在制度上为条、块权限划定了边界，即街道办不应是各职能部门的下级机构。再次，街道办的内部组织结构比较简单。人员数量仅3—7人，仅有一层等级结构，即主任、副主任（必要时设立）和普通干事，除了一位妇女工作干部，基本上不存在机构式的分工。第三，就街居关系而言，《条例》规定了街道办既要指导居民委员会的工作，又要反映居民的意见和要求。街道办与居委会之间只是指导与被指导的关系，同时，街道办在上级政府和居民之间需要扮演一种中介者的角色。

除了居委会，《条例》对于街道办和其他政府以外的经济社会组织之间的关系未有涉及。但实际上，1954年之后，尤其是城市计划经济体制确立以后，城市主要的经济社会组织是大大小小的全民所有制或集体所有制单位，由街道办事处、居民委员会所构成的“街居制”成为“单位制”的补充，完善了以单位制为主导的城市社会组织管理体制，使城市中的全部社会成员均处于政府的组织控制之下。这意味着街道办与辖区单位之间，主要是一种单向支持的关系，在“蜂窝状”结构状态下，街道办和各类单位没有更多的互动交往，也没有动力开展更多的合作。就此而言，街居制的创设本质上与单位制相同，主要是新政权组织社会的需要，也是国家政权体系一体化的需要。在计划经济时期，依靠单位制和街居制，城市社会构建了体制独大的“总体性社会”，居民的自主生活空间被极大压缩。

在1955年直至改革开放之前，街道办事处的地位起伏不定，既有1958年大跃进和城市人民公社化时期街道的地位短暂上升，也有之后的地位下降甚至“文革”期间被取代的状况。在地位上升时期，街道人员规模急剧膨胀，内部结构日益分化，管理职责也不断扩大。在地位下降时期，街道办事处又恢复到上级政府派出机关的原初状态。总体而言，在计划经济体制下，街居制主要发挥民众教育、社会动员、社会行政和社会保障的职能，形成了对单位制的有力补充和支持。“文革”期间，街道设革命委员会，街道权力集中于革委会手中，行政建设完全停滞。这一状况直到改革开放以后才得到改变。

二、1980年以来上海街道体制改革的持续探索

1980年1月，全国人大常委会重新颁布《城市街道办事处组织条例》，正式恢复街道办事处制度设置。1982年，《宪法》再次确立居民委员会作为群众性自治组织的性质定位，街居制的行政化和居委会的自治性之间的矛盾一直延续至今。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》提出了以公有制为主体、积极发展多种经济成分的方针，计划经济体制开始向市场经济体制过渡，从而改变了城市单位制赖以运行的体制基础。单位制改革使大量社会职能外溢，这成为1986年民政部提出“社区服务”并在1991年扩展为“社区建设”的重要背景。同时，单位制改革减弱了其组织管理社会的重要功能，户籍制的松动又带来劳动力人口的大量流动，城市基层社会管理面临巨大的挑战。自20世纪80年代中期以来，上海城市管理体制逐步从“两级政府，两级管理”向“两级政府，三级管理”过渡，以下将分别从街道行政权力的强化、街道党工委的设置、街居关系的变迁三个方面加以介绍。

（一）街道行政权力的强化

街居制恢复以来，承担的行政职能有所增加，但条、块之间的矛盾在改革初期并不突出。在当时的上海市卢湾区五里桥街道，辖区内属于“条”的机构主要是“五所一场一院”，即粮管所、房管所、派出所、工商所、环卫所、菜场和地段医院。此外，还有司法助理和计划生育专干。由于“条”、“块”两类行政机构拥有的权力资源都很少，主要是服从上级命令，因而二者间的权力矛盾几乎不存在。

