1.1.2　城市偏向是造成乡村发展困境的重要原因

城市偏向是指政府部门为实现特定目标而实施的一系列偏向于发展城市部门的经济社会政策(15)。城市偏向政策在中国的长期延续，是导致“三农”问题和乡村发展困境的重要原因。新中国成立之后的计划经济体制时期，为配合重工业优先发展战略的实施，政府制定了包括户籍制度、人民公社制度、农产品统购统销制度等在内的城市偏向政策体系，生产要素配置和公共服务供给均偏向于城市，在经济和社会领域形成了城乡双重二元结构(16)，严重损害了农业、农村和农民的发展利益。改革开放之后，尽管城市偏向的政策体系逐步弱化，但在“以经济建设为中心”的发展战略下，地方政府把“经济增长”作为第一要务，仍在很大程度上实施城市偏向政策，阻碍了城乡二元结构转化和农业农村现代化进程。

（1）生产要素配置的城市偏向阻碍了农业现代化

在现代经济结构中，城市非农产业是经济增长的主要源泉，农业对经济增长的拉动作用较小，地方官员在经济增长压力下倾向于优先发展城市非农产业，即以城市非农产业为中心对生产要素进行配置，这就导致了城乡之间生产要素配置的政策性扭曲。从劳动力要素配置的城市偏向来看，户籍制度仍在很大程度上发挥着城乡“藩篱”作用，限制农村劳动力向城市自由迁移，这导致过多劳动力滞留于农业部门，抑制了农业劳动生产率以及全要素生产率水平的提升。袁志刚、解栋栋（2011）估算了农业部门就业比重过大对全要素生产率的影响，发现劳动力错配对全要素生产率的负效应在-2%到-18%之间，并且呈扩大之势(17)。从资本要素配置的城市偏向来看，农村资金通过金融机构等渠道大量流向城市，并且农户金融抑制现象普遍存在，导致农村产业发展缺乏充足的资金支持。据研究，1978—2012年农村向城市净流出资金约为26.66万亿元，尽管20世纪90年代末期之后的农村资金净外流速度放缓，但整体规模依然非常庞大（周振等，2015）(18)。从土地要素配置的城市偏向来看，改革开放以来土地成为地方政府招商引资和获取预算外收入的重要手段，由于农村土地和城市土地的权益存在很大差别，地方政府能够以低价征购农村集体土地，并以高价卖出或将其作为工业用地，这在加快工业化、城镇化进程的同时，严重损害了农民的合法权益（王颂吉、白永秀，2014）(19)。总体而言，受城市偏向的生产要素配置政策影响，农村劳动力难以与资本、土地等要素实现优化配置，阻碍了农业现代化和农村经济发展。

（2）公共服务供给的城市偏向阻碍了农村现代化

政府以户籍制度为基础，衍生出了城乡有别的教育制度、医疗制度、就业制度、社会保障制度等相关制度安排，财政在城市公共服务供给中发挥着重要作用，税费改革之前农村公共服务则在很大程度上采取“制度外筹资”和“制度外供给”形式，导致农村公共服务供给严重不足。公共服务供给的城市偏向不仅给农民带来了沉重的经济负担，而且抑制了农村居民的人力资本积累，不利于农村经济社会健康发展。李实、罗楚亮（2007）的研究表明，如果把城乡居民实际享有的社会保障和社会福利货币化，那么城乡居民的收入差距将会扩大近40%(20)。进入21世纪以来，农村税费改革在很大程度上改变了农村公共服务的筹资方式和供给体制，财政覆盖农村公共服务的范围不断扩大，农村公共服务供给水平得以提升，但由于农村公共服务欠账过多，城乡基本公共服务均等化仍需一个较为长期的过程。以城乡医疗卫生服务为例（见表1-2和图1-3），2007年以来城乡每千人口拥有的卫生技术人员数、医疗卫生机构床位数都呈现出上升趋势，但城市始终是农村的两倍以上；城乡居民人均医疗保健支出都有大幅度提升，且城乡居民在人均医疗保健支出上的差距趋于收敛，但医疗保健支出占农村居民消费性支出的比重却有较大增加，这表明农村居民的医疗负担有所加重。此外，进城农民工难以享受和市民均等的公共服务，这进一步对农村发展造成了严重的消极影响。改革开放以来，大规模涌入城市就业的农民工为城市经济发展做出了重大贡献，但由于难以获得城市户籍，绝大多数农民工及其家属无法享受附着在城市户籍之上的诸多公共服务，这不仅显著降低了城镇化质量，而且严重损害了农民工群体及其家属的发展权益，阻碍了农民工市民化和城乡融合发展。

表1-2　城乡居民享受医疗卫生服务比较

注：城市包括直辖市区和地级市辖区，农村包括县及县级市。

数据来源：《中国卫生和计划生育统计年鉴》（2017）。

图1-3　2007—2016年中国城乡居民享受医疗卫生服务的差异变动