2.1　中国特色扶贫道路的历史演进与逻辑

2.1.1　中国特色扶贫道路的历史演进

新中国成立后，党和政府一直致力于发展生产、消除贫困。新中国的反贫困历程，也是中国经济发展、推进工业化和现代化的进程。每一个时期的扶贫政策和扶贫路径的选择都与当时的经济发展阶段、社会发展呈现出相一致的趋势，并表现出鲜明的时代特征。改革开放40年来，中国特色扶贫道路可以划分为四个阶段：以救济式、区域性扶贫为主的阶段，以开发式扶贫为主的阶段，以参与式扶贫为主的阶段以及精准扶贫阶段。40年的扶贫工作实现了扶贫目标由区域化走向集中化、精准化，扶贫主体由单一主体走向多元主体，脱贫方式由救济式转向开发式、自发式的转变，形成了中国特色、中国模式。

（1）计划经济体制下的广义扶贫阶段（1949—1977年）

1949—1977年是我国进行工业化和现代化建设的初期，也是新中国反贫困的启动推进期。新中国成立初期，国家经济面临“一穷二白”的落后局面，贫困普遍存在。为解决这一问题，在城市确定了优先发展重工业战略，在农村推进土地革命。农村土地革命和农村技术革命在很大程度上解放了农村生产力，提高了农民的收入情况，引发了中国历史上第一次大规模的贫困缓解。但是受计划经济体制下重工业优先发展战略的影响，农业发展处于从属地位。受体制性因素的影响，农村过度集体化，平均主义“大锅饭”极大地影响了农民的生产积极性，加之后来连续的自然灾害和“文化大革命”，严重影响到农业发展和农民生计，导致土地生产效益不断下降，农村再次陷入普遍贫困状态。这一时期反贫困的主要做法是：

第一，建立农村社会保障体系，解决基本的民生问题。这一阶段我国采取了多种措施以保障农村居民生活，使得患病、低收入和烈属居民得到了良好的安置。以社会福利、优抚安置及社会救助为主要内容的保障制度在新中国成立之初就着手建立，这些制度以队为单位为我国农村居民提供集体性的保障，并为我国农村扶贫的具体措施提供指导。这一时期我国内务部主持农村的防灾救灾工作，最大限度地减少了战争对农村居民生活的影响。同时，国家重视医疗卫生工作的进行，1956年《高级农业生产合作社示范章程》在第一届人民代表大会上通过，这一章程不仅产生了良好的效果，而且对我国农村医疗保障政策具有开创性意义，它为我国的合作医疗奠定了良好的基础。针对战后农村存在大量伤残军人及烈属这一问题，我国于1962年颁布《抚恤、救济事业费管理使用办法》，规范了抚恤费和救济费的使用。另外，照顾农村老、弱、孤、寡、残等弱势群体的“五保”政策于1956年《高级农业生产合作社示范章程》颁布之后逐渐形成，缺乏或丧失劳动能力的农村居民将受到生活上的安排和照顾，其温饱得到社会的保障，儿童得到应有的教育，做到“生养死葬都有依靠”并保持了较高的覆盖率。

第二，加强基础设施建设，提供助农服务。面对新中国成立初期农业发展不足、农业发展必需的基础设施尚未建立的局面，这一阶段我国进行了大规模的农田水利建设和其他基础设施的建设，以保障农村土地的产出。我国在进行水渠等灌溉设施建设的同时修路架桥以保障农村交通，较大地提高了农业生产效率。同时，我国积极建设农村小学校、乡村卫生所，这一做法为农村居民提供了良好的生活保障。另外，这一时期提供相应的科技指导，对农业技术发展进行支持。建立农业科技推广站，四万多个推广站几乎覆盖了全国所有农村乡镇，这一做法让许多先进的农业技术在当时相对落后的农村地区得到普及推广，我国的农村科技服务网络基本建立。与此相配套，我国将目光延伸到金融服务的改善方面。改革开放以来，建立的农村金融服务机构已有四十余万个，其中包括基层网点机构、乡镇农村合作信用机构和县级农村合作信用营业机构。