1984年之后，与城市经济体制改革相匹配，上海市政府开始推行“两级政府、两级管理”的城市管理体制改革，通过管理权力下放，调动各城区在发展经济和城市管理方面的积极性。新管理体制凸显了街道的重要性，其职能迅速扩张。在当时，街道需要承担的“经常性任务包括：民政、司法、治安、卫生、环保、人防、绿化、市容交通管理、防汛防台、社会教育、计划生育、安置待业青年、招工、招生、劳动力管理登记、经济管理等”，此外还有宣传、普查等任务。但这些任务的许多管理权限都在区政府和上级有关部门，形成了“责任大，任务重，权力小”的不正常局面。另一方面，条线机构虽拥有管理职权，但由于与居民联系较少，也没有足够的人力物力，许多事情只能推给街道来做，条块矛盾日益严重。

在此背景下，上海市开始进行街道管理体制的试点改革。1985年10月，市政府选择黄浦区广东路街道、长宁区天山街道、虹口区曲阳路街道作为试点，总体指导思想是“放权街道，加强街道，激发街道的活力，把街道建设成为强有力的基层政府，为上海的经济繁荣、社会安定、环境整治、文明昌盛做出贡献”。改革的重点是确定街道办事处的行政权力地位。首先明确了街道一级的性质和任务，由市、区授予三个街道行使基层政权的职能但对外不公布，即所谓“先予实权，先干实事，不露帽子”。其次是给街道放权，街道辖区内属于“条线部门”的机构如“五所一场一院”均实行条块结合的双重领导体制，其涉及地区性、群众性的工作，以街道领导为主；系统性、专业性的工作，则以条线领导为主。在试点改革的基础上，1986年上海召开街道工作会议，1987年出台《上海市街道办事处工作暂行条例》（简称《暂行条例》）。《暂行条例》吸纳了试点街道的做法，在性质定位上明确街道办“行使基层政权的部分权力”，在街道与单位的关系方面首次规定街道办对“辖区内的机关、工厂、商店、学校等企事业单位有关地区性、社会性的工作，进行行政管理的督促、检查”。尤为重要的是，在条块关系方面，规定街道办有权对条线部门进行督促、检查、协调，甚至在送审稿中还写明“实行条块结合，以块为主，双重领导”，实际预示着上海市“两级政府，三级管理”的城市管理体制的起步。

此后，这一“做强街道”的思路得到持续贯彻。1988年，市政府召开街道工作会议，在充分肯定区政府向街道办事处授权的同时，进一步明确了授权内容，决定适当补充街道集体事业编制人员。1991年的街道工作会议明确了街道工作的方向：一是搞好社会治安综合治理，加强城市管理；二是搞好精神文明建设；三是组织好人民生活，因地制宜发展街道集体经济。1994年，上海市政府发布《上海市街道办事处工作规定》（简称《工作规定》），取代了1987年的《暂行条例》。《工作规定》明确了街道办事处的设立目的、性质职能、工作目标、主要职责、会议制度等内容，尤为详细地介绍了工作任务和具体职权，鲜明体现了街道行政职责的扩张和行政权力的强化。

就街道办与上级区政府之间的关系来说，《工作规定》与全国层面的《条例》既有一致，又有区别。街道办是区政府的派出机关，同时又受区政府委托负责辖区内的行政管理工作，形成了纵向上的“委托代理”关系。街道办的工作任务从《条例》中模糊的“交办事项”明确为七项具体任务，包括宣传教育、管理经济、社会治安、社会事业、社区服务、公共安全等等，职责范围极大扩展。上级政府同时赋予街道三项权力，即对条线部门行政负责人的人事建议权、对辖区各类单位的综合协调权和部分行政处罚权。人事建议权针对条块关系而设，是对条线部门实行双重领导的具体体现；综合协调权涉及街道与单位、街居制与单位制的关系，基本的思路是以街道整合单位；行政处罚权则面向所有管理对象，街道由此具有了一定的执法权力。此外，第十二条“街道管理联席会议”的设置也为处理条块关系、整合各类单位提供了某种合作机制。在单位制趋于衰落、城市基层服务管理需求快速增长的背景下，同样作为传统组织管理资源的街居制的地位逐渐凸显，对街道办事处赋权、增能，使之能够承载更多的职责，成为政府的不二选择。

