第五节　监管机构

一般而言，明确立法事项的主管部门是一种立法惯例，主要是为了依法确定执法主体。公共采购法明确了公共采购的监督管理机构，赋予其对公共采购活动的监督管理职责，以便更好地贯彻和落实公共采购法。

一、政府采购法

为了保障政府采购监督机制充分发挥作用，政府采购法确定了以财政部门为主导，其他部门承担有关职责的行政监管体制，对政府采购活动进行有效的行政监督。

（一）财政部门负责政府采购监督管理

从国际惯例来看，政府采购的主管部门主要是财政部门，因为政府采购与政府预算和财政性资金以及支付联系紧密，属于财政支出管理事务。考虑到我国财政部门在政府采购中既有管理，又有监督，因此，《政府采购法》第十三条规定各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。这一规定的内容主要是划分各级人民政府有关部门对政府采购的监管职权，确定对政府采购的监管关系。其基本要求是，各级人民政府的财政部门在监管方面承担“负责”的职责。

1. 政府采购的监督管理部门为各级人民政府财政部门

将各级人民政府财政部门规定为政府采购的监督管理部门，主要考虑到财政部门具备相应的职能和监督管理条件。

（1）政府赋予的职能。

在1998年的机构改革中，国务院赋予了财政部“拟定和执行政府采购政策”的职能，确立了财政部门为政府采购监督管理部门的地位。

（2）财政部门应有的职能。

政府采购是财政支出管理的一项制度。政府采购资金主要来源于财政支出，可以说没有财政支出就没有政府采购行为。政府采购行为是财政支出由货币形态向实物形态的转变过程。因此，实行政府采购制度是财政管理职能由预算分配延伸到支出使用的过程，由货币形态延伸到实物和其他形态，通过采购资金的管理规范采购行为，通过采购行为的规范促进采购资金的管理，提高采购资金的使用效益。政府采购与财政支出管理是一个事物的两个方面，不可分割，不可替代，是财政部门的内在职能。

（3）财政部门具有推动政府采购工作的手段。

政府采购是对采购项目的全过程管理，包括编制采购预算、选择采购方式、执行采购程序、拨付采购资金等，其中的预算编制、采购资金拨付等事务是财政部门的职能，其他部门不可替代。而且采购资金的支付也是推动政府采购工作的有力手段。采购单位不按政府采购法规定开展采购活动，财政部门可以拒绝支付采购资金，从而促进政府采购工作全面、规范地开展。

2. 财政部门的监督管理职责

财政部门的监督管理职责主要有：一是预算管理。如编制政府采购预算、支付采购资金等。二是政府采购的信息管理。如指定政府采购信息发布媒体等。三是政府采购方式管理。主要是审批采购人因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式。政府采购监督管理部门还可认定其他采购方式。四是政府采购合同管理。包括制定合同必备条款和受理合同备案。五是受理供应商投诉。供应商提出投诉的，要受理并及时做出处理。六是规定政府采购专业岗位任职要求。包括对政府采购人员的任职要求、资格认证和业务培训。七是监督检查。包括对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容有：有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；政府采购人员的职业素质和专业技能。八是处理违法违规行为。对采购人、采购代理机构和供应商的违法行为进行处理。当事人对监督管理部门的处理不服申请复议的，还应办理行政复议事项。当事人对监督管理部门的处罚不服到人民法院起诉的，还应办理应诉事项。除此之外，财政部门还将依法参与制定或单独制定有关实施或监督管理办法。

（二）其他行政部门承担有关的政府采购监督管理

根据政府采购监管职权的划分，其他部门在监管方面承担“有关”的职责。“其他部门”主要是指国务院有关负责招投标活动行政监督的部门以及审计机关和监察机关。

1. 行业主管部门

国务院有关负责招投标活动行政监督部门的监督职责，在2000年3月颁布的《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》（以下简称《通知》）中有明确规定。《通知》是根据《招标投标法》制定的，其中规定计委负责指导和协调全国招投标工作，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。《通知》中还规定，从事各类工程建设项目代理业务的招标代理机构的资格，由建设行政主管部门认定；从事与工程建设有关的进口机电设备采购招标代理业务的招标代理机构的资格，由外经贸行政主管部门认定；从事其他招标代理业务的招标代理机构的资格，按现行职责分工，分别由有关行政主管部门认定。计委负责组织国家重大建设项目稽查特派员，对国家重大建设项目建设过程中的工程招投标进行监督检查。