第三，强化政策导向，促进农业发展。这一阶段我国进行了一系列具有广义性的扶贫政策，即通过包括统购统销、土地改革、农业生产合作化、人民公社等政策的农村经济体制改革，促进农业发展，从而让农村贫困人口的生活得到改善。为解决新中国成立前后我国农业上出现的供销不均衡和市场上存在的投机行为，采用农产品统购统销的手段以保障农业人口的利益。1955年，我国对农业人口实施定量供应农产品，对余粮进行统购，对口粮进行统销。1956年，《关于粮食统购统销的补充规定》进一步完善了统购统销的政策，对农产品进行以丰补歉，保证粮食收入并控制粮食销售；我国各地政府积极推进土地改革，促进土地在农村居民之间平均分配，激发农村居民的生产积极性并解放生产力；进行农业生产合作化，将建立公有制为基础的农业合作经济作为目标，进行多种形式的互助合作，促进我国农村共同发展。1958年，我国通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，拉开了人民公社化运动的序幕。这一做法旨在促进农村各个地区之间的合作，进一步促进生产力的解放。我国鼓励乡、县之间进行生产协作，绝大多数农户都加入了生产大队，并由生产大队决定自身规模，拥有土地、牲畜和农具的所有权。这一系列广义扶贫政策让我国农村的土地制度、农产品流通制度和农村分配制度得以建立，农业的发展及社会公平得到促进。

这一阶段我国的扶贫政策带有浓厚的计划经济色彩，其中大多数政策是以国家调控的手段实现的。救济式扶贫政策是历史的选择，在特定的发展时期和社会条件下，它针对全国范围内的普遍性贫困现象相较于其他扶贫政策起到了更直接、更有效的作用，对促进国家经济的恢复和发展具有无可替代的重要意义。整体来看，这一时期的扶贫政策对缓解大规模贫困仍然起到了重要的作用，但这些政策规模较小，令城乡之间的壁垒增加，让农村贫困人口的生活出现质量下降的反复，存在一定的局限性。1952—1958年，我国的农业总产值指数增长近3倍，人均粮食占有量大幅增加，人口预期寿命和文化素质有所提升，扶贫政策效果显著；但在之后的十几年内，我国因激进的“大跃进”“文化大革命”以及计划经济时期政府过度管控经济带来的低效率而再次陷入贫困，甚至出现局部饥荒的状况。因此，到1978年改革开放前后，我国仍然拥有大规模的贫困人口，能够从根本上解决农村贫困的政策体系尚未形成。

（2）体制机制变革背景下的大规模减贫阶段（1978—1985年）

新中国成立后，长期的战乱导致百废待兴，40%～50%的人群处于生存贫困状态，经历了新中国成立初期的农村土地改革、工业化建设，人民收入和福利水平均有了很大的改善，国力也逐步增强。为了帮助贫困人口摆脱饥饿，实施了救济式的扶贫方式，使得贫困人口大幅减少。但由于自然条件、工作基础和政策落实情况的差异，农村经济发展不平衡的问题较为严重，群众的温饱问题尚未完全解决。长期实行的计划经济体制抑制了劳动人民的生产积极性，制约着生产力的发展。截至1978年年底，我国农村整体性的贫困状况仍未得到有效改善，贫困人口有2.5亿人，贫困发生率高达30.7%(1)。面对日益严峻的农村贫困问题，伴随着改革开放基本国策的确定，各级政府逐步认识到体制机制对解放和发展生产力的重要意义。这一时期，主要从土地承包制度、农业生产经营改革、扶贫开发重点等方面推进救济式扶贫转化为体制改革带动性扶贫，由大区域扶贫向重点区域扶贫转变。

第一，通过体制机制改革，充分释放生产活力。这一阶段伴随着计划经济体制内部引入市场机制，开展了一系列农村体制改革和解放生产力的机制变革，构成了本阶段农村减缓贫困的主要动力。一是农村生产经营体制改革，确立了以家庭联产承包责任制代替生产队体制，农民获得了土地经营权，打破了以“平均主义”为核心的农村分配格局，激发了农民生产的积极性，解决了原有体制下生产激励不足的问题。二是购销体制和农村商品流通体制改革，确立了以市场化为取向的农产品价格形成和流通体制，减少了粮食征购数量，放开了有关农产品价格和城乡农产品集市贸易，拓展了农民增收的渠道。三是劳动力流动体制改革，逐步放开对劳动力流动的限制，通过大力发展乡镇企业、允许农村剩余劳动力流动的方式引导农民获取非农业收入，从而解放了农村生产力，使农民实现了自主增收脱贫。这一时期作为地方扶贫的代表，乡镇企业异军突起，一方面大幅增加了农村贫困人口的收入，分担了中央政府的扶贫压力；另一方面也为推动农村工业化创造了有利条件。四是金融体制改革，恢复设立农业银行，农村信用社恢复了农村金融组织的地位，为农业发展提供资金支持，有效地促进了扶贫进程。