从街道体制构建的角度，无论是《暂行条例》还是《工作规定》，事实上已经将街道办事处定位为行政管理的主体之一，其权力、职责早已大大突破1954年《条例》的局限，甚至可以说具有了一级政府的雏形，“两级政府，三级管理”的新体制已经呼之欲出。

（二）街道党工委的设置

街道党委基本上是与街道办事处相伴随而生，但作为基层党委，其自下而上选举产生的逻辑和街道办事处自上而下的行政任命逻辑不同。如上海五里桥街道党委是由各居委会党支部推选出代表，通过街道党代会选出党委书记和委员。这种产生方式与街道办作为一级派出机构的行政序列不相匹配。自上而下的行政逻辑更为简单快捷，而街道党委的产生和决策过程则受到党代会及相关程序的严格限制。另一方面，街道党委和办事处之间党政不分的情况在实践中也经常发生，二者之间的张力引发了对街道党组织的制度调整。

随着1985年以来上海街道体制改革的推进，针对街道党委的调整被提上了议事日程。1988年，上海市政府召开街道工作会议，提出要进一步加强基层党组织建设，改进街道党委工作，理顺街道党政关系。1990年，卢湾区五里桥、杨浦区五角场等街道探索将街道党委改为区委派出机构——党的街道工作委员会，即街道党工委，将街道党组织正式纳入区委的科层体系。1991年，市委下发《中国共产党上海市街道党的工作委员会条例（试行）》（简称《试行条例》），明确了街道党工委的领导地位和具体职责。《试行条例》规定，街道党工委“根据区委的授权，对本街道的政治、经济、行政和社会文化教育等各项工作实行政治领导”，其基本任务包括：组织实施上级党组织决议、讨论决定本街道重大问题、领导基层组织党的建设、抓好党员教育和管理工作、领导街道思想政治工作和精神文明建设、搞好地区社会治安综合治理、积极支持街道办事处依法行使各项行政管理职权、支持和促进街道集体经济和社区服务事业发展、做好干部工作、加强党风廉政建设、领导群团组织、做好统战工作等。在五里桥街道，街道办事处主任、警署署长都是党工委委员，对党工委负责，重大事项也需要经党工委会议讨论和决定，因而党工委事实上处于整个社区正式权力的中心枢纽地位。

在纵向权力关系方面，从街道党委到党工委，更加强化了上级党组织对基层党组织的领导。在条块关系方面，通过将主要条线部门负责人纳入党工委，在组织设置上有利于加强“块”对“条”的领导。在党政关系方面，街道党工委和办事处一样，都是上级组织的派出机构，性质上保持一致，但党工委处于政治领导地位，并通过党工委会议、干部工作、廉政建设等实施对街道办事处的领导。同时，二者对于工作任务既有分工又有合作，尤其在社会治安、经济发展、社区服务等领域存在功能交叉。总体上，这一时期街道党工委的设置重在调整上下级关系和街道内部的党政关系，对条块关系略有涉及，化解条块矛盾、整合单位资源的功能主要还是由赋权后的街道办事处承担。

（三）街居关系的变迁

作为国家政权建设的产物，街居制的行政化很大程度上不可避免。在压力型体制下，上级政府的行政任务层层下移，区政府交办给街道办事处，街道办再转移给更低层级的居委会。街道党委和居民区党支部的组织体系进一步强化了这种科层逻辑。另一方面，居委会一直被定位为群众性自治组织，政府期望居委会能以自治的方式解决部分问题，也在尽力避免其过度行政化的结果。在改革开放以来的历史实践中，居委会行政性与自治性的属性争议一直存在，居委会行政化或自治化的改革取向也不断交替出现。

1982年，《宪法》确立了居委会的自治性质，明确其任务为“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。1983年，上海市根据《宪法》及上级要求，开始进行居委会的整顿，切实落实居委会的自治性质，对超出居委会性质任务的工作予以压减。整顿到1985年7月全部结束，将原有1884个居委会调整为2831个，重新选举了居委会人员。在整顿的基础上，上海市于1986年2月颁布《上海市居民委员会工作条例（试行）》，同样强调居委会的自治性。