2. 审计机关

审计机关主要负责对政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动进行审计监督。审计监督属于事后监督，监督重点是采购资金使用的合法性及有关财经纪律问题。

3. 监察机关

监察机关主要负责对参与政府采购活动的国家机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。监察机关的监督也属于事后监督，监督重点是政府采购及公职人员的行为。

二、招标投标法

《招标投标法》第七条主要对招投标活动中依法监督原则和监督管理职权划分等内容进行了规范。

（一）依法监督原则

《招标投标法》确立了招投标活动依法监督的原则，包括两层含义：

1. 招投标活动及其当事人应依法接受监督

法律一经颁布实施，各方就必须遵守执行，这除了要求当事人自觉依法办事，还要建立相应的监督制约机制，依靠国家的强制力来保证法律的贯彻实施。制定《招标投标法》，是为了确定招投标活动必须遵守的基本规则和程序，规范招投标活动当事人的行为。招投标活动的当事人除了要自觉执行《招标投标法》中的强制性规范，还要接受有关行政监督部门对招投标活动依法实施的行政监督管理。对行政监督部门依法对招投标活动实施的监督管理，有关当事人应当服从与配合，包括如实提供资料、接受依法进行的检查等。

2. 行政监管部门依法对招投标活动监督检查

有关部门对招投标活动监督管理必须依法进行，包括监督管理职权必须符合法律、行政法规和国务院的规定，监督管理的内容、监督管理的措施以及对违法行为实施行政处罚的种类和幅度等都必须遵守法律、行政法规的规定，不能自行其是。

对法律、行政法规规定应当进行监督管理的事项，有关行政监督管理部门必须依法实施监督管理，否则就是失职；对不属于行政监督管理范围内，而应由招投标活动当事人自主决定的事项，行政机关不得凭借其行政权力违法进行干预，否则就是越权或滥用职权。对行政机关工作人员违法失职或者滥用职权的，将依法追究其法律责任。当事人认为行政机关的行政行为违法，侵害其合法权益的，可以依照《行政复议法》的规定向上级行政机关申请行政复议，或者依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。

（二）监督管理职权划分

我国招投标行政监督职责分工的特点是由法律授权，分级管理。由于招投标涉及领域众多，职责分工比较复杂，《招标投标法》作了原则性授权规定：“对招投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”根据法律授权，国务院办公厅印发的《通知》具体规定了国务院各部门的职责分工，(4)同时又授权“各省、自治区、直辖市人民政府可根据《招标投标法》的规定，从本地实际出发，制定招投标管理办法”。目前，各省级地方政府的有关职责分工基本上都是参照国务院规定而确定的，只是在机构设置和具体分工方面各有特色。招投标行政监督职责分工与行政管理层级相对应，中央和地方各级政府有关部门按照各自的权限分级负责有关招投标活动的监督工作。根据相关的行政法规和规范性文件，招投标的行政监督部门主要包括：

1. 指导协调部门

根据《通知》，计委负责指导和协调全国招投标工作。《招标投标法实施条例》第四条进一步规定，国务院发展改革部门(5)指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。

2. 行业主管部门

《通知》确定了行业主管部门对有关招投标活动的监督职责。《招标投标法实施条例》也明确了国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招投标活动实施监督。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。

3. 财政部门

《招标投标法实施条例》规定，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。

4. 监察机构

《招标投标法实施条例》明确规定，监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。

（三）监督管理的事项

1. 对依法必须招标项目是否进行招标监督

《招标投标法》规定的工程建设项目及有关的重要设备、材料的采购，达到国务院有关部门制定的规模标准以上，必须依照规定进行招投标。对这些法定强制招标项目是否依法进行了招投标，有关行政监督部门应依法进行监督。如强制招标项目是否存在化整为零或以其他方式规避招标等违法行为。

2. 对必须招标项目是否依法定程序招标监督

凡属法定招标的项目，必须依照《招标投标法》规定的规则、程序进行招投标，以确保招投标符合公开、公平、公正的原则，发挥其应有的优越性。有关行政监督部门应对法定强制招标项目是否依照法定规则和程序进行招投标实施监督，包括对招标人是否采用适当的招标方式进行监督；对招标代理机构是否具有法定代理资格以及是否依照法律和招标人的委托进行招标代理活动进行监督；对招标人是否依法提供招标信息，接受投标人的投标，进行开标、评标和定标，直至与中标人签订合同进行监督；对投标人是否依法参加投标活动，进行正当竞争实施监督等。