第二，强化重点区域扶贫，多点开展扶贫活动。这一时期政府针对重点区域开展区域性扶贫活动，针对“老、少、边、穷”地区的贫困问题提出相应政策，将其作为各级政府工作的重点。1980年中央财政设立的“支援经济不发达地区发展资金”为欠发达地区提供了资金支持。之后政府又将视线转向了自然资源条件制约之下的发展滞后地区，如1982年中央开始有计划地对甘肃省定西地区、河西地区和宁夏回族自治区西海固地区实施了“三西”扶贫开发计划，开创了我国区域性扶贫行动的先河，也为后期实施大规模、有组织的区域性扶贫开发工作积攒了宝贵的经验。1984年开始实施“以工代赈”计划，在吸纳农村剩余劳动人口，让他们获得劳动收入、实现脱贫致富的同时，在贫困地区完成了一大批基础设施的建设，改善了贫困地区的生产生活环境，为之后的扶贫开发工作创造了良好的条件。同年，中共中央发布的《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》划定了18个集中连片贫困区由政府进行重点扶持。

第三，确立扶贫方针，强化政策支撑。1984年，国务院颁发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，该通知成为1986年后我国扶贫工作的基本指导原则，明确提出了针对贫困地区的一系列优惠政策。包括针对贫困地区减免农业税，鼓励外地人员到贫困地区兴办开发性企业、乡镇企业等税收减免，统购统销政策改革，严重困难户特别支持等。之后制定的《国民经济和社会发展第七个五年计划》（以下简称《计划》）中，专门将老、少、边、穷地区的经济发展作为一章来阐述，明确了贫困地区的发展目标及政策支持。该《计划》指出，对于老革命根据地，要发展交通运输，促进山区商品经济的发展，尽快把山区的农林牧业搞上去，并因地制宜地发展相应的农畜产品加工、养殖业。根据当地的资源条件，积极兴办小铁矿、小煤窑，建设小水电等。经济发达地区要主动帮助老区搞好经济建设。对于少数民族地区，要发挥这些地区的资源优势，改善农牧业生产条件，搞好粮食生产，加强草原建设，植树种草，逐步实现生态环境的良性循环。加快能源、原材料工业的发展，积极改善运输条件以发展民族贸易和民族特需用品的生产。加强民族教育和文化设施建设。对于陆地边境地区，发展农林牧副业和地方工业，在有条件的地方积极开展边境小额贸易。其主要优惠政策包括：国家对老、少、边、穷地区继续在资金方面实行扶持政策；继续减轻老、少、边、穷地区的税收负担；进一步组织发达地区和城市对老、少、边、穷地区的对口支援工作(2)。《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》和《国民经济和社会发展第七个五年计划》这两个文件成为我国很长一段时间内扶贫开发工作的主要指导文件。

这一时期，通过一系列农村经济体制改革，国家出台了一系列反贫困的政策，农村的贫困人口得以大幅度减少，贫困地区的经济状况得到一定程度的改善。农村居民家庭人均纯收入由1978年的133.6元增加到1985年的397.6元，扣除价格上涨因素，实际增长了87.23%，年均增长率为11.02%(3)。同时，因为很多贫困地区受到自然条件、地理位置和基础设施落后等众多因素的影响和限制，并不能直接受益于农村经济改革，区域开发式扶贫战略开始得到实施和推广。