基层民主的一个重要发展是街道层面居民代表会议的出现。在1985年的上海街道试点改革中，街道居民代表会议是增强街道工作代表性的一项重要制度设置。居民代表会议由居民代表、党员代表、邀请代表三部分人组成，收集代表提案，听取街道办事处及派出所、房管所等单位的工作报告，把街道工作置于人民群众监督之下，以保证人民当家作主的权利。

1987年的《上海市街道办事处工作暂行条例》将居民代表会议的内容单列，规定“街道办事处每年要召开一次居民代表会议，向居民代表报告工作”。此后，全市132个街道都建立了居代会制度。1989年，《上海市街道居民代表会议实施办法（试行）》正式实行。此办法规定居民代表会议是“街道内共同协商的民主制度”，是“居民群众参政议政的一种组织活动”，并对居代会的代表组成、选举方式及会议制度都做了详细规定。居代会的设立，一定程度上提升了居委会的地位，促进了街道辖区内协商民主的发展，为创设由更多主体平等参与的社区共治平台打下了基础。

但逻辑上与自治化相悖的行政化进程也在同步发展，尤其是在1985年街道改革之后。街道管理职责的扩展加大了其在工作开展中对居委会的依赖程度，而街道行政权力的扩大则强化了居委会对街道的依附关系。1989年，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（简称《居组法》）正式颁布，明确街道与居委会的关系是指导与协助的关系，政府及其派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，居委会则协助政府或其派出机关开展工作。《居组法》再次确认居委会的自治性，同时规定居委会的工作经费、生活补贴和办公用房由政府提供或解决，事实上构建了居委会对政府及街道的资源依赖关系。1990年，上海市政府第104号文件规定将居委会干部纳入事业编制。1991年，上海市委在市精神文明建设活动会议上正式提出“积极创建社会安定、环境优美、生活方便、文化体育生活健康丰富的文明小区”。通过文明小区、文明社区的创建，上海开始将街居组织的日常工作纳入对社区和干部的考评过程，街居工作进一步规范化的同时，居委会的行政化色彩也愈加浓厚。

从街居关系的角度来看，1994年的《上海市街道办事处工作规定》兼具自治化、行政化的两面性。街道办事处要“指导、支持和帮助居民委员会的工作”，并“促进居民委员会的组织建设和制度建设”，既有指导帮助的软性关系，又有推动规范化建设的硬性关系。有关居民代表会议的说法与1987年《暂行条例》保持统一。此外还有居民委员会主任会议，要求街道办事处定期或者不定期召开居委会主任会议，研究、布置工作，交流经验。两类会议，一侧重居民自治，一侧重行政任务，但前者一年召开一次，远不如后者更为频繁和具体。

三、作为“上海模式”核心的街道体制改革

从1995年之前上海城市基层治理改革的探索历程来看，社区建设“上海模式”的提出并不是突发式的制度创新，而是具有较强的延续性，体现出明显的路径依赖特征。尤其是在街道体制改革方面，基本上是前十年“做强街道”思路的延伸和进一步提升。

1995年5月，上海市在10个区的10个街道开始“两级政府，三级管理”的试点改革，卢湾区五里桥街道是试点之一。1995年12月，五里桥街道建立内部专业委员会，对区部分派驻机构进行归口管理，致力于实现“以块为主，融条于块”。同月，成立城区管理委员会，由街道办事处、条上各部门、街区内人民团体、企事业单位、居委会代表及居民群众代表组成，以社区事务协商会议为活动方式，目的是“充分发挥政府在社区建设中的主导作用、企事业单位的资源作用、社会团体的中介作用和居民群众的基础作用，从而动员社区内各种力量参与社区建设与管理”。内部专业委员会和城区管理委员会的做法于1996年在全市范围内推开。

