1.5.5 公众参与

公众参与是指在邻避设施选址落建过程之中，公众参与到具体决策议程之中，表达其利益诉求，与政府开发商或第三方协商决议，最终达成共识的过程。参与的时机、形式、内容是公众参与过程的组成部分。

无论是中国还是外国的邻避事件，争议的焦点多是选址问题。选址与政府的决策密切相关，决策时未将公众依法纳入程序，或是“走过场”地进行公众参与环节，应付了事，是大多数邻避事件发生的内在原因，公众参与的缺位也是邻避争议的实质之一。

长期以来，政府决策存在一个误区，认为可以牺牲小部分群体的利益来满足大多数人的利益，缺乏对邻避设施周边居民这一群体利益的尊重和补偿意识。因此，在众多的PX项目选址过程中政府采取了“决定—宣布—辩护”的决策模式：政府明知该项目有巨大争议，还不选择公开透明的科学决策程序，而是回避矛盾、忽略民意，仅根据专家意见进行封闭决策；其后，通过媒体、公示宣布决策结果，造成既定事实逼迫公众接受，但由于信息的不公开和民众参与渠道的缺失，导致民众对PX项目选址结果的不认同，进一步激化矛盾，引发更严重的对抗；随后，当民意无法逆转时，政府又借助专家进行应急式的解释和辩护，但恶劣影响已经造成。从过往的实践来看，政府这种闭门造车式的传统政策运行模式是导致邻避冲突的关键性因素。当体制内的知情、参与途径被堵塞，体制外就必然衍生出非正常的、激烈的利益表达形式，情绪性抗争成为民众的直接反应，邻避冲突因此而发生（刘雅静、唐利，2014)。

西方国家大量的案例研究表明，公众参与是破除选址困境的有效手段，恰当的公众参与程序、时机、方式从风险评估及风险认知等方面影响公众的主观判断，将公众参与合法化、常态化、机制化，同时也从实质上起到风险沟通的效果，一定程度上采纳了公众的意见，能够起到影响公众对待邻避项目选址态度的作用。