（3）建立社会主义市场经济体制下开发式扶贫的阶段（1986—2000年）

20世纪80年代中期，我国扶贫道路面临经济发展带来的机遇与不均衡状况加重的挑战。1984年，中央提出发展有计划的商品经济，开启了建立中国特色社会主义商品经济体制的序幕，1992年邓小平同志南方谈话后，党的十三大正式确立建立社会主义市场经济体制，开启了中国发展的新阶段。市场经济体制的建立为我国带来了经济发展上的巨大成效，我国经济进入高速发展时期，扶贫工作拥有了更加坚实的物质基础，特别是经过上一阶段扶贫工作的推进，借助国际组织对全球减贫工作的推动，我国贫困人口数量减少，并向落后地区集中。这一阶段中央提出，要将改善民生上升到关乎国家稳定的新高度，我国作为社会主义国家应当致力于消除两极分化，实现共同富裕。由此，我国的扶贫工作上升到一个新的高度，面临前所未有的机遇。但在享受改革开放成果的同时，我国经济社会也出现了一些阻碍消除两极分化、实现共同富裕的状况。在市场经济的影响下，这一阶段我国区域之间、城乡之间经济差距扩大，收入不平等状况加剧，并且经济增长带来的红利已经难以持续为贫困人口带来福利，农村扶贫的边际效益逐渐降低，我国农村贫困地区的经济增长与农村贫困人口收入的提升工作陷入“瓶颈”。为进一步改善农村贫困人口的生活，我国从1986年开始启动了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发，我国扶贫工作进入规范化、机构化、专业化的新阶段。

第一，确定瞄准机制，更新扶贫目标。这一阶段，我国农村普遍性、绝对性、区域性的贫困问题已经转化为相对性、点状分布的贫困问题，国家扶贫战略和政策也随之调整，突出表现为确立了新的瞄准机制。1986年，国家确定以县为瞄准单位，将欠发达的331个贫困县列入国家重点扶持范围，国定贫困县标准首次确立。1990年，我国《关于九十年代进一步加强扶贫开发工作的请示》提出了扶贫工作的新目标，即在解决大多数群众温饱问题的基础上，转入以脱贫致富为主要目标的经济开发新阶段。随着我国经济实力的增强与贫困局面的变化，1994年国务院制定并颁布的《国家八七扶贫攻坚计划》将贫困县的数量调整为592个，分布在全国27个省、自治区、直辖市。国家重点扶持贫困县数量较多的省区是：云南（73个）、陕西（50个）、贵州（48个）、四川（43个）、甘肃（41个），数量较少的省区是：广东（3个）、浙江（3个）、吉林（5个）、海南（5个）。从集中连片的角度看，这些贫困县主要分布在18个贫困地区。该文件也提出了我国扶贫工作的新目标，即力争用七年时间，到2000年年底时基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。针对当时我国贫困新的现状与目标，我国提升了瞄准机制的准确度，在1996年提出的《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中，政府强调扶贫到户，重视如妇女与残疾人这类特殊群体，加强扶贫监测并逐年完成报告。

第二，实施开发式扶贫，扶贫工作制度化。除了继续加强与拓展农村劳动力流动政策与乡镇企业发展政策，政府此时着力开展开发式的扶贫政策，并努力将扶贫工作制度化。1986年，我国成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，由这一组织负责扶贫相关的日常工作，属于我国扶贫工作的常设机构，由此我国确立了开发式扶贫的方针。开发式扶贫，即利用贫困地区的资源禀赋，加以国家支持，力求当地因地制宜地发展相应产业，让贫困人口依靠自身力量解决温饱问题，让贫困地区主动积累资源，实现自主可持续的发展，实现脱贫的目标。1991年，我国提出了新的发展方向，开发当地优势资源，依靠科学技术与服务体系，建立以种、养业为基础的商品经济。随后为补充与规范扶贫资金，1994年颁布了“八七扶贫攻坚计划”，其中增设了以信贷扶贫为代表的一系列新的扶贫资金项目，对原有项目进行了调整。此后出台的《国家扶贫资金管理办法》明确规定了扶贫资金的投向，规范了资金的分配政策，扶贫资金管理得到细化。这一系列政策使政府扶贫工作区别于救济性的民间组织，成为拥有相应法律、制度与组织约束的开发式和制度化的政府责任。