1996年3月，上海市召开城区工作会议，市委、市政府下发《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》（简称《政策意见》），在试点基础上，提出进一步完善“两级政府，三级管理”的城市管理新体制。要求按照责、权、利相一致的原则，“街道与区有关职能部门要在分清事权、明确责任的前提下，按照分税制财政体制的要求，进一步充实街道财力，使街道、居委会更好地行使职能”。文件明确街道党工委、办事处对辖区内的社区管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设、街道经济发展行使组织领导、综合协调、执法监督检查等行政管理职能，对地区性、社会性、群众性的工作负全面责任。与此相适应，文件对街道的人员编制、职权划分、工作队伍、财力支持、办公用房等方面作了明确说明。

1997年1月，上海市十届人大常委会第三十三次会议通过《上海市街道办事处条例》，规定了街道14项职责，职权也极大扩充。第一，赋予街道综合执法权，设立街道监察队，由街道办事处领导，并接受有关行政主管部门的业务指导和监督。街道监察队在辖区内对违反市容、环境卫生、环境保护、市政设施、绿化等城市管理法律、法规规定，以及违法建筑、设摊、堆物、占路等行为，可责令改正，并有权对单位或个人进行处罚。第二，街道办事处有权组织辖区内的公安、工商、税务等机构，依法支持、配合街道监察队的执法活动。街道办事处可以召开由辖区内有关单位参加的社区联席会议，商讨、协商社区建设和社区服务事项。第三，街道办事处有权对区人民政府有关部门派出机构负责人的任免、调动、考核和奖惩，提出意见和建议。同年，上海市委出台《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》，明确提出“社区党建工作是以街道党工委和居民区党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作”，并强调街道党工委在社区党建中的领导核心作用。这些文件的出台标志着“上海模式”的制度化进程正式完成。

综合来看，街道体制改革是这一时期社区建设“上海模式”的核心内容，而此轮街道体制改革又是之前改革的延续和高潮。从街道体制几类关系的角度分析，此轮改革重点在于理顺政府内部条块关系，同时在调整政府与驻区单位关系方面有所突破，并进一步强化了街道与居委会的行政关系。具体来说，在街道与上级政府的关系方面，尽管街道党工委和办事处都只是派出机构，但事实上担负起了一级政府的行政管理职能，并按照“责、权、利相一致”的原则实现了与上级政府之间的权力、财力划分，总的原则是上级区政府对街道分权、让利，在权力、人力、财力等方面积极支持，做强街道。在街道层级的条块关系方面，赋予街道的人事建议权、综合协调权和综合执法权也是1994年《工作规定》的延续，但借助城区管理委员会、内部专业委员会等组织平台和社区协商会议等运作机制，街道的综合协调权大大加强，而综合执法权也有了街道监察队这样的具体工作载体。在党政关系方面，街道党工委的领导核心地位不断强化，同时加强了党政之间的紧密联系，因而“做强街道”的概念不仅是做强街道办事处，而是党工委、办事处的双重做强。在内部组织结构方面，市政管理、社区发展、社会治安综合治理、财政经济等4个委员会的设立一定程度上打破了条、块机构之间的壁垒，各委员会都包含街道内设科室和条线机构，成为“融条于块”的实践手段。在街居关系方面，1997年的《上海市街道办事处条例》继承了之前的说法，并将居民代表会议的参会者扩展到单位代表，而1996年《政策意见》则明确了居委会在人员配备、经费收入、办公用房等方面的支持措施，在规范化推进的过程中进一步将居委会纳入“两级政府，三级管理，四级网络”体系。在街道与其他组织的关系方面，主要是城区管理委员会在发挥综合协调作用，而街道党工委和一年一度的居民代表会议也起了一定的支持作用。

1995年至1997年的上海街道体制改革以及以“做强街道”为基本特征的“上海模式”在全国产生了较大影响。街道权力一方面大大强化，另一方面也出现了向社会分化的倾向，拥有一定权力的城区管理委员会体现出半行政半自治的特征。街道委员会制的创设构建了一种行政生态，可以把政府和政府之外的成分对接起来，有利于解决政府内部的条块矛盾、条条矛盾。经过此轮改革，上海的街道体制基本成型，街道层面的综合协调、资源整合、社会动员能力大大增强，社区党建、民生服务、设施建设、综合治理等方面成效显著，街道也拥有了更强的社会整合能力和对社会发育过程的掌控能力。