第三，建立农村社保制度，贫困户拥有“安全网”。随着改革开放的推进，政府意识到并非所有公民都能够受到经济发展的带动而增加福利，需要采取特殊政策以保证部分特殊人口的福利水平，“安全网”就是提供兜底的社会保障政策。1986年9月，我国发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，其中社会保障的概念首次被明确提出，我国社会救助、保险、福利与优抚安置制度的探索开始进行，农村社会保障制度改革拉开了序幕，我国具有现代意义的农村社会养老保险制度得以建立。另外，针对少年儿童与残疾人群体，我国于1995年组织实施了国家贫困地区义务教育工程，以保证农村儿童与青少年受到良好的教育，于1998年制定了《残疾人扶贫攻坚计划（1998—2000年）》，保障了残疾人应当享有的社会福利。

第四，推进多主体扶贫，不断壮大扶贫力量。这一时期实施了东西协作扶贫，动员东部发达省市的力量对口支持贫困地区的发展和贫困人口的脱贫，1996年全国扶贫工作会议决定让东部沿海的13个发达省市分别帮助西部的10个贫困省和自治区，并作出了具体的帮扶安排。启动了党政机关定点扶贫，动员政府部门、国家的企事业单位和社会团体参与扶贫工作，从1986年的10个中央政府部门开始进行定点扶贫工作，发展到2000年共有138个中央党政机关、企事业单位和社会团体参与定点扶贫工作，共扶持了350个贫困县。这一时期，许多国内民间机构在农村扶贫中也十分活跃，直接或间接地为中国的减贫事业做出了贡献。很多国际多边、双边机构以及非政府组织以多种形式参与了中国的扶贫开发并发挥了积极作用。

这一时期，我国确立以开发式扶贫为农村扶贫的基本方针，安排专项资金并制定多方面的优惠政策协助脱贫。《国家八七扶贫攻坚计划》中提出的2000年年底基本解决温饱的扶贫目标如期实现，到2000年年底，我国农村贫困人口由1985年的12500万人减少为3200万人，贫困发生率降至3.4%，除少数生活在自然条件极其恶劣地区的特困人口及丧失劳动能力的残障人士，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本得到解决。尽管温饱问题已经基本得到解决，但温饱水平仍有较大提升空间，如何在进一步提升贫困人口总体生活质量的同时兼顾个别未照顾到的贫困人口，成为下一阶段扶贫工作的重点问题。

（4）完善社会主义市场经济体制背景下的参与式扶贫阶段（2001—2011年）

进入21世纪，我国经济经历了连续高速增长，综合国力大大提升，《八七计划》中提出的温饱问题基本得到解决，乡镇企业蓬勃发展，基础设施不断完善，但也面临一系列更为复杂的挑战。这一时期，我国经济体制改革也由建立社会主义市场经济体制过渡到完善社会主义市场经济体制阶段，更加聚焦经济社会的协调发展。这一阶段，以收入差距、城乡差距、工农差距以及农村内部分化为主要特点的差异格局初步形成，扶贫工作从面临区域性的贫困问题到面临阶层性的贫困问题，从单一的收入性贫困到多元性贫困，贫困人口从区域式转向点状分布，这一状况要求我国利用更加精确的瞄准方式、更精准的扶贫措施帮助贫困人口脱贫。面对新情况，党的十六大提出了全面建设小康社会的要求，政府通过系列制度创新，不断强化“多予少取”的方针，通过惠农的中央一号文件、社会主义新农村建设等系列举措推进贫困人口脱贫。

第一，实施整村推进，推广参与式扶贫。2001年，我国确定了“整村推进”的扶贫模式，国务院扶贫办根据相关指标在我国确立了将近15万个贫困村，将扶贫对象及资金分配由贫困县转移至贫困村以及低收入的贫困户。由于该阶段贫困人口向村集中，瞄准方法的改变令扶贫资金覆盖了更多的贫困群体，文化与贫困状况的同质性使得公共服务的交易费用降低。我国将整村扶贫模式建立起来之后，以此为单位实施参与式扶贫的政策。这一系列政策旨在鼓励当地贫困特征、文化特征相似的村进行自我管理，当地贫困人口积极主动地参与扶贫项目的决策、实施管理与评估。这一阶段“整村推进”的政策与参与式扶贫政策分别体现了我国因地制宜与以人为本的发展理念，将二者结合起来后能够加强民间组织和人民群众的参与，发挥广大劳动者的生产积极性和创造力。

第二，推进协调发展，巩固温饱成果。这一阶段不仅立足“整村推进”实施参与式扶贫，也致力于提高人口综合素质，让贫困人口实现长远发展。2001年，中央扶贫工作会议后颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，文件指出我国不仅应当继续解决少数贫困人口的温饱问题，增加其收入，更应该解决返贫问题，巩固温饱成果；不仅要促进区域经济发展和贫困人口收入提高，更要注重当地文化、教育、社会和环境等方面的全面进步，兼顾贫困人口生活质量与综合素质的全面提高。我国在这一阶段采用多种扶贫方式，如将产业扶贫、生态移民、易地搬迁、小额信贷等金融扶贫措施以及劳动力转移培训等作为重大扶贫措施，为贫困人口提供持续性发展能力，为提高贫困地区或人口的综合素质做出贡献。同时，为全面提高我国贫困地区的发展能力，我国积极实施了区域发展政策，如“西部大开发”“振兴东北老工业基地”“中部崛起”战略，促进东北地区与西部地区经济又好又快发展、人民生活水平不断提高。这一时期连片区贫困问题受到重视，我国针对连片特困地区进行投资与扶持，贫困人口的生活条件得到迅速改善，区域经济得到快速发展。

第三，创新政策支撑，健全社会保障。这一阶段，我国不断给农村发展减负，更加重视对贫困人口中弱势群体的保障与贫困人口福利的提升。2003年，我国全面取消了农业税，农业人口可支配收入显著增加。2005年，我国提出建设社会主义新农村，掀起了农村建设的新高潮，促进了要素集聚，形成了一批带动贫困村脱贫的增长极。在惠农政策推广实施的基础上，我国将目光转向社会保障制度的健全与推广，2007年我国推行农村免费义务教育，建立新型农村合作医疗等制度，从机制上减轻了贫困人口的教育和医疗支出负担，增加了其生计能力。同年，国务院出台了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，建立农村最低生活保障制度，设立相应标准将贫困人口纳入保障范围，为保障劳动力丧失的弱势群体、家庭人均纯收入低于低保标准、因病致残以及老年体弱的人口做出了贡献。农村低保制度的建立有利于保障贫困人口的基本生活，让我国农村贫困人口的温饱问题得到持久、有效的解决。

这一阶段，我国扶贫工作让贫困人口与地区在经济与社会福利等多个方面获得了更多的支持。我国欠发达的中西部地区与东北地区得到了全面进步，通过“整村推进”一系列政策的倾斜，我国部分乡村实现了工业化且普遍达到小康水平。我国农村尚未解决温饱问题的人口在这一阶段明显减少，农村的温饱问题已经基本得到解决。这个时期的社会保障政策同样为我国贫困人口带来了福利，低收入贫困人口开始成为主要扶持对象。2001年，中国有9029万低收入贫困人口，2010年减少到2688万人。实践证明，这一阶段我国扶贫成效显著，绝对贫困问题已经得到有效的缓解，为下一阶段我国将工作重点由扶贫转向脱贫创造了条件。

（5）全面深化改革背景下的精准扶贫阶段（2012年至今）

党的十八大开启了我国深化改革的新篇章，对统筹城乡发展、保障民生、实现全面小康提出了更高要求。这一阶段，扶贫开发任务仍十分艰巨，扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后。党的十八届三中全会聚焦深化改革，开启了我国改革发展的新阶段。2013年11月，习近平总书记在湖南省湘西州十八洞村考察时首次提出了“精准扶贫”的概念，指出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。之后，习近平总书记多次对精准扶贫作出重要论述，精准扶贫思想不断丰富和完善，精准扶贫成为我国脱贫攻坚的基本方略。党的十九大上习近平总书记强调，我国主要社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，中国特色社会主义进入新时代，解决贫困人口脱贫问题是我们决胜全面建成小康社会的重要任务。这一阶段，我国农村的贫困问题逐步由绝对贫困向相对贫困转移，我国脱贫将扭转差距扩大与解决深度贫困地区脱贫纳入扶贫战略目标，扶贫任务由此从解决温饱到综合解决农民生存问题转移，从满足物质需要向满足物质和社会服务基本需求转移。

第一，制定脱贫新目标，走上脱贫攻坚新征程。为解决我国扶贫工作中出现的深层次复杂问题，中共中央、国务院于2011年颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，这一文件指出，我国在这一阶段的扶贫目标为“两不愁，三保障”，提出到2020年，我国将稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，其义务教育、基本医疗和住房应当得到保障。该文件还将判断农村贫困人口的标准提高到人均年收入2300元，确立我国农村贫困人口人均纯收入增长幅度要高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，并扭转发展差距扩大的趋势。随着我国扶贫工作的不断推进，在习近平总书记精准扶贫思想的指导下，中共中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），要求各级党委和政府要把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓，进行全党全社会共同参与的脱贫攻坚战。2016年，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，提出要坚持精准扶贫、精准脱贫的基本方略，坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合，大力推进实施一批脱贫攻坚工程，标志着我国扶贫工作进入脱贫攻坚与加强兜底保障的新征程。

第二，全方位精准推进，实施精准扶贫。这一阶段，精准扶贫的核心是从实际出发，找准扶贫对象，摸清致贫原因，因地制宜，分类施策，开展针对性帮扶，实现精准扶贫、精准脱贫。精准界定扶贫对象，更加明确“扶持谁”的问题；精准确定扶贫主体，更加明确“谁来扶”的问题；精准对接扶贫载体，更加明确“怎么扶”的问题：精准优化退出贫困程序，更加明确“如何退”的问题；在全过程做到了精准对接。2013年年底，中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》提出由国家统一制定识别办法，并按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，开展贫困人口识别、建档立卡和建立全国扶贫信息网络系统等工作。2014年，国务院先后印发了《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》和《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》，文件提出了建立精准扶贫工作机制的目标与扶贫到户、精准到人的工作要求。扶贫部门对贫困户进行精准识别后将信息汇入电子档案，再据此根据个人、地区和贫困原因等具体问题具体分析，利用精准施策与分类施策的方法解决贫困户存在的贫困问题。在扶贫主体方面，近年来，我国建立起了脱贫攻坚责任体系。中央出台了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，形成省、市、县、乡、村五级书记抓扶贫的工作格局。在精准扶贫的手段上，中央和国家机关各部门共出台了100多个政策文件或实施方案，各地方相继出台和完善了“1+N”的脱贫攻坚系列文件，需求导向、分类引导、有效对接的扶贫脱贫帮扶体系业已形成。在贫困户退出方面，2016年4月，中办、国办印发的《关于建立贫困退出的意见》对贫困户、贫困村、贫困县退出的标准、程序和相关要求作出了细致规定，为贫困人口退出提供了制度保障。

第三，多种扶贫手段相结合，形成全社会参与扶贫的新格局。这一时期，在精准扶贫思想的指导下，一直坚持开发式扶贫、参与式扶贫和强化社会保障的做法，积极将专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三方力量有机结合，动员社会各方力量积极参与，形成了全社会共同参与、互为支撑的大扶贫格局。专项扶贫的重点是实施易地搬迁、整村推进、以工代赈、产业发展、就业促进等；行业扶贫根据部门职责，帮助贫困地区发展特色产业、完善基础设施建设、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设，为扶贫对象创造更好的发展条件；社会扶贫则进一步推进东西扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、广泛动员企业和社会各界参与扶贫。在具体推进过程中，推进实施了包括教育扶贫行动、健康扶贫行动、金融扶贫行动、交通扶贫行动、水利扶贫行动、劳务协作对接行动、中央企业百县万村帮扶行动、民营企业万企帮万村行动等在内的10项扶贫行动，包括整村推进工程、职业教育培训工程、扶贫小额贷款工程、易地扶贫搬迁工程、电商扶贫工程、旅游扶贫工程、光伏扶贫工程、贫困村创业致富带头人培训工程、龙头企业带动工程等10项扶贫工程。这些具体举措充分调动了各方面的力量，形成了全社会齐动员、齐参与的扶贫新格局。

这一阶段，我国农村贫困人口从2011年的12238万人减少到2017年的3046万人，贫困发生率从12.7%降低到3.1%。从区域分布看，2017年东、中、西部地区农村贫困人口全面减少。各省的农村贫困发生率也普遍下降到10%以下。贫困地区农村居民人均可支配收入2017年达到9377元。